[ 朱錫新 ]——(2014-2-8) / 已閱7640次
內(nèi)容摘要：《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》作為規(guī)范鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的法律依據(jù)，法律文本應(yīng)當(dāng)要具有極強的包含性、前瞻性和創(chuàng)設(shè)性，本文在充分肯定了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例（草案）》（征求意見稿）的基礎(chǔ)上，針對目前環(huán)境保護中存在的問題，分析論證了通過法律手段予以調(diào)整的必要性和可行性，故建議增設(shè)懲罰性賠償原則、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境污染責(zé)任保險制度、生態(tài)環(huán)境信息公開制度，并對其中若干具體條文提出了修改意見。
關(guān)鍵詞：鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護懲罰性賠償 環(huán)境公益訴訟 環(huán)境污染責(zé)任保險 生態(tài)環(huán)境信息公開 修改意見
一、制定《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例（草案）》的背景和現(xiàn)實意義
2009年12月12日國務(wù)院正式批復(fù)了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，標志著建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略。建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，是江西實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、進位趕超、綠色崛起目標的重大戰(zhàn)略，也是江西立足省情、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要歷史機遇。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)既肩負著保護“一湖清水”的重大使命，又承載著引領(lǐng)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要功能。在新的歷史時期，從國家戰(zhàn)略全局和長遠發(fā)展出發(fā)，為積極探索經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的新模式，建設(shè)好鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，根據(jù)實際情況和需要，制定一部地方性法規(guī)，對依法規(guī)范建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)具有重大而深遠的意義。
江西省人民政府法制辦擬制了《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例（草案）》（征求意見稿）（以下簡稱《條例》），在網(wǎng)上公布向社會各界人士征求意見，該條例作為一個地方性法規(guī)，引進了環(huán)境立法中的眾多先進理念，體現(xiàn)了較高的立法水平和先進理念，應(yīng)當(dāng)予以高度評價和值得肯定。立法應(yīng)當(dāng)要具有一定的前瞻性和概括性，針對一些環(huán)境污染的社會熱點問題，由于相應(yīng)法律法規(guī)不明確或者滯后，導(dǎo)致無法適應(yīng)新形勢需求，對此，應(yīng)借制定地方性法規(guī)這一契機予以彌補，為建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)提供有力法律保障，筆者建議在《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護條例》中增設(shè)懲罰性賠償原則、環(huán)境公益訴訟制度、環(huán)境污染責(zé)任保險制度、生態(tài)環(huán)境信息公開制度。
二、建立懲罰性賠償原則
近年來不斷出現(xiàn)的重大環(huán)境污染侵權(quán)案件已告訴我們僅僅依靠損害賠償原則并不能有效地遏制愈演愈烈的環(huán)境污染事故，其原因在于損害賠償原則的局限性，環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任除停止侵害、排除危險、消除危險、恢復(fù)原狀等外，主要是賠償損失，而賠償損失實行的是補償損害原則。完全依據(jù)該原則，則可能造成兩種消極后果：一是可能受害者的賠償救濟不足；二是使污染者經(jīng)過利益衡量而根本不采取任何措施以避免再次侵權(quán)，對自己的侵權(quán)行為采取放任的態(tài)度。 [①] 侵權(quán)救濟是事后救濟，損害賠償?shù)墓δ茉谟趶浹a受害人的損害，且在實踐中法院判決有限的賠償金額遠遠達不到彌補受害人損失的程度，更不能對侵權(quán)人產(chǎn)生威嚇的效果，故傳統(tǒng)的損害賠償在環(huán)境侵權(quán)中不能起到很好的預(yù)防作用。損害賠償在某些特殊情形下無法發(fā)揮法律效能，補償性的賠償對富人難以起到制裁作用。 [②]
為能抑制重大環(huán)境污染事故，環(huán)境污染損害賠償應(yīng)當(dāng)引入懲罰性賠償原則。懲罰性賠償，是指加害人給付受害人超過其實際損害數(shù)額的一種金錢賠償。是一種集補償、懲罰、遏制等功能于一身的賠償制度。 [③] 懲罰性賠償是建立在損害賠償基礎(chǔ)上，是對損害賠償?shù)难永m(xù)和補充，是通過懲罰的手段達到預(yù)防的目的，懲罰性賠償除具有賠償功能外，尚有遏制、制裁的功能。 [④] “利之所得，損之所歸”，懲罰性賠償是通過給侵權(quán)人強加更重的經(jīng)濟負擔(dān)來制裁不法行為，從而達到制裁的效果。在生態(tài)環(huán)境污染侵權(quán)中，只有法律強加侵權(quán)人的違法成本大于其獲利時，方能有效制止環(huán)境侵權(quán)行為，因此，在《條例》中設(shè)立懲罰性賠償“不僅可以對環(huán)境污染所致?lián)p害進行更加充分的救濟，而且能夠更好地發(fā)揮環(huán)境污染責(zé)任的法律預(yù)防功能”， [⑤] 從而更有效地保護鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)環(huán)境。
三、建立環(huán)境公益訴訟制度
所謂環(huán)境公益訴訟，是生態(tài)環(huán)境在受到或可能受到損害的情況下，為維護環(huán)境公共利益不受侵害，針對特定的主體提起的訴訟。生態(tài)環(huán)境是人類共享的“公共財產(chǎn)”，每個人與生俱來即享有環(huán)境權(quán)利 [⑥] ，即每個人都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，該權(quán)利是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上予以確認并加以保護。當(dāng)生態(tài)環(huán)境受有損害時，任何人均可以主張損害賠償責(zé)任，在環(huán)境與資源保護領(lǐng)域就必須對起訴資格放寬限制，這已成為世界各國環(huán)境與資源保護立法的總趨勢 [⑦] 。
我國學(xué)者起草的相關(guān)民法侵權(quán)責(zé)任法草案建議稿 [⑧] 和民事訴訟法修改建議稿 [⑨] 均規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度。2005年12月3日國務(wù)院通過的《關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》第五部分第（二十七）條規(guī)定：“健全社會監(jiān)督機制……發(fā)揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動環(huán)境公益訴訟。”在《民事訴訟法》未明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度的情況下，我國《侵權(quán)責(zé)任法》以巧妙的表達方式隱含了環(huán)境公益訴訟制度，該法第六十五條的表述“因污染環(huán)境造成損害的，污染者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”與眾不同，不是“造成他人損害”，而是“造成損害”。 [⑩] 立法者高超的表述方式是因環(huán)境侵權(quán)的特殊性和為修改中的《民事訴訟法》規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度預(yù)留接口，這種表達方法意味著環(huán)境污染損害的，并不僅指自然人的人身損害和財產(chǎn)損害，還包括更廣泛的損害，即上所述的“純環(huán)境損害”或“生態(tài)損害”，環(huán)境污染責(zé)任的受害主體不僅包括當(dāng)代人，而且還包括后代人，甚至當(dāng)代人侵害的完全是后代人的權(quán)益。根據(jù)現(xiàn)代環(huán)境法代際公平的理論，這種侵權(quán)同樣要承擔(dān)侵權(quán)民事責(zé)任。因此，在環(huán)境污染責(zé)任中，很多人主張可以作為公益訴訟，是有道理的。在很多情況下，環(huán)境污染責(zé)任的權(quán)利主體甚至是國家，國家可以請求損害賠償。 [11] 我國黑龍江省雞西市梨區(qū)政府訴雞西市化工局、沈陽冶煉廠環(huán)境污染損害賠償案，開創(chuàng)了政府通過司法渠道行使環(huán)境污染損害賠償請求權(quán)的先河，該案即由區(qū)政府作為當(dāng)?shù)丨h(huán)境污染受害主體的原告，并最終獲得275萬元的賠償，為此最高人民法院專門批復(fù)：“依照《中華人民共和國民事訴訟法》第108條的規(guī)定，政府作為機關(guān)法人，梨樹區(qū)政府有權(quán)作為原告提起民事訴訟�！� [12] 2011年7月29日，海南省高級人民法院公布了《關(guān)于開展環(huán)境資源民事公益訴訟試點的實施意見》，意見明確規(guī)定了檢察院、相關(guān)行政主管部門、依法成立的自然保護區(qū)管理機構(gòu)、從事環(huán)境保護和社會公益事業(yè)法人組織、基層群眾性自治組織、公民等六大主體均可作為原告提起訴訟。檢察院、相關(guān)行政機關(guān)在合理期限內(nèi)不起訴的，公民可以自行提起環(huán)境公益訴訟。該意見值得我們借鑒。
參與保護鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)生態(tài)環(huán)境是每個公民應(yīng)盡的義務(wù)，對環(huán)境污染侵權(quán)行為提出控告是每個公民應(yīng)有的權(quán)利，因此，應(yīng)當(dāng)賦予每個公民訴訟的權(quán)利，《條例》第七條雖然規(guī)定了單位和個人對破壞鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境的控告權(quán)，但因未明確此種權(quán)利是否包含了訴訟的權(quán)利，似有不足。在《條例》中明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度有理論依據(jù)、法律依據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)，因此，《條例》的制定應(yīng)大膽地確立環(huán)境公益訴訟制度，此舉在地方立法發(fā)揮保護鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)功效的同時，對促進和推動我國正在著手修改的《民事訴訟法》中規(guī)定公益訴訟制度具有重大意義。
四、建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度
環(huán)境責(zé)任保險又被稱為“綠色保險”，是指在發(fā)生環(huán)境污染和破壞事故時，責(zé)任保險人基于責(zé)任保險合同的約定，代被保險人向受損害的第三人支付賠償金的保險。環(huán)境責(zé)任保險制度是伴隨著環(huán)境事故的不斷出現(xiàn)和公眾環(huán)境意識的不斷提高而出現(xiàn)的。 [13] 環(huán)境污染責(zé)任保險的功能在于使被害人的救濟獲得較佳的保障、為加害人不致因大量損害賠償而陷于困難或破產(chǎn)和促進社會安全。[14]由于環(huán)境污染責(zé)任保險對環(huán)境損害賠償?shù)挠行�，使環(huán)境污染責(zé)任保險從產(chǎn)生發(fā)展到成熟完善短短十多年的時間，成為西方發(fā)達國家通過社會化途徑解決環(huán)境損害賠償責(zé)任問題，治理環(huán)境風(fēng)險的主要金融工具，也成為企業(yè)風(fēng)險管理部門管理環(huán)境風(fēng)險的重要方式。目前環(huán)境污染責(zé)任保險制度在國際上已被普遍采用，這充分說明環(huán)境污染責(zé)任保險制度是一種能調(diào)動市場力量加強環(huán)境監(jiān)管的政策手段。 [15]
面對沉重的環(huán)境污染問題，我國早已開始探索和研究從法律規(guī)范上建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度。2006年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于保險業(yè)改革發(fā)展的若干意見》指出用立法強制等方式發(fā)展環(huán)境污染責(zé)任等保險業(yè)務(wù)。2007年國務(wù)院制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》第三十九條明確提出“研究建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度”。2007年12月4日國家環(huán)境保護總局和中國保險監(jiān)督管理委員會聯(lián)合公布的《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》指出：各級環(huán)保部門和各級保險監(jiān)管部門要充分認識到環(huán)境污染責(zé)任保險的重要性，確定環(huán)境污染責(zé)任保險的法律地位。各省、自治區(qū)、直轄市及有立法權(quán)的市可以在有關(guān)地方環(huán)保法中增加“環(huán)境污染責(zé)任保險”條款。此后，全國一些主要省市開展環(huán)境污染責(zé)任保險的立法和試點工作。2008年4月，江蘇海事局、省交通廳、省環(huán)保廳、省安監(jiān)局、江蘇保監(jiān)局共同制定了《關(guān)于積極推進船舶污染責(zé)任保險實施工作的通知》，在全省沿海內(nèi)河正式實施船舶污染責(zé)任保險。2008年11月28日遼寧省人大批準通過《沈陽市危險廢物污染環(huán)境防治條例》，支持和鼓勵保險企業(yè)設(shè)立危險廢物污染損害責(zé)任險種，這是全國首個確定環(huán)境污染責(zé)任保險的地方性法規(guī)。同年環(huán)保部與保監(jiān)會在蘇州召開了全國環(huán)境污染責(zé)任保險試點工作會議，在湖北、深圳、寧波等地實行了境污染責(zé)任保險制度。2008年7月，平安保險湖南分公司對昊化化工公司因事故引起的污染損害進行了賠付，這是全國首例環(huán)境污染責(zé)任保險賠付案。
突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)要有環(huán)境污染責(zé)任保險制度配套實施。近來發(fā)生的渤海灣漏油事件、云南曲靖鉻渣傾倒事故等重特大環(huán)境污染事件，再次告訴我們建設(shè)環(huán)境污染責(zé)任保險制度迫在眉睫�！稐l例》承載著建設(shè)、維護和發(fā)展鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的重任，對國際和國內(nèi)有益立法經(jīng)驗應(yīng)不甘寂寞，積極投身于環(huán)境污染責(zé)任保險的浪潮中，上述規(guī)范性文件的出臺，為制定《條例》規(guī)定環(huán)境污染責(zé)任保險制度提供有利條件和經(jīng)驗，《條例》應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起引領(lǐng)環(huán)境污染責(zé)任保險制度的設(shè)立、完善和發(fā)展的重任，為預(yù)防和治理鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)，對重大環(huán)境污染事故和突發(fā)性的環(huán)境污染事件的事前預(yù)防和事后處理，建立環(huán)境污染責(zé)任保險制度就顯得十分重要。
五、建立生態(tài)環(huán)境信息公開制度
生態(tài)環(huán)境信息公開，是指公民、組織對行政機關(guān)者在行使行政職權(quán)的過程中掌握或控制的生態(tài)環(huán)境信息和經(jīng)營者在經(jīng)營活動過程中涉及影響生態(tài)環(huán)境的信息享有知情權(quán)，除法律規(guī)定不予以公開事項外，行政機關(guān)和經(jīng)營者均應(yīng)當(dāng)通過有效方式向當(dāng)事人和社會公眾公開。信息公開內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境信息公開的范圍、要求、公開方式和程序、監(jiān)督救濟等。政府信息公開是現(xiàn)代民主與法治進步的又一重大舉措。實行鄱陽湖生態(tài)環(huán)境信息公開制度，讓公眾了解和掌握鄱陽湖生態(tài)環(huán)境情況，是實現(xiàn)公眾參與鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，行使知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的前提，也是民主政治的核心內(nèi)容之一。 [16]
《條例》第三十六條第三款規(guī)定“鼓勵排污者主動將自身的環(huán)境信息公開”和第四十條第二款規(guī)定了“省人民政府環(huán)境保護主管部門應(yīng)當(dāng)定期向社會公布鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測信息�！敝档每隙�，但僅規(guī)定“省人民政府環(huán)境保護主管部門”“定期”公布鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)“水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測信息”，對建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)而言，似乎過于狹隘。故建議在《條例》中擴大對履行鄱陽湖生態(tài)環(huán)境信息公開的主體和內(nèi)容。對排污者在“和平”時期可鼓勵其公開環(huán)境信息，但在排污者污染環(huán)境或者存在有可能污染環(huán)境的情形，其應(yīng)當(dāng)負有公開的義務(wù)。對涉及鄱陽湖生態(tài)環(huán)境的發(fā)展規(guī)劃和建設(shè)項目，項目的申報、立項、審批等全程均應(yīng)當(dāng)公開，并通過聽證會、論證會或社會公示等形式，聽取公眾意見，強化社會監(jiān)督。
六、對《條例》中若干具體條文的修改意見
筆者建議在《條例》中增設(shè)以上所述制度條款的同時，建議對現(xiàn)有《條例》中的部分條款予以修改，盡可能地避免立法漏洞和減少錯誤，現(xiàn)將具體修改條款和理由詳列如下：
1、在《條例》中增加一條或一款，規(guī)定“在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)外從事與環(huán)境保護有關(guān)的活動，參照適用本條例�！币驗椤稐l例》作為省級法規(guī)，應(yīng)當(dāng)在全省范圍內(nèi)均具有約束力，賦予《條例》在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)外的效力，可延伸保護鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)外的生態(tài)環(huán)境，也可使《條例》的效力覆蓋整個江西省，但根據(jù)《條例》第二條、第三條、第五十七條的規(guī)定，《條例》僅對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)具有約束力。
2、《條例》第一條“……結(jié)合本省實際，制定本條例�！毙薷臑椤啊Y(jié)合本省實際情況，制定本條例�！钡谄邨l“單位和個人都有保護……�！毙薷臑椤叭魏螁挝缓蛡�人都有保護……。”
3、《條例》第九條規(guī)定的組成“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)”的部門應(yīng)加入司法行政部門和律師協(xié)會。因為司法行政部門承擔(dān)著宣傳和普法工作，律師承擔(dān)著建設(shè)社會主義法治和為建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)提供法律服務(wù)的職責(zé)，因此，司法行政部門和律師協(xié)會是“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)”不可或缺的成員之一。
4、《條例》第十二條第一款增加一項“司法行政部門和律師協(xié)會負責(zé)法制宣傳和提供生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營項目的法律意見和建議�！弊鳛樵摽畹冢ㄊ╉�，理由同上。
5、《條例》第五十一條第一款第（六）項增加“如果交易價值高于國家林業(yè)主管部門確定的價值的，以交易價值計算；如果交易價值低于國家林業(yè)主管部門確定的價值的，以國家林業(yè)主管部門確定的價值計算。”作為最后一句，以體現(xiàn)懲罰從重的原則，實現(xiàn)責(zé)罰均衡。
6、《條例》第五十二條禁止的是“使用高毒、高殘留農(nóng)藥的”行為，損害后果可作為處罰情形的幅度予以考慮，故建議將本條修改為“違反本條例第二十八條規(guī)定使用高毒、高殘留農(nóng)藥的，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門給予警告，并根據(jù)具體情況,對單位處一萬元以上三萬元以下的罰款，對個人處一千元以上一萬元以下的罰款。”
7、《條例》對“以上、以下”是否包含本數(shù)，未作規(guī)定，例如《條例》第五十四條中的“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門”、“五萬元以上二十萬元以下”等，故從立法嚴謹性的角度考慮，建議在《條例》中增加一條“本條例所稱以上、以下均包含本數(shù)在內(nèi)�！�
8、建議提高對違反《條例》的經(jīng)濟處罰起點和上限，或者對相關(guān)違法行為只設(shè)處罰的起點，而不規(guī)定上限。因為在收益大于違法成本時，即污染者因侵權(quán)行為獲得巨大利益的情形下，處以小金額的罰款根本無法遏制其違法行為。在以緊緊圍繞鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)“特色生態(tài)、科學(xué)發(fā)展、綠色崛起”為目標的立法，就應(yīng)當(dāng)規(guī)定重罰，才能起到威懾的預(yù)防作用。
七、結(jié)語
立法活動是一項重大和繁雜的系統(tǒng)工程，特別是針對建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)這一國家戰(zhàn)略性項目立法而言，更是如此，又因環(huán)境保護法極強理論性、科學(xué)性和專業(yè)性、特殊性。故對鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)環(huán)境保護問題，《條例》應(yīng)具有超強的概括性和前瞻性，對有助于解決環(huán)境污染問題的相關(guān)制度應(yīng)予以規(guī)定,盡可能地制定出一部完美的地方性法規(guī)，為建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)保駕護航。
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注釋：
[①] 楊立新：《侵權(quán)法論》（第四版），人民法院出版社，2011年6月第4版，第580頁。
[②] 王利明：《懲罰性賠償研究》，《中國社會科學(xué)》，2000年第4期，第115—116頁。
[③] 王勝明主編：《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法釋義》，法律出版社，2010年1月第1版，第241頁。
[④] 王利明：《懲罰性賠償研究》，《中國社會科學(xué)》，2000年第4期，第115—116頁。
[⑤] 楊立新：《侵權(quán)法論》（第四版），人民法院出版社，2011年6月第四版，第580頁。
[⑥] 關(guān)于民事主體享有環(huán)境權(quán)，具體法律規(guī)定可見《憲法》第二十六條，《環(huán)境保護法》第一條，《民法通則》第八十三條，《物權(quán)法》第八十六條、第九十條。
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