[ 馮文生 ]——(2013-12-6) / 已閱7478次
“審判他人者須先審判自己�！边@句源自古老司法史的著名格言為法官獲得巨大職業(yè)聲譽(yù)奠定了堅(jiān)實(shí)的倫理基礎(chǔ)。審判他人者如何先審好自己，在法治國家形成了一整套成熟的司法問責(zé)體系�？v觀這些司法問責(zé)體系，盡管其自然地理、人文傳統(tǒng)、社會歷史等各有不同，但由于市場經(jīng)濟(jì)、民主生活等現(xiàn)代社會生活基本條件相差不大，司法問責(zé)也呈現(xiàn)出高度相似的本質(zhì)特征和基本內(nèi)容，其核心問題都是如何平衡維護(hù)法官職業(yè)獨(dú)立與激勵(lì)法官工作效能之間的微妙關(guān)系。為此，他們采取的基本模式是：案件審判過程中發(fā)生的差錯(cuò)問題交由訴訟程序解決；法官不能正當(dāng)履行職務(wù)的職業(yè)倫理問題交由法官懲戒程序解決；法官正向激勵(lì)問題交由法官績效考評程序解決。三種程序彼此分立，互不相屬，功能各異，協(xié)調(diào)運(yùn)作，共同維護(hù)法官獨(dú)立，提高司法效能。其中，有關(guān)司法問責(zé)的規(guī)定主要體現(xiàn)在法官懲戒制度上。
一是成立獨(dú)立組織機(jī)構(gòu)，維護(hù)法官職業(yè)自治。實(shí)施法官懲戒的組織機(jī)構(gòu)各國不盡相同，但都獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)或獨(dú)立于具有上下級隸屬關(guān)系的組織體�；拘问接腥悾旱谝活愂欠ㄔ罕旧碜鳛榉ü俚膽徒錂C(jī)構(gòu)。例如，日本最高法院負(fù)責(zé)審理對最高法院和高等法院法官的懲戒案件，高等法院負(fù)責(zé)審理對地方法院和簡易法院法官的懲戒案件。在美國，一些州的最高法院審理法官懲戒案件。在德國，最高法院和州的高等上訴法院均設(shè)有“紀(jì)律懲戒法庭”，專門處理包括法官在內(nèi)的紀(jì)律案件。第二類是司法系統(tǒng)內(nèi)成立專職懲戒機(jī)構(gòu)，行使法官懲戒權(quán)。例如，美國聯(lián)邦各巡回區(qū)上訴法院設(shè)立司法委員會，由地區(qū)法院法官和上訴法院法官組成。上訴法院首席法官為主席。該司法委員會職責(zé)之一就是審理本巡回區(qū)內(nèi)聯(lián)邦法官的懲戒案件。第三類是國家設(shè)立專門司法委員會，負(fù)責(zé)法官懲戒事務(wù)。如法國憲法規(guī)定，成立最高司法委員會作為司法獨(dú)立的捍衛(wèi)者，同時(shí)處理全國的法官、檢察官懲戒案件。最高司法委員會由總統(tǒng)、司法部長、法官、檢察官等人員組成，主席由法國總統(tǒng)擔(dān)任，副主席由司法部長擔(dān)任。委員會之下分為兩個(gè)部門：一個(gè)部門為法官事務(wù)部門，負(fù)責(zé)法官的任命和處分；另一個(gè)部門為檢察官事務(wù)部門，負(fù)責(zé)檢察官的任命和處分。作為法官懲戒機(jī)構(gòu)，最高司法委員會第一部門在最高上訴法院開庭審理懲戒案件，由最高上訴法院院長主持，但它不是普通法院的一部分，而被視為一個(gè)專門行政法庭。
二是設(shè)置專門懲戒程序，維護(hù)法官職業(yè)權(quán)利。對于違反法官職業(yè)倫理規(guī)范行為的處理，屬于法官職業(yè)自律范疇。其處理程序與訴訟程序具有很多相似之處。通常由指控法官違紀(jì)的一方即控方與辯方的法官構(gòu)成兩造主體，懲戒委員會或其他有權(quán)作出懲戒決定的第三人作為裁決者。訴辯兩造具有平等的程序權(quán)利和義務(wù)�？胤讲⒉惶幱谥鲗�(dǎo)、管控的地位，由控方獨(dú)自承擔(dān)指控與裁處兩項(xiàng)職能。具體程序大致可分為如下步驟：第一，調(diào)查與指控。由法定機(jī)構(gòu)運(yùn)用法律規(guī)定的手段和措施對投訴事實(shí)調(diào)查取證。有的由調(diào)查人員直接向懲戒機(jī)構(gòu)提起指控，有的則移交專門的指控官員向懲戒機(jī)構(gòu)提出指控。德國規(guī)定了復(fù)雜的紀(jì)律處分程序，最終由聯(lián)邦紀(jì)律檢察官向聯(lián)邦紀(jì)律法院提起指控。日本對違反職責(zé)的法官的指控由受投訴法官所在的法院以書面形式提起。起訴書的副本須送達(dá)被訴法官。荷蘭規(guī)定，受到法官行為不良影響的任何人都可以向某專門機(jī)關(guān)（可稱之為法官監(jiān)督委員會，由政府任命的兩名代表、兩名法官和一位律師組成）提出申請。第二，審理。懲戒機(jī)構(gòu)受理指控之后，即按照與普通訴訟相似的程序進(jìn)行審理。訴辯審三方各自享有類似于普通訴訟中的程序權(quán)利與義務(wù)。第三，證據(jù)。舉證、質(zhì)證與認(rèn)證是懲戒程序的重要內(nèi)容。懲戒程序采取較普通訴訟程序更為嚴(yán)格的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)，以確保受指控法官免除嚴(yán)肅執(zhí)法后顧之憂。第四，裁決。懲戒案件審理完畢后，通常以合議的形式作出裁決。第五，救濟(jì)。為維護(hù)法官獨(dú)立審判，保障公正待遇，各國通常都規(guī)定受到懲戒的法官，有權(quán)就懲戒裁決向上級機(jī)構(gòu)提起上訴。
三是嚴(yán)格職業(yè)倫理規(guī)范，維護(hù)法官職業(yè)尊嚴(yán)。有關(guān)國家或地區(qū)對法官職業(yè)倫理都有系統(tǒng)、詳細(xì)的成文規(guī)定，這是法官職業(yè)的道德底線，也是法官的行為規(guī)范和受到懲戒的裁判規(guī)范，其核心是保障法官正當(dāng)履行法官職務(wù)，從而維護(hù)司法公信力，贏得全社會的尊重。法官違背職業(yè)倫理，就要通過法官懲戒程序受到追究，以維護(hù)法官職業(yè)的純潔性。需要特別注意的是，法官職業(yè)對抗性、是非模糊性、社會敏感性等特點(diǎn)要求，必須專門給予法官一些特殊保障。例如，美國《司法懲戒示范規(guī)則》特別規(guī)定：在處理對法官行為不端的投訴過程中，應(yīng)確保法官獲得公平對待的權(quán)利；司法委員會認(rèn)為沒有正當(dāng)理由相信法官實(shí)施了不端行為時(shí)，法官應(yīng)當(dāng)獲得“投訴保密”的權(quán)利；處理投訴應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確。
四是提供多種懲戒措施，確保法官公正對待。對于違反法官職業(yè)倫理的行為，經(jīng)過嚴(yán)格程序?qū)徖砗�，大多以對有關(guān)法官提出警示性、自律性要求的方式即告結(jié)束，而不必給予較重的懲戒處罰。較重的懲戒方式一般包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等。警示性、自律性懲戒方法則包括通報(bào)批評、誡勉、參加特設(shè)培訓(xùn)項(xiàng)目、扣發(fā)津貼或獎(jiǎng)金等。各國也有所差別。如，法國的法官懲戒方式包括：處分并計(jì)入被告法官檔案、強(qiáng)行調(diào)動職位、停止部分職責(zé)、降級一等、降職、強(qiáng)制退休、罷免（帶退休金或不帶退休金）。日本對于一般違反職務(wù)上的義務(wù)或消極地不履行義務(wù)、或有損其法官品位的行為給予告誡或處以1萬日元罰款。更為嚴(yán)重的，則依照彈劾程序處理。在德國，對法官的懲戒主要可以分為監(jiān)督、紀(jì)律制裁、經(jīng)濟(jì)賠償?shù)确绞�。其《法官法》�?guī)定，法院院長可以對有輕微過失的法官進(jìn)行口頭批評。如果口頭批評不見效，則可以提出口頭警告。如果法官行為后果嚴(yán)重，院長還可以根據(jù)不同情形分別給予書面批評、罰款、降低工資、降級留用、罷免等處分。當(dāng)然，院長的懲戒權(quán)要受到法官服務(wù)委員會的批準(zhǔn)等各種制約。美國懲戒聯(lián)邦法官由國會的司法委員會管轄，其方式包括：警告、公開警告、短期停職直至撤銷法官資格。但是剝奪法官資格，必須經(jīng)過憲法規(guī)定的彈劾程序。
西方有關(guān)法官職業(yè)倫理懲戒問題的規(guī)制已經(jīng)形成一項(xiàng)系統(tǒng)、完整的制度。作為法官制度乃至司法制度中一項(xiàng)重要內(nèi)容，法官職業(yè)倫理懲戒機(jī)制具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是獨(dú)立性。西方國家的法官懲戒組織體制和運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)立足并服務(wù)于司法獨(dú)立和法官獨(dú)立，目的是保證法官在履行職務(wù)時(shí)擁有超然地位和中立立場，嚴(yán)肅適用法律，而不屈從于任何包括懲戒機(jī)構(gòu)或人員在內(nèi)的權(quán)勢、關(guān)系和人情的影響。二是程序性。法官職業(yè)倫理是一套“軟約束”。為了發(fā)揮其約束法官行為的作用，必須為之“裝上牙齒”，轉(zhuǎn)化為“硬要求”，以符合司法規(guī)律和法官行為規(guī)律的方式，制定嚴(yán)格科學(xué)的實(shí)施程序，確保法官職業(yè)倫理能夠沿著一條正確、科學(xué)的軌道加以兌現(xiàn)。三是多樣性。法官懲戒的最終責(zé)任方式不僅限于由專門機(jī)構(gòu)組織實(shí)施的他律機(jī)制，還包括法官個(gè)人和職業(yè)的自律機(jī)制。對于那些違反法官職業(yè)倫理規(guī)范情節(jié)輕微、沒有造成不良社會后果或者社會后果不嚴(yán)重的，可以對其采取教育、提示、督促等方式。事實(shí)上，法官職業(yè)是一項(xiàng)依靠來自于社會和法律同行的尊重和聲譽(yù)而存活的行當(dāng)。在西方法官職業(yè)群體的職業(yè)觀念中，存在著這樣一種共識，即“對法官最大的懲罰莫過于來自同行鄙夷的眼神”。不到情非得已，就不采取外在的、公開的懲戒措施。四是自治性。法官職業(yè)自治是由法官專門為社會其他人解決矛盾糾紛的業(yè)務(wù)要求決定的。自治性要求實(shí)行法官個(gè)人自我管理和法官職業(yè)群體的自我管理，避免來自于法律外行或?qū)ｉT程序之外的非法干預(yù)。五是對話性。法官懲戒機(jī)制的特殊性之一在于：它是對矛盾終結(jié)者——法官的懲戒。他們是正義源頭的源頭，最需要、最應(yīng)該，也最可能被公正對待。如果法官本身都得不到公正對待，勢必給法官職業(yè)群體造成不良影響，由此也會給社會帶來嚴(yán)重后果。因此，法官懲戒機(jī)制應(yīng)當(dāng)采取體現(xiàn)訴辯審三方平等對話特質(zhì)的對抗制程序方式進(jìn)行，而不應(yīng)采取職權(quán)主義的程序方式進(jìn)行。
西方國家或地區(qū)在司法問責(zé)問題上所持理念以及制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對我國人民法院推行司法問責(zé)具有一定的啟示意義。
第一，司法問責(zé)的法律定位。“問責(zé)制”是問責(zé)主體對其管轄范圍內(nèi)各級組織和成員承擔(dān)職責(zé)和義務(wù)的履行情況，實(shí)施并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度，包括道義（倫理）責(zé)任、政治責(zé)任和法律責(zé)任。其特點(diǎn)是，責(zé)任邊界明晰，誰的責(zé)任誰負(fù)，解決“人人負(fù)責(zé)，人人無責(zé)”困境；重點(diǎn)追問直接領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任，而不是只拿具體責(zé)任者說事兒，解決“刑不上大夫”問題；只追究具體問題的具體過錯(cuò)，不問功勞苦勞，不搞以功抵過，真正實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)罰分明。根據(jù)我國憲法和法律規(guī)定，院長通過選舉產(chǎn)生，副院長等法院其他組成人員是經(jīng)過院長提請人大常委會任命的方式產(chǎn)生。因此，根據(jù)問責(zé)制的應(yīng)有之義，履行國家審判職責(zé)的各類審判人員存在審判差錯(cuò)，應(yīng)當(dāng)分別依照法律規(guī)定的程序和規(guī)范承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。法官法第八條第三項(xiàng)和第七項(xiàng)規(guī)定：法官享有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”和“提出申訴或者控告”的權(quán)利。這是我國制定有關(guān)法官懲戒制度應(yīng)當(dāng)注意的。
第二，審判責(zé)任豁免問題。西方國家在解決“司法過錯(cuò)”問題上，實(shí)行“人”“案”分離，分別適用法官懲戒程序與案件訴訟程序，同時(shí)，十分注重法官職業(yè)自治性和解決程序的平等對話性特點(diǎn)。這是與他們堅(jiān)持的三權(quán)分立、司法獨(dú)立，特別是法官獨(dú)立等基本理念和制度緊密相連的。一方面，由于法官獨(dú)立，法官在案件訴訟中享有自由裁量權(quán)，為避免對法官司法活動的非法干預(yù)，案件本身的問題只有通過訴訟程序依法解決，而不可因“案”追究法官的責(zé)任，這是法官審判責(zé)任“豁免”的基本根據(jù)。理由是，既然你已授予其法官職權(quán)，就應(yīng)當(dāng)推定他具備法官履職能力，“用人勿疑”，一切基于履行職責(zé)的行為都應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可。另一方面，法官獨(dú)立審判必須建立在法官具有其履行職務(wù)必備的基本職業(yè)資格和條件之上，如果法官履行職務(wù)背離了其倫理規(guī)范、技術(shù)規(guī)范甚至法律規(guī)范，法官獨(dú)立審判的前提就喪失了。為保障法官獨(dú)立審判制度發(fā)揮其正常的作用，必須從制度上加以防范。為此，除審判人員在審理案件時(shí)有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等嚴(yán)重瀆職行為應(yīng)提起再審?fù)�，他們還建立了完善的法官懲戒制度，從法官組織人事制度上給予其應(yīng)得的處分。因此，西方法官審判責(zé)任“豁免”并不是免除法官一切責(zé)任，使其獨(dú)享為所欲為的一切審判權(quán)力。根據(jù)我國憲法規(guī)定，“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。這不同于西方國家實(shí)行的法官獨(dú)立制度。同時(shí)，人民法院各類審判人員都屬于公務(wù)員，本質(zhì)上是“人民的公仆”，不是“官老爺”。不同層級的法官及工作人員都是國家審判權(quán)“集體行使”體制中一個(gè)具體節(jié)點(diǎn)，他們所履行的是制度配置的某些審判執(zhí)行職責(zé)，而不是行使沒有分工分層的一切審判職權(quán)。這是我國憲法規(guī)定的“民主集中制”原則對國家審判權(quán)運(yùn)行的基本要求。獨(dú)立審判在我國實(shí)質(zhì)上是要求法官獨(dú)立地履行法定職責(zé)，而不是為保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)對違法審判責(zé)任的豁免。所以，由于國家審判權(quán)運(yùn)行體制和機(jī)制的重大不同，所謂法官審判責(zé)任“豁免”在我國并不成立。但在審判問責(zé)問題上，他們實(shí)行的“人”“案”分離、程序分立的運(yùn)行方式是值得我們借鑒的。
第三，問責(zé)機(jī)制設(shè)計(jì)。首先，要借鑒西方國家在解決此類問題上實(shí)行的“人”“案”分離機(jī)制，避免“人”“案”不分，即實(shí)行法官懲戒與案件訴訟程序相區(qū)分，防止挫傷法官嚴(yán)肅執(zhí)法的積極性和主動性，破壞維護(hù)生效裁決的權(quán)威性與保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)的適度平衡，維護(hù)法官職業(yè)尊嚴(yán)�！皢栘�(zé)制”的機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持由“案”及“人”、重點(diǎn)在“人”、問責(zé)程序與審判程序相區(qū)分的基本思路。其次，目前，我國無需仿效西方設(shè)立實(shí)施問責(zé)的專門組織機(jī)構(gòu)，但要立足于現(xiàn)有組織和制度框架，盡可能詳細(xì)地劃定院長、庭長、審判長與審判員、助理審判員等各類審判人員之間、審判管理機(jī)構(gòu)與審判機(jī)構(gòu)之間、審判職能部門與紀(jì)檢監(jiān)察部門之間的責(zé)任邊界和行為邊界，賦予不同層級的負(fù)有審判管理職能的組織機(jī)構(gòu)相應(yīng)問責(zé)職權(quán)，以及被問責(zé)主體的辯論權(quán)和尋求上一級問責(zé)主體的救濟(jì)權(quán)。按照平等對話的程序設(shè)計(jì)原理，科學(xué)安排懲戒程序的各個(gè)環(huán)節(jié)、步驟和進(jìn)行方式以及相關(guān)權(quán)利義務(wù)。再次，進(jìn)一步厘清“審判問責(zé)”與“審判紀(jì)律責(zé)任追究”的主體、職權(quán)、程序界限，合理安排有關(guān)機(jī)構(gòu)的工作職權(quán)和工作程序，明確審判機(jī)構(gòu)相應(yīng)的審判事務(wù)管理職權(quán)，加大其實(shí)施審判事務(wù)管理的力度。
第四，過錯(cuò)責(zé)任形態(tài)。在現(xiàn)行的違紀(jì)違法責(zé)任形式的基礎(chǔ)之上，可以進(jìn)一步強(qiáng)化自律性、警示性以及組織性措施在問責(zé)制中的運(yùn)用。具體包括：一是批評教育類。包括責(zé)令檢查、誡勉談話、通報(bào)批評、到上級法院檢討責(zé)任；二是組織手段類。包括暫停執(zhí)行職務(wù)、調(diào)離執(zhí)法崗位、延期晉級晉職、責(zé)令辭職、免職、調(diào)離審判機(jī)關(guān)、辭退。此外，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，建議考慮采取適當(dāng)、適度的經(jīng)濟(jì)處罰問責(zé)手段，適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)下干警行為規(guī)律變化的時(shí)代要求。
（作者單位：中國應(yīng)用法學(xué)研究所）
