[ 印捷 ]——(2013-7-18) / 已閱7246次
近年來(lái)，因行政不作為引起的糾紛已成為一個(gè)法律熱點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)司法審判和行政執(zhí)法造成不少困惑。目前我國(guó)法律對(duì)行政不作為的規(guī)制相對(duì)比較缺乏，如行政不作為主體的法律責(zé)任、行政相對(duì)人的救濟(jì)途徑等方面的規(guī)定都十分有限，本文擬從因行政不作為所引起的相關(guān)主體和責(zé)任人所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任方面進(jìn)行探討。
一、行政不作為界定
目前理論界對(duì)行政不作為沒(méi)有統(tǒng)一的定論，法理學(xué)對(duì)于不作為是以行為和法定義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)定義的，作為是指行為人積極做出一定動(dòng)作，直接或間接對(duì)客體產(chǎn)生作用；不作為是指行為人消極的、不做出一定動(dòng)作，不對(duì)客體產(chǎn)生作用。[1]對(duì)于行政不作為的界定，則以此為基礎(chǔ)產(chǎn)生了各種不同的看法，比較典型的意見(jiàn)主要有三種，即法定義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)不為標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)、可能性標(biāo)準(zhǔn)。
�。ㄒ唬┓ǘx務(wù)標(biāo)準(zhǔn)
法定義務(wù)標(biāo)準(zhǔn)以是否違反法定的作為義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為行政主體負(fù)有法定作為義務(wù)但違反該義務(wù)而未履行作為義務(wù)的行為構(gòu)成行政不作為。[2]
�。ǘ┬袨闃�(biāo)準(zhǔn)
行為標(biāo)準(zhǔn)分為實(shí)質(zhì)不為和程序不為。實(shí)質(zhì)不為標(biāo)準(zhǔn)，即以是否積極做出一定動(dòng)作為一定行為為標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為行政主體消極地不做出一定動(dòng)作，程序上雖“為”，但實(shí)質(zhì)內(nèi)容上“不為”，則仍構(gòu)成行政不作為。程序不為標(biāo)準(zhǔn)，即以是否在程序上表現(xiàn)出積極狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)。認(rèn)為行政主體只有在程序上表現(xiàn)出消極、不作為狀態(tài)才構(gòu)成行政不作為。反之，如在程序上表現(xiàn)出積極、作為狀態(tài)，而不論實(shí)質(zhì)內(nèi)容上是否“作為”，都構(gòu)成行政作為。[3]本文較贊同后一種說(shuō)法，如在行政許可方面，行政主體拒絕或不予受理行為其實(shí)是對(duì)相對(duì)人申請(qǐng)的否定性處理，實(shí)為行政作為。
�。ㄈ┛赡苄詷�(biāo)準(zhǔn)
可能性標(biāo)準(zhǔn)以是否具備作為的可能性為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為行政主體只有在負(fù)有法定作為義務(wù)且具有作為的可能性或能力，而表現(xiàn)出不作為才構(gòu)成行政不作為�？赡苄詷�(biāo)準(zhǔn)具有模糊性，較易成為行政主體不作為的托辭。除了不可抗力，行政追在具有法定義務(wù)下不能將能力風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的行政相對(duì)人，且不可抗力也只是免責(zé)因素，不影響行政不作為的定性。
結(jié)合前兩種定義，本文認(rèn)為行政不作為是指行政主體負(fù)有法定的行政作為義務(wù)，但未在法定或合理期限內(nèi)完全履行該義務(wù)的違法行為。其內(nèi)涵包括四點(diǎn)：第一，是一種違法行為。第二，行政主體須負(fù)有法定的行政作為義務(wù)。第三，遲延履行，即未在法定或合理期限內(nèi)履行義務(wù)。對(duì)于期限的具體規(guī)定，有法定期限的須在法定期限內(nèi)履行；沒(méi)有法定期限的則須綜合考慮事件難易程度、客觀條件、慣例、有無(wú)法定阻卻性事由等確定合理期限。第四，不履行或不完全履行。
二、行政賠償責(zé)任
（一）行政賠償責(zé)任必要性分析
我國(guó)《國(guó)家賠償法》第3條、第4條中規(guī)定行政主體及其工作人員在行使行政職權(quán)時(shí)造成相對(duì)人人身或財(cái)產(chǎn)損害的，受害人有取得賠償?shù)臋?quán)利。從該規(guī)定可以看出對(duì)于因行政不作為造成相對(duì)人損害的法律并未有明確規(guī)定由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任，因此，實(shí)踐中因行政主體行政不作為造成行政相對(duì)人損害的，請(qǐng)求國(guó)家賠償仍然存在一定難度和法律依據(jù)。但是從國(guó)際情形和社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)以及法治政府的內(nèi)在要求來(lái)看，對(duì)于行政主體及其工作人員因行政不作為引起的行政賠償責(zé)任理應(yīng)明確納入國(guó)家法律規(guī)定之中。
1、國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)之必然要求。所有建立國(guó)家賠償制度的國(guó)家中沒(méi)有完全排除行政不作為的賠償責(zé)任的例子，如美國(guó)《聯(lián)邦侵權(quán)求償》第1346條規(guī)定，政府雇員在職務(wù)或工作范圍內(nèi)的疏忽或錯(cuò)誤的作為或不作為引起的財(cái)產(chǎn)或人身?yè)p害屬于國(guó)家賠償范疇。[4]在英國(guó)行政法中行政不作為屬于實(shí)質(zhì)越權(quán)的一種，公民對(duì)于行政不作為所造成的損害可以請(qǐng)求賠償損失。[5]行政不作為引起的行政賠償責(zé)任顯然已成為國(guó)際發(fā)展趨勢(shì)，順應(yīng)這一趨勢(shì)是我國(guó)法制改革的必經(jīng)之路。
2、全面落實(shí)憲法原則之必然要求。我國(guó)憲法第41條定，公民享有因行政主體侵犯公民權(quán)利獲得賠償?shù)臋?quán)利。 而現(xiàn)行《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》等公法律對(duì)于行政不作為所引起的行政賠償責(zé)任均無(wú)明確規(guī)定，這是現(xiàn)行法律體系的空白和漏洞。增加行政不作為所應(yīng)承擔(dān)的行政賠償責(zé)任的具體規(guī)范成為全面落實(shí)憲法原則的內(nèi)在要求。
3、規(guī)范政府權(quán)力之必然要求。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)基本平衡。如果行政主體經(jīng)常怠于履行法定義務(wù)，各類(lèi)行政不作為的違法行為沒(méi)有相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，這樣既對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)不力，同時(shí)增長(zhǎng)了權(quán)力被濫用的幾率，助長(zhǎng)了權(quán)力腐敗的滋生，阻礙了法治化的進(jìn)程。依法行政，建立良好的權(quán)力制約機(jī)制，合理規(guī)范政府權(quán)力就應(yīng)該對(duì)違法的行政作為和行政不作為的責(zé)任追究進(jìn)行全面規(guī)范。
4、充分保障行政相對(duì)人合法權(quán)利之必然要求。一般而言，行政相對(duì)人在行政不作為案件中處于弱勢(shì)地位，其因行政主體不作為所受的損害在沒(méi)有行政賠償責(zé)任的規(guī)制下，相對(duì)人的權(quán)益就很難得到充分保障。因而，行政不作為的行政賠償責(zé)任的確立對(duì)于充分保障行政相對(duì)人的合法權(quán)利就顯得尤為重要和迫切。
�。ǘ┬姓r償責(zé)任構(gòu)成要件
1、主體條件是負(fù)有法定行政作為義務(wù)的行政主體。此種法定義務(wù)首先必須是有法律的明確規(guī)定，具有國(guó)家強(qiáng)制性；其次這種義務(wù)是在行政管理和服務(wù)領(lǐng)域所產(chǎn)生的義務(wù)；再者它是一種積極的作為義務(wù)。此種法定義務(wù)的產(chǎn)生條件則既包括應(yīng)當(dāng)事人申請(qǐng)而產(chǎn)生，也包括行政主體依職權(quán)而產(chǎn)生。這里的行政主體既包括行政機(jī)關(guān)及其工作人員也包括授權(quán)或受委托機(jī)關(guān)及其工作人員。
2、行為條件是行政不作為客觀存在。如上所述，行政不作為客觀存在包括遲延履行、不履行或不完全履行。即行政主體不在法定或合理期限內(nèi)完全履行法定義務(wù)都構(gòu)成行政不作為。
3、后果條件是須給特定的行政相對(duì)人造成損害，且行政不作為與損害后果之間具有因果關(guān)系。第一，損害必須是現(xiàn)實(shí)存在的、確定的，包括直接損失和間接損失，但是對(duì)于間接損失而言必須是可以確定的、一定會(huì)發(fā)生的損失。第二，損害的必須是相對(duì)人的合法權(quán)益。相對(duì)人的行為和權(quán)益必須是合法的，非法行為和權(quán)益不受保障，更無(wú)法得到賠償。第三，損害對(duì)象必須是確定的行政相對(duì)人。對(duì)于不確定的公眾所產(chǎn)生的損害，行政主體不承擔(dān)賠償責(zé)任。第四，行政不作為與行政相對(duì)人的實(shí)際損害之間有因果關(guān)系。有人認(rèn)為，凡行政不作為是造成損害的直接原因，則行政主體應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任；若不作為知識(shí)損害擴(kuò)大的外部條件，則行政主體不承擔(dān)賠償責(zé)任。[6]那么，此種因果關(guān)系究竟是指直接原因還是間接原因，是外部原因還是內(nèi)部原因，實(shí)踐中既不好裁量和認(rèn)定，也無(wú)法對(duì)各種具體的復(fù)雜情形的案例作出全面、合理的歸納。本文認(rèn)為，只要行政主體沒(méi)有積極履行法定義務(wù)并客觀上造成行政相對(duì)人合法權(quán)益受損，就推定行政不作為與損害后果之間具有因果關(guān)系。這種認(rèn)定其價(jià)值在于，有利于行政相對(duì)人請(qǐng)求賠償，并促使負(fù)有法定作為義務(wù)的行政主體積極地履行法定義務(wù)。
4、無(wú)法定的免責(zé)事由。如不可抗力、意外事件。不可抗力，即不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況�！盁o(wú)意志無(wú)意識(shí)的行為，不能成為法律行為”[7] ，因而意外事件即非行為人故意或過(guò)失而引起損害后果的事件也能成為免責(zé)事由。此外，緊急避險(xiǎn)、相對(duì)人承諾以及相對(duì)人已完全獲得直接侵權(quán)人賠償?shù)那闆r下，行政主體的行政賠償責(zé)任也可能得以免除。
三、主要責(zé)任人或直接責(zé)任人的法律責(zé)任
1、紀(jì)律處罰
并非所有的行政不作為都需要行政賠償。如對(duì)于尚未造成相對(duì)人損害后果的遲延履行或不完全履行的行政不作為，在尚有履行必要性及可能性的前提下，一般可通過(guò)行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院責(zé)令行政主體在一定期限內(nèi)履行法定義務(wù)。但此種情況仍有必要對(duì)具體負(fù)責(zé)執(zhí)法職責(zé)的執(zhí)法人員進(jìn)行責(zé)任追究，如警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除等處罰。
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