[ 周萬春 ]——(2013-7-18) / 已閱10520次
摘要：行政訴訟原告資格，是指符合法律規(guī)定的條件，能夠向人民法院提起行政訴訟的資格。行政訴訟原告資格規(guī)定的合理與否對于人民法院正確及時地審理行政案件，保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益有著重要的價值。行政訴訟原告資格界定的標(biāo)準(zhǔn)及是否應(yīng)擴大等問題，雖然有許多學(xué)者對此問題進(jìn)行了全面、深入的分析與探討，并且也提出了許多完善建議，但目前的研究缺乏深層次的理論基礎(chǔ)，主要是從主觀公權(quán)利的救濟角度，存在認(rèn)識上的偏差。本文認(rèn)為，有必要從客觀法維護(hù)模式下來探討行政訴訟原告資格的標(biāo)準(zhǔn)及完善，具有理論和實踐上的正當(dāng)性。
關(guān)鍵詞：行政訴訟；原告資格；客觀法秩序
在我國行政訴訟中，沒有對原告資格做出具體而明確的規(guī)定。但是，在行政訴訟中，誰有資格向法院起訴，是行政訴訟程序必須首先予以解決的問題。它不僅與公民權(quán)利的保護(hù)和監(jiān)督行政主體能否依法行政有著直接的關(guān)系，同時也決定著司法機關(guān)對行政主體行為的監(jiān)督范圍，決定著受到行政主體侵害的個人或者組織訴權(quán)的范圍，也關(guān)系到行政效率會不會因為行為人濫用訴權(quán)而產(chǎn)生的消極影響，關(guān)系到整個訴訟過程能否順利地進(jìn)行。我國行政法學(xué)界對于行政訴訟原告資格的研究眾說紛紜、莫衷一是，對于“合法權(quán)益”、“法律上利害關(guān)系”的論爭更有愈演愈烈之勢，雖說在某些方面取得了一些共識，行政訴訟法理論界一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴大我國行政訴訟原告資格，理論界開始從訴權(quán)、訴的利益、成熟原則等新的角度研究了行政訴訟的原告資格，并在各自的角度下取得了共識。但他們?yōu)橥晟圃尜Y格而提出的新理論仍然不能滿足實踐需要，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決實際問題，存在明顯的缺陷。因此，應(yīng)當(dāng)重新審視現(xiàn)有的一些理論，形成更成熟的理論來準(zhǔn)確界定行政訴訟原告資格。
一、行政訴訟原告資格研究現(xiàn)狀
行政訴訟的原告，是指認(rèn)為行政主體及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，而向人民法院提起訴訟的個人或者組織。[1]
行政訴訟原告資格，是指符合法律規(guī)定的條件，能夠向人民法院提起行政訴訟的資格。原告資格是一種程序性權(quán)利，享有原告資格的人，只要認(rèn)為其合法權(quán)益受到具體行政行為的侵害即可提起行政訴訟，并不要求真正發(fā)生侵害其合法權(quán)益的事實。[2]依據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，是指某人在司法性爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠的利益，其中心課題是確定司法爭端對起訴人的影響是否充分，從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告。[3]
《行政訴訟法》有關(guān)原告資格共有三方面的立法規(guī)定：一是《行政訴訟法》第2條關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定；二是《行政訴訟法》第24條關(guān)于原告范圍的規(guī)定，即確定原告的不同情形；三是《行政訴訟法》第37—41條關(guān)于起訴、受理條件的規(guī)定。依據(jù)《行政訴訟法》的上述規(guī)定，人們習(xí)慣于以行政相對人作為標(biāo)準(zhǔn)來判定原告資格。由于《行政訴訟法》的立法規(guī)定比較原則，難以解決司法實踐中原告資格的確定問題，為此，最高人民法院《行政訴訟法司法解釋》第12條規(guī)定了在審判實踐中確立原告資格的新的標(biāo)準(zhǔn)，即“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”。
行政訴訟法理論界一致認(rèn)為應(yīng)當(dāng)擴大我國行政訴訟原告資格。在原告資格的利益保護(hù)方面，應(yīng)當(dāng)擴大理解法律規(guī)定中的“合法權(quán)益”、“法律上利害關(guān)系”等概念，應(yīng)當(dāng)涵蓋法律消極承認(rèn)的“法益”[4]或“形成中的權(quán)利”，避免把原告資格的利益保護(hù)范圍局限于法律規(guī)定的“權(quán)利”。在原告資格可訴行政爭議方面也展開了廣泛的討論，除了進(jìn)一步詳細(xì)探討具體行政行為的不同類型及特征外，還建議擴大行政訴訟的受案范圍，擴展到抽象行政行為、部分內(nèi)部行政行為等。[5]各國的行政訴訟法也經(jīng)歷了特別許可到一般許可的歷史過程。國外行政訴訟原告資格相對于過去已經(jīng)有了很大的擴展，已成為域外法研究中的常識。行政訴訟原告資格的研究拋棄了過去過于脫離具體問題的研究方式，進(jìn)入到了各個具體領(lǐng)域。原告資格研究涉及到的具體領(lǐng)域包括對高校行政行為[6]、內(nèi)部行政行為[7]、股東的原告資格[8]、抽象行政行為、與環(huán)境資源相關(guān)的行政行為，甚至有關(guān)行政事實行為、公安偵查行為等，研究的領(lǐng)域越來越細(xì)化；新近關(guān)注的焦點集中在行政合同、行政計劃和行政強制執(zhí)行等領(lǐng)域。對各個領(lǐng)域中的具體問題都取得一定共識，例如，理論界一致認(rèn)為行政合同應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。[9]學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行研究，為行政訴訟原告資格的完善拓展了思路、打開了視野，提供了有益的理論借鑒。
但是，我們也應(yīng)看到，理論界為完善行政訴訟原告資格提出的方案無法取得共識。有的認(rèn)為，利益衡量是界定原告資格的“根本方法”，法官在界定原告資格時應(yīng)當(dāng)考慮到社會主流價值取向、社會整體的道德情感以及公共政策等因素，也就是與社會需求保持某種程度的一致。[10]有的則認(rèn)為，應(yīng)把“合法權(quán)益”作為衡量原告資格有無的標(biāo)準(zhǔn)，還有的學(xué)者具體提出了發(fā)展我國行政訴訟原告資格的具體路徑：第一步，人民法院通過典型判例形成若干發(fā)展行政訴訟原告資格的規(guī)則；第二步，時機成熟時，再通過司法解釋確認(rèn)這些規(guī)則；第三步，如果司法解釋與法律法規(guī)行政解釋發(fā)生沖突，造成司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)相互干擾時，由全國人大及其常委會以制定法的形式加以明確。[11]各家間無法形成完善我國原告資格的共同方案，對于采用“一步到位式”還是“循序漸進(jìn)式”的完善途徑也缺乏共識。
為完善原告資格而提出的新理論仍然不能滿足實踐需要。理論界提出的上述觀點遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決實際問題，其缺陷是明顯的。理論界對原告資格規(guī)定中的相關(guān)術(shù)語及其相互關(guān)系理解也存在分歧，這種分歧根源是背后的理論觀點不同。因此，我國原告資格理論研究中存在的問題歸結(jié)到一點，就是現(xiàn)有的觀點和理論不夠成熟，理論上難以得到認(rèn)同、實踐上難以滿足要求，迫切要求我們引入新的理論觀點完善原告資格的理論。
二、行政訴訟原告資格擴大之理論基礎(chǔ)
（一）我國行政訴訟功能模式
所謂行政訴訟的功能模式是指設(shè)計行政訴訟制度以及行政訴訟活動所要達(dá)到的終極目標(biāo)而呈現(xiàn)的總體風(fēng)格。行政訴訟的功能是指行政訴訟制度對社會關(guān)系可能產(chǎn)生的影響。盡管學(xué)者們對行政訴訟功能有不同的理解，但行政訴訟功能具有保護(hù)權(quán)利以及實現(xiàn)行政客觀法律秩序兩個要素是基本認(rèn)同的。由于世界各國的政治狀況、歷史階段、文化底蘊、宗教倫理、地緣環(huán)境等因素的不同，各國設(shè)計的行政訴訟功能模式，在不同的歷史時期和不同國家亦有所不同。因此，行政訴訟之功能，從世界范圍內(nèi)行政訴訟發(fā)展的歷史及理念看，依功能取向的不同，存在主觀公權(quán)利保護(hù)模式及客觀法秩序維護(hù)模式兩種不同的理想類型。
所謂主觀公權(quán)利保護(hù)模式就是指國家設(shè)立行政訴訟制度的核心功能在于保障人民的公權(quán)利，而客觀法秩序的維護(hù)只是在保障人民的公權(quán)利的范圍內(nèi)附帶功能的理想模式類型。在此模式下，行政訴訟的主要功能是保護(hù)公民的合法權(quán)益。當(dāng)公民的合法權(quán)益受到來自國家的行政侵害時，國家有義務(wù)提供幫助。其理論基礎(chǔ)是個人主義和自由主義，其邏輯假設(shè)就是個人權(quán)利優(yōu)先，把社會看作是個人為了實現(xiàn)本質(zhì)上屬于個人的目的而建構(gòu)起來的工具。在個人權(quán)利優(yōu)先及注重司法與行政分立的理念下，司法審查的目的被定位為救濟權(quán)利的法，而不是監(jiān)督行政的法。主觀公權(quán)利保護(hù)模式為德國目前的通說。除了大陸法系的德國，英美法系的司法審查制度總體上也是主觀公權(quán)利保護(hù)模式。
所謂客觀法秩序維護(hù)模式是指國家確立行政訴訟制度的目的是維持行政客觀的公法秩序并確保公法實施的有效性，其功能取向在于協(xié)助行政創(chuàng)造或重建行政行為的客觀合法性。行政訴訟功能模式是一個國家對行政訴訟價值選擇的結(jié)果，特定歷史時期行政訴訟的價值直接決定并體現(xiàn)于行政訴訟功能中，因而，一個國家的行政訴訟呈現(xiàn)維護(hù)客觀公法秩序模式是由于這個國家的行政訴訟制度突出監(jiān)督行政功能的價值選擇。客觀法秩序維護(hù)模式的理論基礎(chǔ)是法國社會連帶主義法學(xué)觀點。盡管行政訴訟之客觀法秩序維護(hù)模式與訴訟的一般規(guī)律顯得不太協(xié)調(diào)，但卻與產(chǎn)生行政訴訟制度的歷史相吻合。從世界范圍看，各國行政訴訟制度發(fā)展史表明，設(shè)立行政訴訟的初衷并不主要是為了保障公民權(quán)益，而首先是為了維護(hù)客觀法律秩序，協(xié)調(diào)司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。
行政訴訟應(yīng)當(dāng)兼顧個人權(quán)利的救濟與維護(hù)客觀法秩序的關(guān)系，亦即我國行政訴訟功能模式應(yīng)當(dāng)是混合模式，即兼顧主觀公權(quán)利保護(hù)和客觀法秩序維護(hù)功能模式，但是，二者在其中的地位是不一樣的，行政訴訟模式總體上是客觀法秩序維護(hù)功能模式，同時兼顧主觀公權(quán)利保護(hù)模式的特點，具有憲法學(xué)以及行政訴訟法學(xué)的理論基礎(chǔ)。[12]
（二）客觀法秩序維護(hù)模式下研究行政訴訟原告資格的正當(dāng)性
1、主觀公權(quán)利保護(hù)模式下原告的起訴資格受到限制
由于主觀公權(quán)利保護(hù)模式下的行政訴訟的核心功能在于保障公民的公權(quán)利，因而主觀公權(quán)利保障模式下的行政訴訟程序構(gòu)造具有與其功能相適應(yīng)的特征。該模式在理念上以保護(hù)個人權(quán)利為重心，屬于主觀訴訟的范疇。在此理念下，行政訴訟的程序設(shè)計和運作機制主要圍繞當(dāng)事人的權(quán)利損害與救濟展開。在行政訴訟審理過程中，行政行為合法性問題并非審理的核心，只是給予當(dāng)事人救濟的輔助手段。
在行政訴訟入口上，原告資格需要具備受到行政行為法律上的侵害，至少與行政行為具有利害關(guān)系。因此，只有公民的主觀公權(quán)利受到侵害時，行政訴訟的大門始才開啟。否則，法院以訴之不合法性不予受理。因此，主觀公權(quán)利保護(hù)模式下行政訴訟具有原告的起訴資格受到限制的特點。
2、客觀法秩序維護(hù)模式下原告提起訴訟的資格限制松懈
維護(hù)客觀法秩序模式下的行政訴訟制度的功能主要在于行政創(chuàng)造或重建行政行為客觀的合法性。因此，該模式下行政訴訟的主要目的不在于保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，而在于促進(jìn)行政客觀法秩序的實現(xiàn)。此種訴訟目的應(yīng)當(dāng)納入客觀訴訟的理念。在該理念下，行政訴訟的要旨不是當(dāng)事人的權(quán)利或利益是否受到侵犯，而是行政行為的適法性。因而，對當(dāng)事人起訴資格寬松許多，法院的審理側(cè)重圍繞行政行為的合法與否進(jìn)行。盡管維護(hù)行政法治，監(jiān)督行政行為，客觀上可以實現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)利之目的，但當(dāng)事人是否享有法定權(quán)利、法定權(quán)利與行政行為之間的關(guān)聯(lián)性等問題不是審理的核心。因此，維護(hù)客觀公法秩序模式下，行政訴訟運作與主觀公權(quán)利保護(hù)模式的出發(fā)點是不同的，司法權(quán)的運作空間以及行政訴訟程序構(gòu)造也有差異。
行政訴訟程序的啟動，不以原告主觀公權(quán)利受到侵害為前提要件，賦予個人請求啟動行政訴訟程序的地位，從某種意義上說，其目的是借助個人啟動訴訟程序以實現(xiàn)行政訴訟制度維護(hù)客觀法秩序的功能，原告只是扮演參與行政監(jiān)督者的角色。由于客觀法秩序維護(hù)模式屬于客觀訴訟理念，因此，它可以容許更多的啟動行政訴訟程序的方式。例如公益訴訟、團(tuán)體訴訟、機關(guān)訴訟、公民訴訟等訴訟類型在原告資格問題上相對寬松。原告資格最大化的理想狀況就是，可以容許由檢察機關(guān)主動發(fā)動司法審查。因此，客觀法秩序維護(hù)模式下行政訴訟具有原告提起訴訟的資格限制松懈的特點。
3、客觀法秩序維護(hù)模式之理論價值：放松行政訴訟原告資格限制
客觀法秩序維護(hù)模式下，原告資格問題相對寬松，行政訴訟程序的啟動，不以原告?zhèn)�人主觀公權(quán)利可能受侵害為前提要件，并容許更多的啟動行政訴訟程序的方式，甚至可以容許由檢察機關(guān)主動發(fā)動司法審查。從世界范圍看，各國行政訴訟制度對原告資格的規(guī)定都經(jīng)歷了一個從限制到逐漸放寬的過程，原告資格標(biāo)準(zhǔn)基本上走了一段從“法定權(quán)利”到“法律上權(quán)利”再到“利害關(guān)系人權(quán)利”直至“公共利益”標(biāo)準(zhǔn)的歷程。1989年我國頒布的《行政訴訟法》對行政訴訟原告資格做了嚴(yán)格的限制。這是與當(dāng)時歷史背景相吻合的。但是，隨著社會發(fā)展，人民法院審判能力以及公民權(quán)利意識不斷提高，這種限制束縛了行政訴訟的發(fā)展。盡管最高人民法院的司法解釋對原告的資格做了擴張性解釋，把原告資格拓寬到利害關(guān)系人訴訟標(biāo)準(zhǔn)，但與客觀法秩序維護(hù)模式相匹配的寬松的原告資格尚有差距，仍然有進(jìn)一步放寬原告資格的必要。例如：近年來，公益訴訟中由于原告不具備主體資格而被駁回起訴的現(xiàn)象就值得我們反思。事實上，盡管這些案件的原告敗訴了，但對社會的變革仍然具有積極作用。公益訴訟往往具有保障人權(quán)、保護(hù)公共利益、擴大公眾參與和推動社會變革的意義。所以，我們認(rèn)為，既然我國行政訴訟定位于客觀法秩序維護(hù)模式，很有必要放松行政訴訟原告資格限制。
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