[ 朱海波 ]——(2013-6-13) / 已閱16245次
1.地方政府規(guī)章和規(guī)范性文件。地方行政程序法有關(guān)公眾參與行政決策的規(guī)定，主要集中在對重大行政行為的程序規(guī)定。目前，青海省、江西省、天津市、廣西壯族自治區(qū)、甘肅省、重慶市、廣州市等省、自治區(qū)、直轄市和較大的市，根據(jù)《立法法》第73條積極展開地方政府立法，專門出臺規(guī)范重大行政決策程序的規(guī)章或行政規(guī)范性文件。在省級政府中，湖南、山東先后以政府規(guī)章的形式，出臺行政程序規(guī)定，規(guī)范包括重大行政決策在內(nèi)的一系列行政行為。①
2.個(gè)別行政管理領(lǐng)域的專門法律法規(guī)中對參
與機(jī)制的規(guī)定。個(gè)別行政領(lǐng)域的參與機(jī)制，以環(huán)境法領(lǐng)域和城鄉(xiāng)建設(shè)為例，比如《環(huán)境影響評價(jià)法》第11條、第21條規(guī)定，對環(huán)境影響報(bào)告書草案舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第26條規(guī)定，城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。
結(jié)合人民主權(quán)、人權(quán)保障、公共利益保護(hù)和民主監(jiān)督四個(gè)憲法原則，檢視上述立法的效力、效果，筆者認(rèn)為結(jié)果并不盡如人意。第一，就地方行政程序規(guī)章而言，由于此種類型的規(guī)章和規(guī)范性文件屬于地方政府對自身行政權(quán)的自我約束。這種由行政機(jī)關(guān)自行設(shè)計(jì)的自我裁判型制度，其設(shè)計(jì)重點(diǎn)仍舊落足于行政決策的效率而非決策的民主化，雖然能夠兼顧公眾參與的訴求，但是該程序并非建立在完全開放與平等的地位上來進(jìn)行，對民主監(jiān)督的保障并不充分，信息的開放、決策的參與等設(shè)計(jì)也都并不完善。譬如關(guān)于參與形式，主要為“公開征求意見”、“聽證”等，但是不論是何種參與形式，其共同特色都是未明確規(guī)定參與的效果以及行政機(jī)關(guān)對于公眾參與的意見應(yīng)如何響應(yīng)。再如關(guān)于參與時(shí)間，均僅概括規(guī)定或者僅表述為做成決定之前即可。條款的模糊性、不周延性導(dǎo)致參與的形式意義大于實(shí)質(zhì)意義，參與成效對決策的影響并不明顯。第二，就個(gè)別行政領(lǐng)域中關(guān)于參與要求的法律條款而論，通觀各個(gè)專門性法規(guī)的相關(guān)條款，雖然其僅就特定領(lǐng)域行政決策的公眾參與程序進(jìn)行規(guī)范，但是現(xiàn)有規(guī)定的一個(gè)共同特色是：就整個(gè)參與過程缺乏完善、充分的溝通與互動規(guī)定，亦缺乏監(jiān)督機(jī)制。而試圖以參與來獲致公眾對影響切身利益的具體行政決策的認(rèn)同，由于制度缺乏周延性，未必就能有效實(shí)現(xiàn)以公眾參與促進(jìn)科學(xué)決策，提高決策認(rèn)同度之目的。
因之，就行政決策中的公眾參與問題，雖然當(dāng)前我國在憲法之下，已經(jīng)形成地方政府規(guī)章搭配部分法律的專門條款所構(gòu)筑的法律體系，這在一定程度上為公眾參與行政決策提供了有效的制度路徑。但從制度的效力層級和程序?qū)妳⑴c行政決策的保障效力來看，撇開具體的程序規(guī)則、主體范圍、權(quán)責(zé)內(nèi)容以及立法技術(shù)等具體問題不談，筆者認(rèn)為當(dāng)前立法主要存在如下兩個(gè)根本問題：
一是從法律體系的構(gòu)建而言，現(xiàn)行立法層次不完整。我國現(xiàn)行立法至今在國家層面上尚無關(guān)于公眾參與的程序立法，特別是關(guān)于公眾參與的有序化、有效化、理性化、公開化和公平化等機(jī)制，問題仍比較突出，致使行政決策中的公眾參與具有很大隨意性，容易使參與流于形式，無謂耗費(fèi)參與人的參與成本和行政機(jī)關(guān)的行政成本，降低公眾對行政機(jī)關(guān)的信任。這在一定程度上制約了公眾參與的有效性。從公眾參與的理論沿革可以看出，公眾參與依托于民主理論，建立在人民主權(quán)的現(xiàn)代民主邏輯之上。人民主權(quán)邏輯在行政執(zhí)法領(lǐng)域的合理延伸，就是行政決策的合法性、科學(xué)性、有效性應(yīng)當(dāng)有賴于決策程序中的公民自由平等參與。如俞可平所言，善治是政府和公民之間積極而有成效的合作，只有當(dāng)公民能夠廣泛參與選舉、決策、管理和監(jiān)督時(shí)，才能和政府一道形成公共權(quán)威和公共秩序，[20](P10、219)或換而言之，協(xié)商民主要求的是以行政公開、公眾參與為核心的正當(dāng)程序，其本質(zhì)在于協(xié)商而非投票。[21](P1380)因之，人民主權(quán)雖是基礎(chǔ)性原則，但此原則卻必須仰賴于協(xié)商和參與才能夠真正實(shí)現(xiàn)。只有讓公眾合法、有序地參與到與利益息息相關(guān)的公共行政過程中，才能真正表達(dá)和肯定作為個(gè)體的人民的民主權(quán)利。而我國目前就這一重要問題，時(shí)至今日仍然僅有地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件以及個(gè)別行政管理領(lǐng)域?qū)ｉT法律法規(guī)中的零散規(guī)定，而無國家層面如全國人大及其常委會立法、國務(wù)院行政法規(guī)統(tǒng)一規(guī)范的立法現(xiàn)狀，這不但于法律體系的架構(gòu)來說極不合理，且于公眾參與行政決策的制度化、法治化等實(shí)效而言，亦是頗為令人遺憾。
二是從公民民主權(quán)利的保障而言，現(xiàn)行立法位階不足，合法性存疑。公民有序政治參與，包括行政決策的參與作為一項(xiàng)政治權(quán)利內(nèi)容，其能否有效行使，關(guān)系到人權(quán)保障問題, 也關(guān)系到對政府公共治理、政府行為的合法化等重要問題。如有論者所言，“在中國，行政決策牽涉黨政關(guān)系，人大與政府關(guān)系，牽涉政府職能轉(zhuǎn)變，牽涉市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，牽涉重大公共利益和民眾切身利益，推進(jìn)決策的‘增量民主’發(fā)展既有當(dāng)下意義，也有重要的歷史意義”。[17](P72)而從憲政民主理論而言,“民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接參與或可能參與全體成員的決策”。[22](P10)因之,民眾通過直接和間接的參與實(shí)現(xiàn)國家管理是憲法賦予的基本權(quán)利，行政決策程序中亦應(yīng)當(dāng)保障參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn), 否則決策的過程和結(jié)果就難以保證其正當(dāng)性。既然公民參與行政決策事關(guān)基本政治權(quán)利，因而其保障和實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)對應(yīng)以法律，即全國人大或全國人大常委會之立法，或至少以國務(wù)院行政法規(guī)之形式，方為對稱之法律位階。而當(dāng)前主要以地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章甚至是地方政府規(guī)范性文件的形式，來對公眾參與行政決策的權(quán)利和程序進(jìn)行規(guī)范，法律位階過低，不但法律效力大打折扣，而且以地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等低位階立法規(guī)范公民政治權(quán)利，其立法行為本身的合法性、恰當(dāng)性都值得質(zhì)疑。因之，在沒有對應(yīng)的法律或者行政法規(guī)規(guī)定、又沒有憲法和法律授權(quán)的情況下，當(dāng)前地方政府就公眾參與行政決策問題的先行立法模式，其合法性不足，亦破壞了對法律制度的信任（institution-base trust）。[23](P9)
在此背景下，強(qiáng)調(diào)行政決策的制度建設(shè)行為本身的合法化，對提升行政決策及其公眾參與的可信度具有極為重要的意義。
四、小結(jié)：中國公眾參與行政決策程序的立法原則
經(jīng)過30多年的探索和發(fā)展,我國的法制體制已經(jīng)逐步完善。2011年第十一屆全國人民代表大會第四次會議第二次全體會議上，時(shí)任全國人大常委會委員長吳邦國宣布，黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法工作目標(biāo)，已經(jīng)如期完成。同時(shí)，我國改革開放以來“摸著石頭過河”的指導(dǎo)思想以及廣泛應(yīng)用的“試點(diǎn)實(shí)行”機(jī)制，亦積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，因而由國家立法機(jī)關(guān)制定行政決策程序中的公眾參與法律的條件已經(jīng)完全成熟。在此情況下，再如此前那樣由地方政府以地方性法規(guī)、行政規(guī)章和規(guī)范性文件等先行立法的形式來規(guī)范行政決策程序公眾參與問題的立法模式，顯然不再具有現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。
因之，筆者認(rèn)為在立法路徑上，應(yīng)盡早就行政決策領(lǐng)域的公民參與問題制訂國家層面的法律。這樣一方面可以轉(zhuǎn)變地方行政程序規(guī)章以行政為中心，對公眾參與保障不足的傳統(tǒng)路徑；另一方面，通過國家統(tǒng)一的法律制度設(shè)計(jì)，改善僅在個(gè)別行政管理領(lǐng)域法律中就公眾參與進(jìn)行規(guī)定的法律碎片化問題，解決立法制度設(shè)計(jì)的不均衡性，確保決策程序中公民有序參與的科學(xué)性、合法性、有效性，確保決策的社會效果；第三方面，通過國家層面的統(tǒng)一立法，可以解決現(xiàn)行以地方規(guī)章為主立法的立法層次不足問題，加強(qiáng)公眾參與行政決策的法律保障，用法律規(guī)范行政機(jī)關(guān)的決策行為，才能實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的目標(biāo)。筆者建議由全國人大或其常務(wù)委員會制定《公眾參與行政決策保障法》，通過法律解決公眾參與現(xiàn)有制度的層次不高和保障不足問題。筆者認(rèn)為，《公眾參與行政決策保障法》在內(nèi)容上應(yīng)明確以下四項(xiàng)制度原則：
�。�1）明確公眾參與主體，保障公民、企事業(yè)法人以及以社會組織參與行政決策的主體地位，實(shí)現(xiàn)多種主體的一體化保護(hù)。通過立法，明確不同主體的平等參與地位，在法律上鼓勵(lì)和支持更多、更有效的公眾參與，促進(jìn)行政決策有效吸收和反饋公眾意見。（2）創(chuàng)新公眾參與方式。在現(xiàn)行的公開征求意見、座談會、聽證會、調(diào)查問卷等方式的基礎(chǔ)上，構(gòu)建行政決策全過程的公眾參與，在公眾參與行政決策中，為避免公眾參與的零散化和碎片化，促進(jìn)公眾參與決策的整體化和系統(tǒng)化，應(yīng)在立法中鼓勵(lì)建立相對固定化并與決策過程相一致的第三方專門公眾組織收集、整理、反映公眾意見，并監(jiān)督?jīng)Q策實(shí)施，公眾組織的成立與存續(xù)與決策的伴隨決策過程與決策實(shí)施，決策事項(xiàng)實(shí)施完畢，該公眾參與組織自然消亡，這一公眾參與決策的組織主要承擔(dān)具體決策事項(xiàng)的資訊及監(jiān)督功能。一方面提供各種咨詢意見作為決策之參考，另一方面則對政策的決定、執(zhí)行過程加以監(jiān)督，積極的為公共利益把關(guān)。（3）規(guī)范參與效力制度。立法應(yīng)明確公眾參與作為行政決策的必經(jīng)程序。只有讓法律保障公眾參與到與自己利益息息相關(guān)的公共行政過程中，才能真正體現(xiàn)作為個(gè)體的人民的民主權(quán)利。通過國家層面的立法強(qiáng)化公眾在行政決策中的參與機(jī)制，對推進(jìn)國家民主政治，實(shí)施憲法具有重要價(jià)值，也有利于實(shí)現(xiàn)具體決策的科學(xué)化。（4）明確公眾參與的保障制度。健全完善決策草案的信息公開制度，通過立法規(guī)范決策草案信息公開的載體，建立全國統(tǒng)一的決策草案信息刊載制度，明確政府公報(bào)和地方政報(bào)作為決策草案公眾參與的法定載體地位，避免因信息公開載體不規(guī)范，造成公眾難以即使有效規(guī)范地獲得決策草案信息。強(qiáng)調(diào)建立決策草案說明制度和公眾參與行政決策意見處理情況制度，保障公眾參與行政決策效果的實(shí)現(xiàn)。
一個(gè)理想而可行的制度必須兼顧理論及現(xiàn)實(shí)情況的需要。筆者認(rèn)為，公眾參與行政決策應(yīng)當(dāng)兼顧代議民主與直接民主的精神，以務(wù)實(shí)的途徑進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，達(dá)到落實(shí)公眾參與、實(shí)踐人民主權(quán)及依法行政之目的。公眾參與行政決策制度適用范圍首先是以地方性事務(wù)為主，然后再擴(kuò)及全國性事務(wù)；其參與公共事務(wù)的方式是由公民個(gè)人及所屬的小區(qū)組織、非營利組織及公民咨詢委員會，以對話與溝通為目的，達(dá)到建立共識與相互尊重的結(jié)果。此外，某些意見分歧、爭議性較大的決策議題，也可以利用民意調(diào)查結(jié)果，做為最后決策的參考；民眾也可以利用政府信息化建設(shè)和政務(wù)公開的成果，隨時(shí)了解政府各部門的運(yùn)作與相關(guān)信息，并及時(shí)向行政機(jī)關(guān)表達(dá)意見。公眾參與行政決策制度一方面強(qiáng)調(diào)由下而上的決策模式，更重視公民之間對于共同事務(wù)的關(guān)心與討論，促進(jìn)溝通；另一方面，確保政府在進(jìn)行各種行政決策前已相當(dāng)程度地允許公眾表達(dá)意見，避免行政機(jī)關(guān)專斷造成無可彌補(bǔ)的缺憾。
我國法治政府建設(shè)目標(biāo)的提出及實(shí)踐不過近十?dāng)?shù)年之事，制度建立尚需完備，民主觀念的形成及公眾素質(zhì)的培養(yǎng)也待加強(qiáng)。公眾參與既是實(shí)現(xiàn)民主的有效方法，更是公眾得到教育，公民精神得到提升的有效途徑。正如美國學(xué)者彼德•戴萊恩（Peter deLeon）《民主與政策科學(xué)》（Democracy and the Policy Sciences）一書所言，制度途徑與個(gè)人途徑二者系重振政策科學(xué)的兩條途徑，二者并重且應(yīng)同時(shí)進(jìn)行。[24](P4、5)于制度一途，公民惟有通過制度途徑方可履行“治理”（governance）之責(zé)任；于個(gè)人一途，因?yàn)槿嗣裥杞邮芄裎幕占坝?xùn)練方有助實(shí)現(xiàn)以民為主之效能，故通過將公眾參與行政決策制度固化并上升為法律，促進(jìn)行政決策制定與執(zhí)行過程中，廣泛采取公民參與（如聽證會、座談會）模式，通過建立良性的行政機(jī)關(guān)與民眾之間相互對話機(jī)制，方能促進(jìn)實(shí)現(xiàn)政策共識。反過來，通過公民有效政治參與之實(shí)踐，鍛煉公民性，實(shí)現(xiàn)法治教育與意識熏陶，提高大眾理性水平，為社會穩(wěn)定的增長累積具有良好素質(zhì)和公共意識的公民資本，進(jìn)而亦有助于形成全民守法的文化心理基礎(chǔ)。因而，建構(gòu)以憲法為基礎(chǔ)的公眾參與行政決策制度，不但有助于我國打造服務(wù)型政府、透明政府、法治政府，在深層次上更有助于我國社會主義法治文化與社會主義憲政文化的培育和發(fā)展。
注釋:
①有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，截止2010年12月，通過地方法律規(guī)范和規(guī)范性文件對重大行政（或事項(xiàng)）決策程序進(jìn)行規(guī)定的省區(qū)（市）級立法主要有九個(gè)，分別是：《青海省人民政府重大行政決策程序規(guī)定》（2009年4月1日施行）、《云南省人民政府重大決策聽證制度實(shí)施辦法》（2009年3月施行）、《湖南省行政程序規(guī)定》（2008年10月1日施行）、《江西省縣級以上人民政府重大行政決策程序規(guī)定》（2008年10月1日施行）、《天津市人民政府重大事項(xiàng)決策程序規(guī)則》（2008年7月1日施行）、《廣西壯族自治區(qū)行政機(jī)關(guān)重大決策程序暫行規(guī)定》（2008年1月1日施行）、《甘肅省人民政府重大決策程序暫行規(guī)則》（2007年5月1日施行）、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》（2006年1月1日施行）、《四川省人民政府重大決策專家咨詢論證實(shí)施辦法（試行）》（2004年12月27日施行），參見：楊寅、狄馨萍：《我國重大行政決策程序立法實(shí)踐分析》，載《法學(xué)雜志》2011年第7期第34頁。但必須注意的是，該統(tǒng)計(jì)未區(qū)分規(guī)章與政府規(guī)范性文件。
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