[ 崔西彬 ]——(2013-3-5) / 已閱12750次
一、問(wèn)題的提出—農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否繼承
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筆者對(duì)宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題的思考源于以下一則案例：
王某父親曾向當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)申請(qǐng)了一處宅基地并建房。之后王某考上另外一座城市的大學(xué)，畢業(yè)之后落戶到該城市工作。王某的父母去世后，老宅因此閑置。后村委會(huì)通知王某，因其父母均已去世，王某本人又非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，按規(guī)定村委會(huì)需將其老宅的宅基地使用權(quán)收回。要求王某在規(guī)定時(shí)間里將宅基地上的附著物拆除并清理。王某認(rèn)為自己是父母的合法繼承人，有權(quán)繼承住宅及宅基地使用權(quán)，因此拒絕了村委會(huì)的要求。雙方爭(zhēng)執(zhí)不下，村委會(huì)將王某告上了法庭，要求法院判決王某返還住宅的宅基地使用權(quán)。法院經(jīng)審理認(rèn)為，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的取得依據(jù)是農(nóng)民個(gè)人的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，王某的戶口早已經(jīng)遷出，其不再是本村的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，宅基地使用權(quán)資格自然也應(yīng)該隨之消滅，而其父母的宅基地使用權(quán)也因死亡的事實(shí)而消滅，因此王某及其父母都不再是宅基地使用權(quán)的主體。而關(guān)于宅基地使用權(quán)能否繼承的問(wèn)題，法院認(rèn)為，基于身份關(guān)系無(wú)償從村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的宅基地使用權(quán)，應(yīng)作為一種特殊物權(quán)，不能作為遺產(chǎn)繼承，因此法院判決王某將該宅基地使用權(quán)返還給村委會(huì)。【1】
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上述案例凸顯了我國(guó)現(xiàn)行法律之間的矛盾與法律制度的嚴(yán)重缺位，根據(jù)《物權(quán)法》和《土地管理法》，宅基地使用權(quán)被賦予了福利和保障的功能，其流轉(zhuǎn)是被嚴(yán)格禁止的。然而，根據(jù)《繼承法》，建造在宅基地之上的農(nóng)村房屋是可以由繼承人依法繼承的。對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的繼承，立法沒(méi)有明確規(guī)定，學(xué)術(shù)界也缺乏統(tǒng)一定論。本文從農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承的理論分歧挖掘入手，繼而在困境原因分析的基礎(chǔ)上提出現(xiàn)實(shí)性的解決途徑。
二、有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否繼承的理論分歧
學(xué)術(shù)界一般將因農(nóng)村房屋繼承引起的宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題分為四種情形:（1）與被繼承人共同生活的同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承；（2）不與被繼承人共同生活但符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體組織成員對(duì)于身為本集體組織成員的被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承；（3）不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體組織成員對(duì)于身為本集體組織成員的被繼承人宅基地使用權(quán)的繼承；（4）非本集體組織成員對(duì)于身為本集體組織成員的被繼承人的宅基地使用權(quán)的繼承�！�2】
對(duì)第一種情形的觀點(diǎn)較為一致，宅基地使用權(quán)屬于家庭成員所共同共有的一項(xiàng)權(quán)利，繼承人的共有權(quán)不因被繼承人的死亡而消滅。對(duì)第二種情形，學(xué)者之間的爭(zhēng)議也不大，一般都認(rèn)可繼承人的繼承權(quán)，但根據(jù)法律規(guī)定的“ 一戶一宅 ”原則，不得再另行申請(qǐng)宅基地。真正存在分歧的是第三、第四種情形，如何解決此種情形下的沖突問(wèn)題是本文將要研究的重點(diǎn)。
第三種情形，即不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請(qǐng)條件的本集體組織成員的繼承問(wèn)題，這種情況面臨的最大障礙就是《土地管理法》第62條，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)�！备鶕�(jù)該規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，不得超量多占。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)具有取得上的無(wú)償性，若允許本集體內(nèi)不符合宅基地申請(qǐng)條件的人繼承，其所占有宅基地將會(huì)無(wú)端擴(kuò)大，損害集體其他成員的利益，有違公平原則，【3】取得是無(wú)償，但土地是有限資源，正是基于這種對(duì)抗性應(yīng)該對(duì)宅基地使用權(quán)的取得有所限制。但是也有支持者認(rèn)為，房屋依附于宅基地之上，房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)具有不可分割性，如果否認(rèn)宅基地使用權(quán)的繼承，勢(shì)必分離了房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，導(dǎo)致房屋所有權(quán)全部權(quán)能的行使便無(wú)法實(shí)現(xiàn)，從而也就損害了房屋繼承人的權(quán)益，造成資源的浪費(fèi)�！�4】
對(duì)第四種情形，即非本集體組織成員的宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題面臨的阻礙和爭(zhēng)議最大，國(guó)內(nèi)學(xué)者大致有三種不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)為“否認(rèn)繼承說(shuō)”，與上述案例的判決意見(jiàn)持相同觀點(diǎn)，認(rèn)為宅基地使用權(quán)具有一定的人身依附性，其取得需要主體符合特定的身份，即本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。因此，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)權(quán)繼承宅基地使用權(quán)；第二種觀點(diǎn)被稱為“可以繼承說(shuō)”，理由同上述第三種情形中的支持者觀點(diǎn)；第三種觀點(diǎn)為“有限繼承說(shuō)”，此種觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地使用權(quán)不能繼承，但是建造在宅基地之上的房屋可以繼承，不過(guò)由于宅基地使用權(quán)無(wú)法繼承的原因，被繼承之房屋所有權(quán)有存在期限，即在不能對(duì)房屋作任何修葺的前提下，房屋之自然存續(xù)時(shí)間。【5】
三、宅基地使用權(quán)繼承困境產(chǎn)生的原因
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首先，法律規(guī)定存在缺失�！段餀�(quán)法》在“用益物權(quán)”一編中專章規(guī)定了宅基地使用權(quán)，這是我國(guó)首次獨(dú)立的制度安排，凸顯了該權(quán)利的重要性，但具體規(guī)范卻極為簡(jiǎn)陋。對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓只是做了法律適用的銜接性規(guī)定，即適用《土地管理法》等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。由于時(shí)代的差距，《土地管理法》等法律中對(duì)宅基地使用權(quán)能否隨房屋一起繼承取得，是否有主體資格的限制等問(wèn)題并未明確。《繼承法》第3條所規(guī)定的遺產(chǎn)范圍中也沒(méi)有列舉宅基地使用權(quán)。其次，法律之間存在矛盾。如前所述，《繼承法》與《土地管理法》的矛盾在于在繼承發(fā)生時(shí)房屋所有權(quán)的允許繼承與宅基地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)之間的矛盾。
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我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，在城鄉(xiāng)居民各自的權(quán)利內(nèi)容方面，采用了區(qū)別對(duì)待的方法。二元化的政治制度導(dǎo)致形成了二元化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，長(zhǎng)期以來(lái)，為了國(guó)家的工業(yè)化建設(shè)，在資源配置方面，采用了犧牲農(nóng)民利益而優(yōu)先發(fā)展工業(yè)建設(shè)的模式。城市市場(chǎng)開(kāi)放程度較高，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上比農(nóng)村占有優(yōu)勢(shì)。國(guó)家為了保障農(nóng)村資源的穩(wěn)定和農(nóng)民利益，限制農(nóng)村的資源流進(jìn)城市，因而規(guī)定農(nóng)民因集體成員身份取得宅基地使用權(quán)。【6】宅基地使用權(quán)就成為一項(xiàng)鮮明的帶有社會(huì)福利和社會(huì)保障性質(zhì)的權(quán)利。【7】
四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題的解決途徑
雖然打破二元結(jié)構(gòu)、放開(kāi)對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)繼承轉(zhuǎn)讓的限制，是解決宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題的根本途徑，但是這一制度的改革終歸是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。本文力圖立足現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)行制度下尋求解決途徑。
農(nóng)村宅基地使用權(quán)的原始取得具有一定的福利性質(zhì)，與取得人的身份性相聯(lián)系，且規(guī)定了“一戶一宅”，這是基于初始公平的考慮。現(xiàn)行法律和制度出于保障農(nóng)民利益而限制宅基地使用權(quán)的身份屬性和流轉(zhuǎn)性具有正當(dāng)性，但是過(guò)于強(qiáng)調(diào)其保障意義，而忽略宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，這是這一制度設(shè)計(jì)的弊端，也是造成宅基地繼承問(wèn)題的根本原因。筆者認(rèn)為，房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)作為物權(quán)法上的兩類權(quán)利，之間的沖突既然僅僅依靠物權(quán)方面的制度去調(diào)整是無(wú)法得到有效解決，不如將債權(quán)機(jī)制引入到繼承關(guān)系中。具體解決方法如下：
如果宅基地之上已經(jīng)不存在房屋，則無(wú)論是不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請(qǐng)條件的集體組織成員，還是非本集體組織成員，對(duì)于宅基地使用權(quán)一律不得繼承。
如果宅基地之上仍然存在具有使用價(jià)值的房屋，則上述兩類特殊主體都可以享有繼承權(quán)，但需要繳納一定的合理費(fèi)用。準(zhǔn)予繼承宅基地的原因是《繼承法》對(duì)房屋的保護(hù)以及“房地一體”的特點(diǎn)。但如果允許無(wú)償使用，于情于法都不合理。鑒于此，繼承人可通過(guò)支付一定的費(fèi)用以獲取繼續(xù)使用宅基地的權(quán)利，以此符合民法的公平原則。對(duì)于不與被繼承人共同生活且不符合宅基地申請(qǐng)條件的集體組織成員，對(duì)其“宅基地的面積超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”的部分向集體組織支付合理的費(fèi)用；非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承人對(duì)繼承所得的房屋所占的宅基地也要支付合理的費(fèi)用。一般認(rèn)為，影響宅基地使用權(quán)人繳納費(fèi)用的因素主要包括【8】：繼承人的身份、獲得宅基地使用權(quán)的原因、宅基地使用權(quán)與房屋在交易價(jià)格中所占比重、宅基地面積與規(guī)定的人均占有面積之間的關(guān)系等。具體的可衡量該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村集體土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，由本地方設(shè)立基本標(biāo)準(zhǔn)，允許當(dāng)事人在一定范圍內(nèi)協(xié)商。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織則可以用這筆費(fèi)用改善村民的福利，以此彌補(bǔ)宅基地福利功能受限后對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來(lái)的利益損失。
注釋：
【1】“農(nóng)村宅基地能否買賣與繼承？”，參見(jiàn)http://www.zxgt.gov.cn/alfx/ShowInfo.asp?InfoID=1364，于2013年1月25日最后訪問(wèn)。
【2】徐致遠(yuǎn)：《宅基地租賃——解決宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題的一把鑰匙》，載《工會(huì)論壇》2008年第7期，第141頁(yè)。
【3】徐致遠(yuǎn)：《目前學(xué)術(shù)界宅基地使用權(quán)繼承問(wèn)題觀點(diǎn)綜述》，載《濰坊教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期，第38頁(yè)。
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