[ 向建軍 ]——(2013-2-22) / 已閱6349次
化解行政爭議的最佳途徑
----- 非訴行政執(zhí)行案件和解
湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院 向建軍
內(nèi)容題要：
本文立足于法學(xué)理論與審判實(shí)踐相結(jié)合，總結(jié)了筆者多年從事非訴行政執(zhí)行案件工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)非訴行政執(zhí)行案件和解的可行性進(jìn)行了詳細(xì)分析，提出了非訴執(zhí)行案件和解應(yīng)該注意的問題應(yīng)該堅(jiān)持的原則。對(duì)在非訴執(zhí)行案件中實(shí)際存在的行政爭議進(jìn)行了分析，對(duì)怎樣通過和解化解行政爭議提出了自己的獨(dú)特見解，舉案說明了非訴執(zhí)行案件具體操作辦法，用大量數(shù)據(jù)和事實(shí)論證了非訴執(zhí)行案件和解是解決行政爭議最佳途徑。此文對(duì)法院執(zhí)行法官審查與執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件有較高的參考價(jià)值。
關(guān)鍵詞： 執(zhí)行和解 解決爭議 注意事項(xiàng)及操作辦法
目前我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定任務(wù)艱巨繁重。要建立健全對(duì)人民內(nèi)部矛盾經(jīng)常化制度化的調(diào)處機(jī)制，及時(shí)處理糾紛，就必須盡可能把各種矛盾和隱患化解在基層。中央政法委強(qiáng)調(diào)推動(dòng)建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解三位一體的“大調(diào)解”工作體系，最高法院要求把調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合的工作原則貫穿到執(zhí)法辦案中，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。建立化解行政爭議新機(jī)制作為行政審判工作、行政非訴執(zhí)行工作的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，社會(huì)對(duì)之充滿期待，各級(jí)法院行政審判人員、執(zhí)行法官積極將協(xié)調(diào)和解機(jī)制運(yùn)用于審判工作和執(zhí)行工作，基本建立了行政訴訟案件、非訴行政執(zhí)行案件調(diào)處機(jī)制。目前非訴行政執(zhí)行案件有不斷增加趨勢，筆者所在的宜昌市法院近四年共審查行政非訴案件2790件，而同期全市法院審結(jié)的一審行政訴訟案件只有529件，行政非訴案件較行政訴訟案件數(shù)量大得多。如2007年審查行政非訴案件709件，而受理一審行政訴訟案件為167件，行政非訴案件是行政訴訟案件的4.25倍；2008年審查行政非訴案件930件，而受理一審行政訴訟案件為146件，行政非訴案件是行政訴訟案件的6.37倍；2009年審查行政非訴案件627件，而受理一審行政訴訟案件為125件，行政非訴案件是行政訴訟案件的5倍；2010年審查行政非訴案件524件，而受理一審行政訴訟案件為90件，行政非訴案件是行政訴訟案件的5.82倍。從全國范圍看，也大致呈現(xiàn)類似的現(xiàn)象。行政非訴案件一般由基層法院審查與執(zhí)行，許多的具體行政行為在執(zhí)行過程中才暴露出行政爭議存在，這給基層法院如何化解行政爭議帶來了新的挑戰(zhàn)。如果行政非訴案件中存在的行政爭議如果得不到化解，會(huì)導(dǎo)致行政爭議矛盾擴(kuò)大，行政管理相對(duì)人上訪增多，甚至出現(xiàn)過激行為，不僅影響行政機(jī)關(guān)形象，更影響社會(huì)穩(wěn)定。為此，執(zhí)行法官在承辦非訴行政執(zhí)行案件時(shí)應(yīng)該深切的理解法律條文背后的人文精神和立法精神，做到既嚴(yán)把案件的審理程序、又兼顧案件其他環(huán)節(jié)的銜接，并在力所能及的范圍內(nèi)積極探索調(diào)解途徑，解決行政爭議。王勝俊指出：案結(jié)事了是糾紛解決的最佳效果，“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”是實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了的最佳途徑 。筆者認(rèn)為非訴行政執(zhí)行案件和解是化解行政爭議的最佳途徑。
一、非訴行政執(zhí)行案件和解的可行性分析
所謂行政非訴執(zhí)行案件，是指行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為生效后，公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟，又不履行行政行為確定的義務(wù)，由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人在規(guī)定的期限內(nèi)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件。非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行能否以和解方式結(jié)案，行政訴訟理論界一直存在爭議。根據(jù)傳統(tǒng)的大陸法系傳統(tǒng)的行政行為學(xué)說認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)同行政管理相對(duì)人的和解行為，是處分公共意志的表現(xiàn)。長期以來，我國多數(shù)學(xué)者也認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)是公權(quán)力的代表，其自行實(shí)施強(qiáng)制行為或者申請(qǐng)法院予以強(qiáng)制，目的在于迫使相對(duì)人履行行政義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，此種權(quán)力的行使既是其權(quán)利也是其義務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)必須依法行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，不得處置或放棄，否則就意味著失職，為行政管理的宗旨所不容。這與只涉及平等主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，民事法律關(guān)系雙方當(dāng)事人在法律許可范圍內(nèi)均有權(quán)處分自己實(shí)體和訴訟權(quán)利的民事執(zhí)行制度是不同的。故有一部分人認(rèn)為，根據(jù)我國目前法律規(guī)定，在行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中不允許進(jìn)行和解。因?yàn)椤缎姓V訟法》第五十條明文規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解�！边@一原則理應(yīng)在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件中得到貫徹執(zhí)行。如果法院在辦理非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行案件過程中，允許雙方當(dāng)事人和解，就會(huì)與訴訟中不適用調(diào)解的原則相矛盾。
筆者不同意上述觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，如果非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行不適用和解，這將給非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行實(shí)際操作帶來了很多不便。例如，對(duì)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)被執(zhí)行人拖欠的罰款案件，如果被執(zhí)行人履行確有困難或根本無履行能力的，由被執(zhí)行人提出申請(qǐng)，提供證據(jù)（被執(zhí)行人提供證據(jù)有困難的，可申請(qǐng)法院調(diào)取），法院審查屬實(shí)的，依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，這種情況只能中止執(zhí)行，造成大量積案。隨著構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)理念被普通民眾漸漸接受，許多法院在受理非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行后，引入了和解機(jī)制，大量非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行以和解方式結(jié)案。筆者對(duì)以上做法表示認(rèn)同，因?yàn)槿嗣穹ㄔ簩?duì)非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行進(jìn)行和解，既有利于被執(zhí)行人加強(qiáng)對(duì)具體行政行為合法性的認(rèn)識(shí)，又有利于被執(zhí)行人減少對(duì)申請(qǐng)人的抵觸情緒，化解行政爭議，增強(qiáng)了被執(zhí)行人對(duì)具體行政行為的認(rèn)可，自動(dòng)履行具體行政行為。此外還有利于被執(zhí)行人與第三人之間基礎(chǔ)性民事爭議的解決，最終節(jié)約了訴訟資源，收到了“案結(jié)事了人和”的社會(huì)效果。在申請(qǐng)人即行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為存在一定瑕疵的情況下，對(duì)非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行進(jìn)行和解，有利于申請(qǐng)人及時(shí)認(rèn)識(shí)到自身行政行為不足所在，并能迅速進(jìn)行必要彌補(bǔ)，從而更好地保障行政機(jī)關(guān)依法行政的公信力，化解行政爭議。
筆者認(rèn)為執(zhí)行和解在非訴執(zhí)行案件適用有其理論依據(jù)。在非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行程序中，引入執(zhí)行和解制度主要基于兩個(gè)方面的原因：一方面是行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使行政職權(quán)過程中擁有較大的行政自由裁量權(quán)；另一方面是在行政過程中，追求雙方法律地位平等的理念已深入人心，行政相對(duì)人可以平等論證論點(diǎn)，求得行政執(zhí)法的公正、公平。行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。眾所周知，我國行政機(jī)關(guān)及其工作人員擁有較大的自由裁量權(quán)。具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對(duì)行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對(duì)確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營造了寬松環(huán)境，行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語來劃分檔次，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，只有聽?wèi){執(zhí)法者的理解和把握而實(shí)施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對(duì)行政法規(guī)的理解程度、對(duì)行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權(quán)的行使。具體行政行為雖然是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權(quán)”運(yùn)作的結(jié)果，但是，就具體行政行為作出是否適當(dāng)，與其工作人員對(duì)法律理解和熟練掌握程度、對(duì)案情的分析能力以及是否持有個(gè)人成見“息息相關(guān)”。因此，我國的行政自由裁量權(quán)在運(yùn)行中不可避免地存在行政處罰不適當(dāng)，拖延履行法定職責(zé)，甚至濫用職權(quán)等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無疑是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)?“自由處分公權(quán)”，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人不自動(dòng)履行具體行政行為引起的。針對(duì)這些情形，如果單純地以強(qiáng)制形式實(shí)現(xiàn)之，則不能取得很好的法律效果和社會(huì)效果。筆者認(rèn)為，人民法院在執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件過程中，完全可以適用執(zhí)行和解，使雙方在法定自由裁量幅度內(nèi)“處分公權(quán)”�！吨腥A人民共和國行政處罰法》第32條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納�！蓖瑫r(shí)第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權(quán)的“聽證程序”。行政執(zhí)法過程尚且允許行政管理相對(duì)人“申辯”與其“對(duì)話”，而非訴行政執(zhí)行案件的具體行政行為是未經(jīng)人民法院訴訟審判的，在人民法院受理和執(zhí)行過程中，被申請(qǐng)人也應(yīng)該享有對(duì)行政行為進(jìn)行充分的協(xié)商“申辯”和“對(duì)話”的權(quán)利。行政機(jī)關(guān)對(duì)被申請(qǐng)人的“申辯”有理的部份，可以通過人民法院調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“執(zhí)行和解”結(jié)束執(zhí)行程序，這即有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)參與執(zhí)行的積極性，提高其依法行政的意識(shí)和能力；更有利于提高被執(zhí)行人履行義務(wù)的自覺性。
二、非訴行政案件的執(zhí)行和解應(yīng)注意的問題
非訴行政案件的執(zhí)行和解與普通民事、刑事附帶民事等案件的和解有本質(zhì)不同，有其自身特點(diǎn)，在非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行中建立和解制度應(yīng)充分考慮到非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行的特殊性，不能照搬普通民事、刑事附帶民事等案件的和解制度模式。應(yīng)該注意以下問題。
1、非訴行政案件的執(zhí)行和解應(yīng)堅(jiān)持的原則。
（1）合法性審查原則。非訴行政案件的執(zhí)行和解不能對(duì)法院的合法性審查原則產(chǎn)生動(dòng)搖與影響。合法性審查是決定被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為是否準(zhǔn)予執(zhí)行的前提條件。合法性審查包括兩個(gè)方面，一是對(duì)被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為合法性進(jìn)行審查，應(yīng)當(dāng)注意的是審查對(duì)象不是具體行政行為指向的基礎(chǔ)民事爭議，而是被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為本身。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十三條明確規(guī)定：人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在３０日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定。該解釋第九十五條規(guī)定：被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行（一）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。因此法院受理非訴行政案件的執(zhí)行后進(jìn)行調(diào)解，必須是經(jīng)審查后準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的。二是對(duì)申請(qǐng)人與被執(zhí)行人達(dá)成的和解協(xié)議的合法性進(jìn)行審查，和解協(xié)議的內(nèi)容必須符合法律規(guī)定。（2）國家公權(quán)力的行政權(quán)不得處分原則。作為申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行政管理過程中作出具體行政行為是其行使國家法律賦予的行政權(quán)的結(jié)果。而行政權(quán)屬于國家公權(quán)力范疇，因此被告行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)作出的具體行政行為具有公定力。這種公定力是一種對(duì)世法律效力，它并不是僅對(duì)行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人雙方而言的一種法律效力，而是對(duì)行政機(jī)關(guān)以外的任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人而言的。公定力表現(xiàn)為一種尊重義務(wù)，它要求一切機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人對(duì)行政機(jī)關(guān)所作的具體行政行為表示尊重，不能任意予以否定。簡而言之，即行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出具體行政行為，是行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，行政權(quán)的行使在其權(quán)限、處理方式、操作程序上都有比較嚴(yán)格的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得隨意處分。因此，作為國家公權(quán)力的行政權(quán)不得處分也成為依法行政的一項(xiàng)基本原則。非訴行政案件的執(zhí)行在執(zhí)行過程中，法院主持調(diào)解，不能允許申請(qǐng)人隨意放棄權(quán)利。（3）被執(zhí)行人提出申請(qǐng)、申請(qǐng)人自愿原則。非訴行政案件的執(zhí)行在執(zhí)行過程中進(jìn)行和解，不是法定程序，執(zhí)行員沒有依職權(quán)行使和解的權(quán)利，必須以被執(zhí)行人提出申請(qǐng)，申請(qǐng)人自愿為前提。一般情況下，被執(zhí)行人在執(zhí)行過程中，都是同意協(xié)商的，但申請(qǐng)人希望按照原具體行政行為執(zhí)行。被執(zhí)行人提出請(qǐng)求和解申請(qǐng)后，執(zhí)行員先征求申請(qǐng)人意見，申請(qǐng)人同意協(xié)商的，執(zhí)行員才有權(quán)利組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商。（4）和解協(xié)議完全履行原則。一方當(dāng)事人不履行或不完全履行和解協(xié)議的，另一方當(dāng)事人在法定期限內(nèi)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，法院應(yīng)立即進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序，執(zhí)行原生效的行政法律文書。
2、非訴行政執(zhí)行案件和解具備的條件
非訴行政執(zhí)行案件和解是法院審判人員或執(zhí)行人員在非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行過程中，找到行政爭議癥結(jié)，通過解決案外的糾紛，在法律許可的范圍力爭相對(duì)人利益的實(shí)質(zhì)性解決，做到案結(jié)事了，達(dá)到化解行政爭議的目的。故非訴行政執(zhí)行案件和解需要社會(huì)各方面的支持和參與，良好的環(huán)境。即外部條件：（1）必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行工作置于黨委的領(lǐng)導(dǎo)和人大的監(jiān)督之下。對(duì)涉及社會(huì)穩(wěn)定的敏感案件，主動(dòng)與黨委、人大和政府溝通、協(xié)調(diào)各方政治優(yōu)勢，爭取黨委、人大和政府的支持，為行政審判創(chuàng)造了良好的執(zhí)法環(huán)境。（2）對(duì)涉及地方黨政決策和重大影響的案件，建議一把手要親自參與協(xié)調(diào)，通過各部門、各行業(yè)的來促進(jìn)非訴行政執(zhí)行案件調(diào)解力度。（3）通過向行政機(jī)關(guān)發(fā)非個(gè)案指導(dǎo)材料等白皮書活動(dòng)，與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行典型案例研究等，形成司法與行政的良性互動(dòng)，減少行政爭議。（4）非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行過程中，能調(diào)則調(diào)，發(fā)現(xiàn)具體行政行為存在瑕疵又不能裁定不予執(zhí)行的，盡可能通過司法建議形式，讓行政機(jī)關(guān)自己糾錯(cuò)，減少強(qiáng)制執(zhí)行，最大限度化解行政爭議。非訴行政執(zhí)行案件和解還必須具備的以下法律條件：(1)非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行和解，必須在執(zhí)行過程中進(jìn)行，必須是經(jīng)審查后準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行的。執(zhí)行程序尚未開始或者執(zhí)行程序業(yè)已結(jié)束的，均不發(fā)生執(zhí)行和解問題。(2)非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行在執(zhí)行過程中進(jìn)行和解，被執(zhí)行人必須有訴訟行為能力。如果當(dāng)事人一方或者雙方不具有訴訟行為能力，就難以體現(xiàn)當(dāng)事人雙方的真實(shí)意愿，無法就執(zhí)行問題達(dá)成和解協(xié)議。所以，執(zhí)行和解案件的雙方當(dāng)事人，必須具有訴訟行為能力。但無訴訟行為能力的當(dāng)事人，可由其法定代理人或者委托代理人行使執(zhí)行和解的權(quán)利，法院應(yīng)注重審查代理人的代理權(quán)限。法院執(zhí)行員在審查和解協(xié)議的內(nèi)容時(shí)，對(duì)簽訂和解協(xié)議的代理人的代理權(quán)限進(jìn)行嚴(yán)格審查。由代理人簽署的協(xié)議，必須有申請(qǐng)人或者被執(zhí)行人的特別授權(quán)，必須注明有執(zhí)行和解這一代理權(quán)限，否則和解協(xié)議不發(fā)生任何法律效力。(3)法院應(yīng)注意證據(jù)的審查。例如：行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行罰款。如果被執(zhí)行人有履行能力，由執(zhí)行人員依照法律和政策的規(guī)定，對(duì)被執(zhí)行人的思想進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說服教育，促使被執(zhí)行人自動(dòng)履行義務(wù)。如果被執(zhí)行人履行確有困難或根本無履行能力的，由被執(zhí)行人提出申請(qǐng)，提供證據(jù)（被執(zhí)行人提供證據(jù)有困難的，可申請(qǐng)法院調(diào)取），法院審查屬實(shí)的，根據(jù)實(shí)際情況處理。被處罰人可按自己履行能力，履行部分義務(wù)，行政機(jī)關(guān)按法定程序同意被處罰人緩交、免交，由法院主持簽訂和解協(xié)議，這樣操作比較符合實(shí)際，也可以緩解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。（4）現(xiàn)行法律規(guī)定下，法院不能變更或追加被執(zhí)行人。行政非訴執(zhí)行案件的標(biāo)的,是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出的具體行政行為,應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)依法確定由哪位相對(duì)人承擔(dān)履行義務(wù),法院無權(quán)裁定其它人履行義務(wù)，司法權(quán)不能代替行政權(quán)。目前沒有明確的法律規(guī)定行政非訴執(zhí)行案件可以變更或追加被執(zhí)行人，最高法院司法解釋規(guī)定是被執(zhí)行人發(fā)生變更、合并等情況的，通知行政機(jī)關(guān)變更被執(zhí)行人，由法院審查。故發(fā)生行政非訴執(zhí)行案件中可變更或追加被執(zhí)行主體的情形,不能通過民事執(zhí)行類推等方式草率適用。 (5)執(zhí)行員要做好和解協(xié)議筆錄。在執(zhí)行過程中，雙方當(dāng)事人自行和解達(dá)成協(xié)議的，執(zhí)行員應(yīng)當(dāng)將協(xié)議內(nèi)容記入筆錄，由雙方當(dāng)事人簽名或者蓋章后生效。
三、非訴行政執(zhí)行案件和解的具體操作辦法
1、行政機(jī)關(guān)擁有自由裁量權(quán)的具體行政行為和解
行政自由裁量權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)在法律明示授權(quán)或者消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而作出具體行政行為的權(quán)力。自由裁量權(quán)具體體現(xiàn)在：一是法律、法規(guī)不可能對(duì)行政行為在所有情況下所有的處置方法作出詳盡、具體、明確的規(guī)定，而只能采用相對(duì)確定的處置方法和富有彈性之原則。法律遂將處罰的具體適用和處罰的幅度留給行政機(jī)關(guān)自由裁量；二是行政處罰幅度太大，給行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用營造了寬松環(huán)境，行政機(jī)關(guān)自由裁量的空間異常廣闊；三是行政法以不確定的法律概念概括性用語來劃分檔次，如“情節(jié)嚴(yán)重”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)較輕”等。勞動(dòng)保障部門在作出具體行政行為時(shí)，只有聽?wèi){執(zhí)法者的理解和把握而實(shí)施自由裁量；四是一些行政處罰規(guī)定沒有明確的幅度，只能由行政機(jī)關(guān)根據(jù)情勢酌情裁量；五是行政執(zhí)法人員執(zhí)法水平程度、對(duì)行政法規(guī)的理解程度、對(duì)行政違法行為的判斷和理解能力等因素，直接影響行政自由裁量權(quán)的行使。具體行政行為雖然是以行政機(jī)關(guān)的名義作出的，體現(xiàn)的是“公權(quán)”運(yùn)作的結(jié)果，但是，就具體行政行為作出是否適當(dāng)，與其工作人員對(duì)法律理解和熟練掌握程度、對(duì)案情的分析能力以及是否持有個(gè)人成見“息息相關(guān)”。因此，我國的行政自由裁量權(quán)在運(yùn)行中不可避免地存在行政處罰(處理)不適當(dāng)，拖延履行法定職責(zé)，甚至濫用職權(quán)等失衡現(xiàn)象，而這些失衡無疑是行政執(zhí)法人員不當(dāng)?shù)?“自由處分公權(quán)”，從而導(dǎo)致行政相對(duì)人不服具體行政行為引起行政訴訟。針對(duì)這些情形，筆者認(rèn)為，執(zhí)行上述具體行政行為行政案件，完全可以引入調(diào)解，使行政機(jī)關(guān)在法定自由裁量幅度內(nèi)“處分公權(quán)”�！缎姓幜P法》第三十二條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納�！蓖瑫r(shí)第五章第3節(jié)規(guī)定了充分行使協(xié)商權(quán)的“聽證程序”。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的“申辯”有理的部分，沒有全部采納，可以通過人民法院在執(zhí)行非訴行政執(zhí)行案件過程中通過聽證后，調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。這既有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)依法行政的意識(shí)和能力；更有利于化解行政爭議，做到案結(jié)事了。筆者所在法院執(zhí)行被執(zhí)行人某公司不履行某勞動(dòng)部門行政處罰案，某公司因拖欠勞動(dòng)者工資，被勞社部門立案調(diào)查，某公司不按要求報(bào)送書面材料，隱瞞事實(shí)真相，出具偽證，被執(zhí)行人對(duì)上述的事實(shí)無爭議，但其認(rèn)為，現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢不好，拖欠勞動(dòng)者工資事出有因，被告對(duì)其罰款20000元承受不起。經(jīng)審查，對(duì)被執(zhí)行人罰款2000元到20000元屬行政機(jī)關(guān)在法定幅度內(nèi)自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)對(duì)被執(zhí)行人罰款20000元并無不當(dāng)，依法可以強(qiáng)制執(zhí)行。但執(zhí)行法官認(rèn)為，強(qiáng)制執(zhí)行不能化解行政爭議，該案可以通過行政機(jī)關(guān)調(diào)整其具體行政行為的內(nèi)容和履行方式，以“和解”方式結(jié)案。經(jīng)法院多次對(duì)被執(zhí)行人講法析理，被執(zhí)行人充分認(rèn)識(shí)了自己的錯(cuò)誤，在此基礎(chǔ)上，被執(zhí)行人請(qǐng)求交納15000元罰款，余款免交，行政機(jī)關(guān)表示同意。被執(zhí)行人交納15000元罰款后結(jié)案，該案的處理有利于社會(huì)矛盾化解，提高行政管理相對(duì)人自動(dòng)履行具體行政行為的自覺性，更重要的是消除了“官民隔閡”，改善了司法環(huán)境。
2、有瑕疵的具體行政行為和解
行政機(jī)關(guān)的具體行政行為存在一定瑕疵，但又不足以裁定不予執(zhí)行，引入和解機(jī)制，大大節(jié)約社會(huì)管理行政資源和訴訟成本。成本的概念是私人部門考察組織運(yùn)營的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，私人組織為了利潤最大化，必須把成本管理納入到組織管理中來。但是，現(xiàn)代政府的運(yùn)營也把成本方面的考量作為一個(gè)重要因素加以考慮，而且，減少行政成本已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的一項(xiàng)基本追求，是行政目標(biāo)中的一個(gè)重要組成部分。 就我國目前的情況而言，行政成本曾增長趨勢，有一部分是政府與社會(huì)關(guān)系朝著健康的方向發(fā)展的結(jié)果。在原先政府與社會(huì)關(guān)系混為一體的條件下，存在著大量的隱性行政成本，政府的許多消耗是沒法統(tǒng)計(jì)、沒法計(jì)算的，隨著行政改革的深化，政府與社會(huì)的關(guān)系不斷地理順，一些隱性的行政成本顯性化，從而表現(xiàn)出行政成本迅速增長的問題。就此而言，是一件好事。但是目前，我國行政成本的增長也大大地超出了合理性的界限，已受到社會(huì)各界的觀注。故節(jié)約社會(huì)管理資源，降低訴訟成本已是審判案件所必須考慮的問題。如西陵法院執(zhí)行被執(zhí)行人某公司不服某勞動(dòng)局行政處理決定案，涉及第三人某乙。基本案情為，某乙在被執(zhí)行人公司工作，未與被執(zhí)行人簽訂書面勞動(dòng)合同，被執(zhí)行人亦未按規(guī)定為某乙交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，某乙即向被告某勞動(dòng)局投訴。某勞動(dòng)局嚴(yán)格按法定程序，以被執(zhí)行人未與第三人簽訂書面勞動(dòng)合同，亦未給第三人繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為由。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第十條規(guī)定、第八十二條第一款和《勞動(dòng)合同法實(shí)施條例》的相關(guān)規(guī)定、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收暫行條例》第二條、第十二條規(guī)定作出了處理決定，即被執(zhí)行人支付第三人在被執(zhí)行人工作期間的雙倍工資，并為其補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。具體行政行為生效后，行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)執(zhí)行，法院審查該案發(fā)現(xiàn)，某乙在被執(zhí)行人公司工作的起始時(shí)間證據(jù)單薄，不夠確實(shí)充分。因?qū)κ聦?shí)勞動(dòng)關(guān)系起始時(shí)間認(rèn)定是一大難點(diǎn)，合議庭認(rèn)為，該案的起始時(shí)間雖然不能完全鎖定，但根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)勞動(dòng)部門的認(rèn)定已是最為合理，應(yīng)該屬被訴具體行政行為存在一定瑕疵，又不足以裁定不予執(zhí)行的情況。假設(shè)裁定不予執(zhí)行，申請(qǐng)人會(huì)撤銷原處理決定，要求被執(zhí)行人與第三人就勞動(dòng)爭議糾紛仲裁，這實(shí)際是把難題踢出去，而且勞動(dòng)爭議糾紛后，又必將發(fā)生勞動(dòng)爭議民事案件，勞動(dòng)爭議解決后，勞動(dòng)部門還是回到起點(diǎn)，對(duì)被執(zhí)行人行為進(jìn)行處理，再又引起行政訴訟。真可謂“勞民傷財(cái)”。為此，法院在不違反原則的情況下，多次組織被執(zhí)行人和第三人協(xié)調(diào)，并要求申請(qǐng)人在場，最后，被執(zhí)行人和第三人同意協(xié)商，被執(zhí)行人和第三人和解，沒有發(fā)生新的矛盾。這樣處理既有利于提高法院執(zhí)行效率，又可以節(jié)約勞動(dòng)行政管理成本，還降低了當(dāng)事人訴訟成本，還可以使行政機(jī)關(guān)及時(shí)認(rèn)識(shí)到自身具體行政行為不足而進(jìn)行必要彌補(bǔ)，從而達(dá)到化解行政爭議之目的。
3、被執(zhí)行人無履行能力的和解
行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行金錢內(nèi)容的。如果被執(zhí)行人有履行能力，應(yīng)該由執(zhí)行法官依照法律和政策的規(guī)定，對(duì)被執(zhí)行人的思想進(jìn)行排解疏導(dǎo)，說服教育，促使被執(zhí)行人自動(dòng)履行義務(wù)。如果被執(zhí)行人履行確有困難或根本無履行能力的，由被執(zhí)行人提出申請(qǐng)，提供證據(jù)（被執(zhí)行人提供證據(jù)有困難的，可申請(qǐng)法院調(diào)�。ㄔ簩彶閷賹�(shí)的，根據(jù)實(shí)際情況處理。被執(zhí)行人可按自己履行能力，履行部分義務(wù)，行政機(jī)關(guān)按法定程序同意被執(zhí)行人緩交、免交，由法院主持簽訂和解協(xié)議，這樣操作比較符合實(shí)際，也可以緩解矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。筆者特別要談到的是執(zhí)行加處罰款問題。依據(jù)《行政處罰法》第五十一條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法擁有加處罰款的權(quán)力，在行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行加處罰款法院受理后。實(shí)踐中加處罰款大大超出罰款本身的金額是大量存在的，在此情況下，執(zhí)行法官應(yīng)該在加處罰款的執(zhí)行中著重引入和解機(jī)制，對(duì)相對(duì)人積極履行罰款和經(jīng)濟(jì)確有困難的，在計(jì)算加處罰款的數(shù)額上強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人和解，減免相對(duì)人的加處罰款數(shù)額。這樣做有例于化解行政爭議。
實(shí)際證明，非訴行政執(zhí)行案件的和解已成為化解行政爭議的最佳途徑，2007-2010年，全宜昌市法院共立案審查各類行政非訴執(zhí)行案件2790件，其中裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件2730件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行60件。其中2007年全市法院審查裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件700件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行9件。裁定準(zhǔn)許執(zhí)行案件中，相對(duì)人自動(dòng)履行125件，采取和解方式結(jié)案344件，強(qiáng)制執(zhí)行36件，終結(jié)執(zhí)行182件，其他結(jié)案方式9件。2008年全市法院審查裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件909件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行21件。裁定準(zhǔn)許執(zhí)行案件中，相對(duì)人自動(dòng)履行79件，采取和解方式結(jié)案655件，強(qiáng)制執(zhí)行24件，終結(jié)執(zhí)行113件，其他結(jié)案方式33件。2009年全市法院審查裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件609件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行18件。裁定準(zhǔn)許執(zhí)行案件中，相對(duì)人自動(dòng)履行46件，采取和解方式結(jié)案511件，強(qiáng)制執(zhí)行8件，終結(jié)執(zhí)行43件，其他結(jié)案方式1件。2010年全市法院審查裁定準(zhǔn)許執(zhí)行行政非訴案件512件，裁定不準(zhǔn)許執(zhí)行12件。裁定準(zhǔn)許執(zhí)行案件中，相對(duì)人自動(dòng)履行15件，采取和解方式結(jié)案417件，強(qiáng)制執(zhí)行28件，終結(jié)執(zhí)行27件，其他結(jié)案方式13件。綜上，宜昌市法院近四年非訴行政執(zhí)行案件和解結(jié)案1927件，行政爭議均在執(zhí)行過程中得到了化解，無一行政管理相對(duì)人上訪，更沒有出現(xiàn)過激行為，實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了人和。必須強(qiáng)調(diào)的是非訴行政執(zhí)行案件和解是通過做人的心理工作，執(zhí)行法官應(yīng)該使用心理學(xué)中的相關(guān)技巧，實(shí)現(xiàn)真正的案結(jié)人和。筆者認(rèn)為，應(yīng)該建立起具有非訴行政執(zhí)行案件的執(zhí)行訴訟特點(diǎn)的和解制度，從而使非訴行政執(zhí)行案件對(duì)化解行政爭議更有效、更科學(xué)。
附作者基本情況
向建軍，女，1962年11月出生，土家族，大學(xué)本科學(xué)歷，現(xiàn)任宜昌市西陵區(qū)人民法院行政庭庭長，審判委員會(huì)專職委員。在一線從事行政審判十四年。多次在全國、省、市級(jí)刊物上發(fā)表案例和調(diào)研文章,多次獲獎(jiǎng)。所在行政審判庭近五年二次被評(píng)為評(píng)為“全省法院行政審判工作先進(jìn)集體”。 聯(lián)系電話：18972005929
論文獨(dú)創(chuàng)性聲明
本人鄭重聲明：所呈交的論文是我個(gè)人進(jìn)行研究工作及取得的研究成果。盡我所知，除了文中特別加以標(biāo)注和致謝的地方外，論文中不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫的研究成果，特此聲明。
