[ 毛濤 ]——(2013-1-23) / 已閱8749次
近期，我國(guó)33個(gè)城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的霧霾天氣，危害到了人們的身體健康及出行安全。引發(fā)霧霾天氣的直接原因是大氣中的可入肺顆粒物（PM10和PM2.5）含量嚴(yán)重超標(biāo)。其中，PM2.5的含量相對(duì)較高，屬主要誘因。2013年1月12日北京17個(gè)PM值監(jiān)測(cè)子站的PM2.5監(jiān)測(cè)結(jié)果超過500微克／立方米，屬六級(jí)嚴(yán)重污染。當(dāng)然，造成大氣中PM值超標(biāo)的原因很多，不僅與化石能源使用、氣溫回升、風(fēng)速變緩、城市布局等因素相關(guān)，而且也與發(fā)展理念、環(huán)保技術(shù)、法律政策等密切相關(guān)。其中，借助于立法完善的方式，可以在一定程度上控制可入肺顆粒物排放，改善大氣環(huán)境質(zhì)量。
在工業(yè)化進(jìn)程中，英美等發(fā)達(dá)國(guó)家也曾出現(xiàn)過類似的大氣污染現(xiàn)象。這些國(guó)家主動(dòng)應(yīng)對(duì)，積極探索，頒布了一系列行之有效的相關(guān)立法，大氣環(huán)境質(zhì)量逐步得以改善。倫敦大霧事件發(fā)生后，英國(guó)政府積極采取立法應(yīng)對(duì)，如1954年倫敦市通過了治理污染的特別法案，再如1956年英國(guó)通過的《清潔空氣法案》。依據(jù)相關(guān)立法，倫敦市采取了關(guān)閉市內(nèi)發(fā)電廠、強(qiáng)制提高煙囪高度、優(yōu)先發(fā)展公共交通、加強(qiáng)污染處罰力度等措施，大霧天氣在短期內(nèi)得以有效治理。美國(guó)早在1997年就提出對(duì)PM2.5進(jìn)行監(jiān)測(cè)，并把其納入強(qiáng)制性的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，有效的減少了可入肺顆粒物的排放量。此外，美國(guó)治理二氧化硫排放的經(jīng)驗(yàn)，也可供我國(guó)借鑒。美國(guó)在20世紀(jì)70年代確立了世界上最早的排放權(quán)交易機(jī)制，并通過修訂《清潔空氣法案》的方式將排放權(quán)交易機(jī)制上升到法律層面，借助于排放權(quán)交易機(jī)制及其他相關(guān)機(jī)制，30年（1970年-2000年）減排了約47.6%的二氧化硫。
在我國(guó)，《大氣污染防治法》是最重要的大氣環(huán)境治理立法。依據(jù)該法，環(huán)保部門加強(qiáng)了對(duì)大氣污染排放的監(jiān)督和管理，確立了大氣污染物排放申報(bào)、排污收費(fèi)、總量控制、大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)等相關(guān)制度。1996年修訂通過的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3095-1996)》將PM10納入標(biāo)準(zhǔn)體系，2012年修訂通過的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)(GB3095-2012)》則進(jìn)一步把PM2.5納入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。將可入肺顆粒物納入強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，標(biāo)志著我國(guó)大氣污染防治法律政策制定的巨大進(jìn)步。然而，受制于立法理念、立法技術(shù)等原因，防治可入肺顆粒物的相關(guān)立法卻存在著立法目的偏失、監(jiān)督管理體系混亂、調(diào)控手段不健全等問題，立法在實(shí)施過程中并未發(fā)揮出應(yīng)有的作用，需要盡快加以完善。本文對(duì)應(yīng)對(duì)霧霾天氣的相關(guān)立法提出如下完善建議：
第一，調(diào)整立法目的�！洞髿馕廴痉乐畏ā钒� “保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，保障人體健康”和“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展”作為立法目的。其實(shí)，立法目的二元論，即《大氣污染防治法》既要保護(hù)環(huán)境、保障人體健康，又要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能不說兩者存在著沖突，在立法實(shí)施過程中，很難在環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，往往后一個(gè)目的會(huì)占據(jù)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致法律實(shí)施效果較差。為了克服這種情況，應(yīng)以十八大報(bào)告提出的“生態(tài)文明建設(shè)”觀為指導(dǎo)，修改相關(guān)法律的立法目的，將生態(tài)文明建設(shè)融入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)方面和整個(gè)過程中，在處理經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和環(huán)境保護(hù)關(guān)系時(shí)，摒棄傳統(tǒng)環(huán)境立法所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)發(fā)展理念，確立生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的法律地位，突出環(huán)境保護(hù)的重要性，如果環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益之間發(fā)生沖突，應(yīng)當(dāng)以生態(tài)利益為重，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)在環(huán)境質(zhì)量允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。
第二，明確監(jiān)管職責(zé)。依據(jù)《大氣污染防治法》，我國(guó)對(duì)包括可入肺顆粒物在內(nèi)的大氣污染物排放管制采取了環(huán)境保護(hù)部門主管，其他相關(guān)部門分管的模式：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)大氣污染物排放實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督管理，各級(jí)公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理等部門則根據(jù)各自的職責(zé)對(duì)機(jī)動(dòng)車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理。其中，我國(guó)圍繞著環(huán)保主管部門和公安機(jī)關(guān)所制定的相關(guān)配套性立法較多（如《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》），兩者的大氣環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)較為明確。與之相比，關(guān)于交通、鐵道、漁業(yè)等其他部門的相關(guān)配套性立法卻嚴(yán)重缺失，這些機(jī)構(gòu)的大氣環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)還較為抽象。由于環(huán)境保護(hù)部門和其他具有環(huán)境保護(hù)職能的部門都屬于縣級(jí)或以上人民政府的職能部門，行政級(jí)別往往相同，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，立法對(duì)相關(guān)部門的環(huán)保職責(zé)規(guī)定不清，往往會(huì)引發(fā)有利則爭(zhēng)、無(wú)利則相互推諉的現(xiàn)象，管理體制弊病較多。建議應(yīng)盡快完善相關(guān)立法，確立環(huán)境保護(hù)主管部門在大氣污染防治領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，并明晰交通、鐵道、漁業(yè)等部門在相關(guān)領(lǐng)域的具體職責(zé)，使得相關(guān)部門在處理像霧霾天氣這樣的大氣污染事件時(shí)能夠各司其職，快速應(yīng)對(duì)。
第三，完善相關(guān)措施。為了及時(shí)有效治理霧霾天氣，相關(guān)法律措施需要盡快加以完善。一方面，創(chuàng)設(shè)新措施�？煽紤]將區(qū)域聯(lián)合控制法定化，突破環(huán)境治理的地域限制，在PM值較高的華北、華東、華中等重點(diǎn)區(qū)域率先實(shí)施區(qū)域聯(lián)合控制，在核算區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量的基礎(chǔ)上，以區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局、能源構(gòu)成、氣候規(guī)律等特點(diǎn)為據(jù)，合理分配減排任務(wù)，統(tǒng)一實(shí)施有針對(duì)性的治理措施。此外，還可以考慮將排放權(quán)交易機(jī)制引入到可入肺顆粒物的防治領(lǐng)域，用這一基于數(shù)量控制的市場(chǎng)機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)改進(jìn)治理技術(shù)、減少化石燃料使用，逐步削減可入肺顆粒物的排放量。另一方面，改進(jìn)相關(guān)措施。可考慮將總量控制的調(diào)控對(duì)象擴(kuò)大到可入肺顆粒物、調(diào)控范圍從“兩控區(qū)”及尚未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域擴(kuò)展到全國(guó)區(qū)域、調(diào)控依據(jù)從目標(biāo)總量盡快轉(zhuǎn)變?yōu)槿萘靠偭�；提高大氣污染物排放�?biāo)準(zhǔn)，從源頭控制可入肺顆粒物排放；提高排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)化可入肺顆粒物排放的外部成本；加強(qiáng)對(duì)可入肺顆粒物超標(biāo)排放的處罰力度，增加違法排放的成本；完善PM值監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，使國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一；拓寬大氣環(huán)境質(zhì)量信息公開的渠道及范圍，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督等。
�。ㄗ髡邌挝唬汗ば挪繃�(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心 WTO與法律研究中心）
