[ 胡艷香 ]——(2013-1-16) / 已閱7250次
【摘要】商業(yè)銀行并購(gòu)行為具有多重法律性質(zhì)，對(duì)其進(jìn)行調(diào)整的法律體系應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)意思自治、效率、反壟斷等基本原則。我國(guó)現(xiàn)有商業(yè)銀行并購(gòu)法律未能嚴(yán)格遵循以上原則且缺乏系統(tǒng)性。有必要在準(zhǔn)確把握銀行并購(gòu)法律性質(zhì)的基礎(chǔ)上制定《商業(yè)銀行并購(gòu)條例》，完善銀行并購(gòu)民事合同制度、申報(bào)審批以及反壟斷制度等，從而有效地維護(hù)我國(guó)銀行業(yè)金融體系安全和金融市場(chǎng)發(fā)展。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，并購(gòu)不僅成為商業(yè)銀行增強(qiáng)自身實(shí)力、實(shí)現(xiàn)外部擴(kuò)張的一種有效途徑，而且成為問(wèn)題商業(yè)銀行退出市場(chǎng)社會(huì)負(fù)面影響最小的一種方式。[1]上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)已發(fā)生若干起商業(yè)銀行并購(gòu)案件�？梢灶A(yù)見(jiàn)，面對(duì)全球范圍內(nèi)的銀行并購(gòu)風(fēng)潮以及由此而形成的巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力，并購(gòu)是我國(guó)商業(yè)銀行增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力的戰(zhàn)略選擇。但遺憾的是，我國(guó)關(guān)于銀行并購(gòu)的現(xiàn)有立法缺乏對(duì)商業(yè)銀行并購(gòu)法律行為特性的充分重視，直接阻礙了銀行并購(gòu)積極效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)�；诖�，本文從商業(yè)銀行并購(gòu)的法律性質(zhì)入手，系統(tǒng)研究銀行并購(gòu)法律體系的特殊性及其應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，進(jìn)而分析我國(guó)現(xiàn)有法律制度中存在的問(wèn)題，并提出完善我國(guó)銀行并購(gòu)立法的若干意見(jiàn)。
一、商業(yè)銀行并購(gòu)行為的多重法律性質(zhì)分析
商業(yè)銀行并購(gòu)是指商業(yè)銀行取得被并購(gòu)銀行（或其他非銀行金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)）的所有權(quán)，使后者喪失法人資格，或改變其法人實(shí)體，或合并成一個(gè)新的商業(yè)銀行的法律行為。從范圍上講，通常包含商業(yè)銀行兼并（Merger）、合并（Consolidation）與收購(gòu)（Acquisition）。從行為主體的組織形式上分析，商業(yè)銀行并購(gòu)是企業(yè)并購(gòu)的下位概念，就像代數(shù)上的子集包含在全集里一樣，具有一般企業(yè)并購(gòu)的固有特征。從行為主體的行業(yè)特征上分析，商業(yè)銀行并購(gòu)又表現(xiàn)出企業(yè)并購(gòu)在金融領(lǐng)域的特殊性，并產(chǎn)生強(qiáng)大的外部效應(yīng)。商業(yè)銀行并購(gòu)是一種極為復(fù)雜的法律行為，具有多重屬性。
首先，商業(yè)銀行并購(gòu)具有民事法律行為性質(zhì)。就我國(guó)商業(yè)銀行并購(gòu)而言，其行為主體是依照《商業(yè)銀行法》和《公司法》設(shè)立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結(jié)算等義務(wù)的企業(yè)法人。盡管外延涉及國(guó)有商業(yè)銀行、股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和外資銀行商業(yè)銀行，但組織形式上都是公司制企業(yè)法人，在法律地位上具有平等性，符合民事法律行為主體要素要求。在商業(yè)銀行并購(gòu)過(guò)程中，雙方主體對(duì)買(mǎi)賣(mài)股票或資產(chǎn)、概括承受債權(quán)、債務(wù)、財(cái)產(chǎn)、責(zé)任、特權(quán)等進(jìn)行意思表示，旨在引起某種民事法律關(guān)系的變動(dòng)，如形成股票買(mǎi)賣(mài)關(guān)系或資產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)關(guān)系、使被并購(gòu)方失去法人資格或者改變法人實(shí)體等。因此，盡管商業(yè)銀行并購(gòu)的表現(xiàn)形式、行為方式多種多樣，但本質(zhì)上是一種企業(yè)產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的民事法律行為，反映的是企業(yè)與企業(yè)之間的控制與反控制的關(guān)系。[2]
其次，商業(yè)銀行并購(gòu)具有商事法律行為的性質(zhì)。商業(yè)銀行不僅具有一般民事主體的特征，而且是一種“以金融資產(chǎn)和負(fù)債為經(jīng)營(yíng)對(duì)象，以利潤(rùn)最大化或股東收益最大化為主要目標(biāo)，提供多樣化服務(wù)的綜合信用中介機(jī)構(gòu)，”[3]因此，與一般民事法律行為相比，商業(yè)銀行并購(gòu)的一方主體總是欲以較低廉的代價(jià)獲得被并購(gòu)銀行的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)控制權(quán)以及其他重要資源，如客戶關(guān)系、營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)等，以增強(qiáng)自身競(jìng)爭(zhēng)力，并購(gòu)活動(dòng)總是圍繞利潤(rùn)最大化進(jìn)行，具有鮮明的營(yíng)利性，這種特性可以使商業(yè)銀行并購(gòu)歸屬于商事法律行為范疇。
再次，商業(yè)銀行并購(gòu)具有經(jīng)濟(jì)法律行為性質(zhì)。與一般企業(yè)相比，商業(yè)銀行具有特殊性，即位居一國(guó)金融體系與資金信用的中心、資金來(lái)源構(gòu)成主要依靠存款負(fù)債、信息存在高度不對(duì)稱性，其經(jīng)營(yíng)具有強(qiáng)大的外部效應(yīng)，[4]一旦操作不慎導(dǎo)致信用危機(jī)，將影響到整個(gè)國(guó)家金融安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。因此，需要政府對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，以保障金融安全和規(guī)范市場(chǎng)秩序。從這一意義上講，商業(yè)銀行并購(gòu)是一種經(jīng)濟(jì)法律行為。
二、商業(yè)銀行并購(gòu)法律體系的功能定位及其基本原則
鑒于“法是對(duì)行為的規(guī)整”，商業(yè)銀行并購(gòu)的多重法律屬性決定了該行為不能僅憑某一部單行法就能圓滿規(guī)范，而必須受多個(gè)法律部門(mén)從不同層次、不同角度分別進(jìn)行調(diào)整。同時(shí)，“法律規(guī)范以合乎正義地解決法律問(wèn)題為其功能，”[5]作為調(diào)整銀行并購(gòu)行為的法律體系，絕非同一法域內(nèi)相關(guān)法律的簡(jiǎn)單拼湊，而是在“維護(hù)銀行業(yè)金融體系安全和金融市場(chǎng)發(fā)展”這一法律價(jià)值目標(biāo)基礎(chǔ)上針對(duì)商業(yè)銀行并購(gòu)活動(dòng)的復(fù)雜性及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重大影響而進(jìn)行的有機(jī)建構(gòu)：針對(duì)商業(yè)銀行并購(gòu)的民事法律行為屬性，相關(guān)民事法律制度應(yīng)當(dāng)以平等保護(hù)并購(gòu)主體之間的合法利益為主要功能，通過(guò)合理的機(jī)制指導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成合意、轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及進(jìn)行其他民事權(quán)益的分配，同時(shí)兼顧對(duì)其他相關(guān)利益主體的保護(hù)；針對(duì)商業(yè)銀行并購(gòu)的商事法律行為性質(zhì)，相關(guān)并購(gòu)程序法律制度應(yīng)當(dāng)以保障和提高銀行并購(gòu)的效率為功能目標(biāo)；尤為重要的是，針對(duì)商業(yè)銀行并購(gòu)的經(jīng)濟(jì)法律行為特性，相關(guān)并購(gòu)監(jiān)管法律制度應(yīng)當(dāng)以保證公平競(jìng)爭(zhēng)、金融安全和社會(huì)穩(wěn)定為其功能定位。為實(shí)現(xiàn)銀行并購(gòu)法律體系的多重功能目標(biāo)，相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)如下基本原則：
�。ㄒ唬┮馑甲灾卧瓌t
作為一種民事法律行為，商業(yè)銀行并購(gòu)實(shí)質(zhì)上是企業(yè)產(chǎn)權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓。而作為自己利益的最佳判斷者，商業(yè)銀行需要自主決定是否并購(gòu)以及采取何種方式并購(gòu)，任何人均不得橫加干涉，即使是政府也只能在并購(gòu)行為是否符合國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)利益、有無(wú)違反法律規(guī)定和侵害公眾利益上進(jìn)行監(jiān)管和指引。因?yàn)椤皺?quán)力與權(quán)利的目標(biāo)皆為利益，在利益為常數(shù)的前提下，權(quán)力的行使就是對(duì)權(quán)利的限制，”[6]政府部門(mén)直接參與商業(yè)銀行的并購(gòu)活動(dòng)，往往會(huì)使要素的流動(dòng)違背市場(chǎng)規(guī)律，影響各種資源的合理配置；尤其是通過(guò)“劫富濟(jì)貧”式的兼并和行政撮合，把問(wèn)題銀行的人員、債務(wù)一起壓到優(yōu)勢(shì)銀行身上，將會(huì)使商業(yè)銀行并購(gòu)活動(dòng)違背產(chǎn)權(quán)交易的市場(chǎng)規(guī)則、并購(gòu)結(jié)果不能達(dá)到并購(gòu)主體的最優(yōu)目標(biāo)。因此，要實(shí)現(xiàn)平等保護(hù)并購(gòu)主體合法利益的功能目標(biāo)，商業(yè)銀行并購(gòu)民事法律應(yīng)當(dāng)確立并堅(jiān)持意思自治的基本原則。
（二）效率原則
作為一種商事法律行為，商業(yè)銀行并購(gòu)目標(biāo)在于充分利用現(xiàn)有資源以追求最大經(jīng)濟(jì)效益，客觀上要求法律充分保障其活動(dòng)簡(jiǎn)便、迅捷。銀行并購(gòu)過(guò)程不僅涉及到雙方當(dāng)事人的意思表示，而且涉及金融監(jiān)管部門(mén)的審批問(wèn)題。為提高并購(gòu)效率，需要通過(guò)專門(mén)立法明確并購(gòu)的政策、審查機(jī)構(gòu)、審查的宗旨和原則、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、審查期限和投訴方式，使商業(yè)銀行據(jù)以有效地規(guī)劃和調(diào)整其并購(gòu)活動(dòng)。只有建構(gòu)高度法制化和透明化的審查制度，才能有利于商業(yè)銀行降低并購(gòu)中的風(fēng)險(xiǎn)以實(shí)現(xiàn)效益最大化，同時(shí)有利于政府將銀行并購(gòu)納入本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正常軌道以減少監(jiān)管成本。
（三）反壟斷原則
商業(yè)銀行并購(gòu)是一把“雙刃劍”，在推動(dòng)商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，存在著自發(fā)的和不可避免的壟斷趨勢(shì)，如果管制不力，則會(huì)嚴(yán)重破壞金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)秩序。尤其是，在銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的情況下，外資銀行大規(guī)模并購(gòu)國(guó)內(nèi)銀行，對(duì)其缺乏監(jiān)管則極易產(chǎn)生反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，損害國(guó)家金融安全。[7]鑒于此，應(yīng)當(dāng)將反壟斷原則確立為商業(yè)銀行并購(gòu)法律體系的一項(xiàng)基本原則，在鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)銀行間的并購(gòu)及國(guó)內(nèi)大銀行的跨國(guó)并購(gòu)的同時(shí)，對(duì)不利于公平競(jìng)爭(zhēng)的并購(gòu)行為加以嚴(yán)格限制或禁止；優(yōu)先考慮國(guó)家金融安全和提升國(guó)內(nèi)金融競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)外資銀行的并購(gòu)實(shí)行嚴(yán)格審查。
三、我國(guó)銀行并購(gòu)法律制度現(xiàn)狀及缺陷分析
目前，我國(guó)沒(méi)有銀行并購(gòu)的專門(mén)法律，有關(guān)商業(yè)銀行并購(gòu)的制度安排主要體現(xiàn)在如下不同效力層級(jí)的法律文件中：《銀行監(jiān)督管理法》第38條規(guī)定國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以促成發(fā)生信用危機(jī)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)重組，具體執(zhí)行依照有關(guān)法律和國(guó)務(wù)院的規(guī)定進(jìn)行。《商業(yè)銀行法》第25條規(guī)定商業(yè)銀行合并適用《公司法》相關(guān)條文，并規(guī)定國(guó)務(wù)院銀行監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為審批機(jī)關(guān)；第69條規(guī)定商業(yè)銀行合并需要解散的，應(yīng)向國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督清算過(guò)程。另外，《外資銀行管理?xiàng)l例》、《外資銀行管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對(duì)外資銀行并購(gòu)進(jìn)行了規(guī)定：前者第58條規(guī)定外資銀行機(jī)構(gòu)自行終止業(yè)務(wù)的申請(qǐng)審批機(jī)構(gòu)，第60條規(guī)定外資銀行機(jī)構(gòu)終止清算的法律依據(jù)；后者第116條進(jìn)一步明確適用的法律為《公司法》。綜上分析，我國(guó)商業(yè)銀行并購(gòu)活動(dòng)實(shí)質(zhì)上主要適用《公司法》中第173條至第175條的原則性規(guī)定。很顯然，僅有《公司法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行監(jiān)督管理法》中的幾個(gè)條文，根本談不上很好地把握銀行并購(gòu)行為的法律特征，更無(wú)法在嚴(yán)格遵循意思自治、效率、反壟斷等基本原則基礎(chǔ)上形成銀行并購(gòu)法律體系。
�。ㄒ唬┈F(xiàn)有制度缺乏對(duì)并購(gòu)主體自由意志的充分尊重
現(xiàn)有涉及商業(yè)銀行并購(gòu)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章均沒(méi)有明確規(guī)定金融市場(chǎng)主體，無(wú)論其所有制形式，只要參與并購(gòu)就應(yīng)遵循意思自治原則。盡管《公司法》第174條原則性地規(guī)定了公司合并應(yīng)當(dāng)由合并各方簽訂合并協(xié)議，至于是否在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上獨(dú)立自主地簽訂，法律沒(méi)有加以明確。與之相對(duì)應(yīng)，在銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)頒布的相關(guān)規(guī)范性文件中，如《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城市信用社整頓工作的意見(jiàn)》，多次明確授予地方政府主導(dǎo)銀行并購(gòu)的職權(quán)。正因?yàn)橄嚓P(guān)法律缺乏對(duì)商業(yè)銀行并購(gòu)民事法律行為性質(zhì)的正確把握，《公司法》對(duì)公司合并協(xié)議簽訂上過(guò)于籠統(tǒng)和抽象的規(guī)定、以及規(guī)范銀行并購(gòu)的部門(mén)規(guī)章對(duì)政府主導(dǎo)的授權(quán)，導(dǎo)致我國(guó)商業(yè)銀行并購(gòu)在具體操作中給政府的過(guò)度干預(yù)留下巨大空間，難以體現(xiàn)真正的市場(chǎng)行為。多年來(lái)，我國(guó)商業(yè)銀行并購(gòu)表面上是銀行機(jī)構(gòu)之間的活動(dòng)，事實(shí)上卻是政府行為或者至少說(shuō)是政府主導(dǎo)，[8]因?yàn)椴①?gòu)不完全取決于商業(yè)銀行獨(dú)立的決定。1996年廣東發(fā)展銀行收購(gòu)中銀信托、1998年海南發(fā)展銀行收購(gòu)28家信用合作社[9]以及2005年徽商銀行并購(gòu)重組[10]就是政府主導(dǎo)商業(yè)銀行并購(gòu)的典型案例。
�。ǘ┈F(xiàn)有制度缺乏對(duì)商業(yè)銀行追求效益的高度重視
商業(yè)銀行并購(gòu)程序不僅涉及并購(gòu)主體之間達(dá)成合意，而且涉及監(jiān)管機(jī)關(guān)的審批�！渡虡I(yè)銀行法》在第25條、第68條和第69條中都規(guī)定商業(yè)銀行合并須經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審批，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第16條、第17條和第37條也對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的兼并審批權(quán)有所涉及。但是，兩部法律都沒(méi)有規(guī)定具體的商業(yè)銀行并購(gòu)審查與批準(zhǔn)事項(xiàng)，如并購(gòu)申請(qǐng)文件內(nèi)容要求、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查程序、審查期限、審查結(jié)果公布、外資銀行并購(gòu)的審查要求、投訴方式等，不能提供一個(gè)公開(kāi)、公正的統(tǒng)一規(guī)范以便商業(yè)銀行進(jìn)行并購(gòu)的事前調(diào)查和最終決策，從而提高銀行并購(gòu)活動(dòng)的效率。盡管《證券法》對(duì)上市公司的并購(gòu)問(wèn)題做出了原則性規(guī)范，但并非所有銀行都是上市公司，因此無(wú)法照搬其要約收購(gòu)、協(xié)議收購(gòu)和證券交易所的集中競(jìng)價(jià)交易過(guò)程中的報(bào)告審批程序。
�。ㄈ┈F(xiàn)有制度無(wú)法有效規(guī)制外資并購(gòu)中資銀行可能引發(fā)的壟斷問(wèn)題
就目前來(lái)看，我國(guó)內(nèi)資銀行間的并購(gòu)開(kāi)始由救助危機(jī)銀行向增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力方向轉(zhuǎn)變，但還談不上造成所謂的金融壟斷。與之強(qiáng)烈對(duì)比的是，自2001年國(guó)際金融公司入股南京市商業(yè)銀行以來(lái)，外資開(kāi)始大規(guī)模并購(gòu)我國(guó)商業(yè)銀行，典型者有2005年荷蘭合作銀行和國(guó)際金融公司收購(gòu)杭州聯(lián)合銀行15%的股份；2006年澳大利亞和新西蘭銀行集團(tuán)收購(gòu)天津商業(yè)銀行20%的股權(quán)以及上海農(nóng)村商業(yè)銀行19．9%股權(quán)；[11]2007年意大利聯(lián)合圣保羅銀行參股青島市商業(yè)銀行，前者持股后者19．99%；香港大新銀行持有重慶銀行17%的股權(quán)；馬來(lái)西亞豐隆銀行持有成都市商業(yè)銀行19．99%的股權(quán)。[12]盡管外資并購(gòu)中資商業(yè)銀行可以帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，但外資大量并購(gòu)有可能造成外資銀行壟斷國(guó)內(nèi)市場(chǎng)甚至控制國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的局面。放眼國(guó)外，即使以市場(chǎng)開(kāi)放自我標(biāo)榜的美國(guó)，對(duì)外資銀行并購(gòu)本國(guó)銀行都有極其嚴(yán)格的限制和行政審批程序，決不讓本國(guó)重要銀行控制權(quán)落入他國(guó)。反觀我國(guó)，我國(guó)反壟斷立法未對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)并購(gòu)國(guó)內(nèi)銀行給予更多關(guān)注。盡管《反壟斷法》第31條規(guī)定“對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)或者以其他方式參與經(jīng)營(yíng)者集中，涉及國(guó)家安全的，除依照本法規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中審查外，還應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行國(guó)家安全審查”；《境外金融機(jī)構(gòu)投資入股中資金融機(jī)構(gòu)管理辦法》（以下稱《管理辦法》）第8條也明確了單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)向中資金融機(jī)構(gòu)投資入股比例不得超過(guò)20%；但遺憾的是，針對(duì)外資并購(gòu)的銀行業(yè)反壟斷特別規(guī)定至今仍未出臺(tái)，《管理辦法》也沒(méi)有對(duì)同一外資金融機(jī)構(gòu)同時(shí)參股兩家以上的國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行、外資合持中資金融機(jī)構(gòu)的股權(quán)比例進(jìn)行限制，這一法律制度上的空白無(wú)法有效地控制外資并購(gòu)中資銀行過(guò)程中的壟斷行為。即使是單個(gè)境外金融機(jī)構(gòu)持股20%的法律限制，也不足以防止境外銀行擁有國(guó)內(nèi)銀行的控制權(quán)，特別是對(duì)于流通股占絕大部分比例的上市股份制銀行來(lái)說(shuō)，外資通過(guò)低于20%的比例就可以實(shí)現(xiàn)相對(duì)控股。另外，《管理辦法》以上市與非上市標(biāo)準(zhǔn)決定不同的監(jiān)管模式也極易為外資所利用來(lái)實(shí)現(xiàn)壟斷。
四、完善我國(guó)商業(yè)銀行并購(gòu)法律制度之構(gòu)想
并購(gòu)對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行的成長(zhǎng)和銀行業(yè)的發(fā)展具有戰(zhàn)略意義。如何制定完備的法律制度來(lái)規(guī)范我國(guó)商業(yè)銀行的并購(gòu)行為，促進(jìn)并購(gòu)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定，是我國(guó)法律界必須面對(duì)的一個(gè)重要議題。針對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行并購(gòu)主體缺乏意思自治、并購(gòu)過(guò)程缺乏效率、無(wú)法有效防止外資并購(gòu)危及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全等問(wèn)題，有必要在把握商業(yè)銀行并購(gòu)行為特性的基礎(chǔ)上建立和完善商業(yè)銀行并購(gòu)法律體系。
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