[ 王冠華 ]——(2012-11-30) / 已閱9422次
住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期問題
王冠華
【法律咨詢話題】
前日，接一位張姓的先生來電進(jìn)行法律咨詢，稱其所住小區(qū)還有5年住宅建設(shè)用地使用權(quán)將期滿屆至，對住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后是有償續(xù)期還是無償續(xù)期目前國家法律和政策上有沒有明確規(guī)定；如果是有償續(xù)期，要交多少錢？怎么個辦法？
【王律師答復(fù)】
首先，對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期問題，目前法律法規(guī)等相關(guān)規(guī)范在處理上規(guī)定不一，需要有權(quán)機(jī)關(guān)予以明確的法律解釋。
關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限問題，最早做出規(guī)定是1990年5月19日頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條件》（國務(wù)院令第55號，以下簡稱《條例》），其中第12條規(guī)定了居住用地的法定最高年限為70年；該《條例》第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國家無償取得。土地使用者應(yīng)當(dāng)交還土地使用證，并依照規(guī)定辦理注銷登記�！币来藯l規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后的法律后果是：不僅住宅建設(shè)用地使用權(quán)消失，而且業(yè)主房屋所有權(quán)都將由國家無償取得。筆者認(rèn)為，《條例》第40條由于過分著重于維護(hù)土地所有人的利益，與側(cè)重保護(hù)用益物權(quán)人利益的各國通例不合，亦有侵犯業(yè)主房屋所有權(quán)的私權(quán)之嫌，自出臺后，一直受到了來自各方的質(zhì)疑和詬病，其合理性值得商榷。
《條例》第41條規(guī)定，“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記�！�1994通過、2007年修正的《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金�！薄巴恋厥褂脵�(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國家無償收回�！�2007年3月16日頒布的《物權(quán)法》第149條第1款規(guī)定，“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期�！本C合《條例》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》來看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后續(xù)期問題經(jīng)歷了由申請續(xù)期至自動續(xù)期這樣一個立法過程，根據(jù)法律適用規(guī)則，就現(xiàn)階段而言，應(yīng)遵循《物權(quán)法》“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期”之規(guī)定，但是，如何續(xù)期，是否為無償續(xù)期，或者按《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定“應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金”，《物權(quán)法》并無相應(yīng)的具體規(guī)范。
從目前有關(guān)媒體的報道來看，社會公眾普遍要求對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)無償續(xù)期。但是從現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)、法理基礎(chǔ)以及法律實(shí)踐來看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的自動續(xù)期應(yīng)當(dāng)為有償續(xù)期。需要指出的是，根據(jù)《立法法》規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后如何自動續(xù)期、是否有償續(xù)期的問題，其解釋權(quán)限屬于立法機(jī)關(guān)即全國人大常委會。
其次，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后的自動續(xù)期應(yīng)當(dāng)為有償續(xù)期的法理基礎(chǔ)。
從法理角度看，住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期本質(zhì)上屬于取得新的建設(shè)用地使用權(quán)，根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第3條，“國家依法實(shí)行國有土地有償、有限期使用制度”，因而應(yīng)該遵循國有土地有償使用原則實(shí)行有償續(xù)期；從法律性質(zhì)上看，由于我國住宅建設(shè)用地所有權(quán)屬于國家，住宅建設(shè)用地使用權(quán)在法律性質(zhì)上類似于地上權(quán)。所謂地上權(quán)，是指土地使用人通過租金形式取得利用他人土地來建房或種植的權(quán)利。由于地上權(quán)人與土地所有權(quán)人締結(jié)地上權(quán)契約時有關(guān)于地租的約定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)人繳納土地有償使用費(fèi)當(dāng)然也順理成章；從維護(hù)社會公平的角度，住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期亦是防止土地資源占用不均的必要措施和手段。
最后，住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期可借鑒目前有關(guān)公租房或者經(jīng)濟(jì)適用住房上市補(bǔ)繳土地出讓金的相關(guān)規(guī)定和做法。
對于住宅建設(shè)用地使用權(quán)有償續(xù)期的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題，目前主要有三種觀點(diǎn)：一是主張按續(xù)期時同類地塊政府制定的基準(zhǔn)地價繳納；二是主張按續(xù)期時同類地塊的基準(zhǔn)地價下浮一定比例繳納；三是主張按續(xù)期時同類地塊的市場價格繳納。
筆者以為，確定有償續(xù)期的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既不能設(shè)定過高以致土地使用權(quán)人負(fù)擔(dān)過重，影響社會穩(wěn)定；又不宜設(shè)定過低以致形同虛設(shè)，損害國家利益以及社會公共利益。鑒于住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期往往屬于“居住有其房”的情形，基于住房保障的需要，宜參考目前有關(guān)公租房或者經(jīng)濟(jì)適用住房上市補(bǔ)繳土地出讓金的相關(guān)規(guī)定和做法；在具體申請續(xù)期時，應(yīng)視自住、房屋轉(zhuǎn)讓、抵押或出租等不同情形有所區(qū)別，以增強(qiáng)政策的可操作性。
第一，參考目前有關(guān)公租房或者經(jīng)濟(jì)適用住房上市補(bǔ)繳土地出讓金的相關(guān)規(guī)定確定補(bǔ)繳標(biāo)準(zhǔn)。上述相關(guān)參考規(guī)定主要有：
⑴1999年7月20日《關(guān)于印發(fā)〈已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售土地出讓金和收益分配管理的若干規(guī)定〉的通知》（財綜字[1999]113號）第2條第1款規(guī)定，“已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售時，由購房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價款，繳納標(biāo)準(zhǔn)按不低于所購買的已購公有住房或經(jīng)濟(jì)適用住房坐落位置的標(biāo)定地價的10%確定�！�
⑵2003年8月14日國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局 中共中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局《關(guān)于印發(fā)中央在京單位已購公有住房上市出售管理辦法的通知》（國管房改[2003]165號）第9條規(guī)定，“上市出售的已購公房，由買受人在辦理房屋權(quán)屬登記手續(xù)時按當(dāng)年房改成本價的1%補(bǔ)交土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價款。”
此外，我國各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)上述通知精神和本地實(shí)際情況也制定了一些實(shí)施細(xì)則或規(guī)定，在繳納標(biāo)準(zhǔn)上有所擴(kuò)充，如2001年1月7日《山東省已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用房上市出售土地出讓金和收益分配理的若干規(guī)定》（魯財綜字［2000］10號）第2條規(guī)定，已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房上市出售時，由購房者按規(guī)定繳納土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價款。根據(jù)國土資源部的規(guī)定，應(yīng)繳納的土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價款，具體可采取以下兩種計算方法：其一：購房者應(yīng)繳納的土地出讓金或相當(dāng)于土地出讓金的價款=上市房屋所在區(qū)域基準(zhǔn)地價( 元/平方米)×上市交易房屋面積(平方米)×建筑層數(shù)修正系數(shù)×土地使用年限系數(shù)×10%，其二：對于房屋座落地段基準(zhǔn)地價尚未確定的，各市地可根據(jù)本地具體情況暫按出售房價款1%-3%的比例計算確定；2004年3月22日河南省財政廳、河南省國土資源廳《關(guān)于已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用房上市出售土地出讓金繳納標(biāo)準(zhǔn)問題的通知》（豫財綜[2004] 24號）第1條規(guī)定“已購公有住房和經(jīng)濟(jì)適用住房首次上市交易，土地出讓金繳納比例為當(dāng)年基準(zhǔn)地價的5%，不再繳納所得收益”。
基于上述，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后續(xù)期時，國家可以規(guī)定按照房屋坐落位置的標(biāo)定地價的一定比例收繳土地出讓金，也可以按照原購買的房屋價格的一定比例收繳土地出讓金；在繳納比例標(biāo)準(zhǔn)上，要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會大眾承受能力相適應(yīng)。這種做法一方面就能夠被社會大眾所接受，不為社會大眾造成過大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，另一方面，也可與現(xiàn)行補(bǔ)繳土地出讓金的相關(guān)政策相協(xié)調(diào)。
第二，要統(tǒng)一住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期的期限，以確保同一宗地出讓的土地使用權(quán)保持相同的期限。
第三，在業(yè)主申請續(xù)期時，要視自住、房屋轉(zhuǎn)讓、抵押或出租等不同情形有所區(qū)別，以使續(xù)期政策具有可操作性。筆者以為，對于自住房，在住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿后，暫時可不規(guī)定其房主申請續(xù)期的積極作為義務(wù)；但當(dāng)住宅轉(zhuǎn)讓、抵押或出租時，就宜規(guī)定房主補(bǔ)繳建設(shè)用地使用權(quán)出讓金后，方準(zhǔn)許其辦理相應(yīng)的登記手續(xù)。當(dāng)然，對于期滿后主動補(bǔ)繳建設(shè)用地使用權(quán)出讓金申請續(xù)期的，應(yīng)持積極鼓勵的政策。
王冠華，北京市博金律師事務(wù)所
13810112545
