[ 張玉英 ]——(2012-11-29) / 已閱6628次
抽象行政行為，是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的對(duì)象，制定、發(fā)布能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件的行為。目前，抽象行政行為已成為各國(guó)政府進(jìn)行行政管理的一項(xiàng)重要手段。長(zhǎng)期以來(lái)，由于立法上一直將大部分抽象行政行為排除在司法審查的受案范圍之外，我國(guó)尚未建立起監(jiān)督抽象行政行為的有效機(jī)制。抽象行政行為作為具體行政行為的依據(jù)和指導(dǎo)，一旦違法造成的損害后果要比具體行政行為更嚴(yán)重，影響面更廣更深。因此，從體制機(jī)制上加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。
一、我國(guó)對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的現(xiàn)狀
（一）立法現(xiàn)狀
我國(guó)《行政訴訟法》第十二條第二款規(guī)定：“對(duì)于因行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令而提起的訴訟，人民法院不予受理”�！缎姓䦶�(fù)議法》則比之前進(jìn)了一步，規(guī)定了對(duì)部分抽象行政行為準(zhǔn)許提請(qǐng)審查制度，但只能附隨對(duì)具體行政行為提起行政復(fù)議同時(shí)提出，而不能單獨(dú)提起審查申請(qǐng)，且僅限于部分政府機(jī)關(guān)的部分抽象行政行為，國(guó)務(wù)院部委規(guī)章和地方人民政府規(guī)章則不在審查之列�！读⒎ǚā返诎耸藯l規(guī)定權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)有權(quán)依照各自權(quán)限撤銷同憲法和法律相抵觸或不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。由此可以看出，我國(guó)目前立法對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督有限，絕大部分抽象行政行為被排除在行政訴訟和行政復(fù)議的受案范圍之外。
（二）監(jiān)督的主要途徑
目前，我國(guó)對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的主要途徑表現(xiàn)為：一是權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督。全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。二是行政機(jī)關(guān)的層級(jí)監(jiān)督。國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或撤銷各部委以及地方各級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞蜎Q定、規(guī)章，縣以上地方各級(jí)人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬工作部門的不適當(dāng)?shù)拿�、指示和下�?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。三是備案審查監(jiān)督。國(guó)務(wù)院各部委和地方各級(jí)人民政府制定的規(guī)章要向國(guó)務(wù)院備案，國(guó)務(wù)院通過(guò)備案審查發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的不當(dāng)或違法問(wèn)題，從而加以糾正。省、自治區(qū)或直轄市人民政府對(duì)其所屬工作部門和下級(jí)人民政府將其規(guī)范性文件備案審查。四是行政訴訟監(jiān)督。人民法院通過(guò)行政訴訟也可以解決一部分抽象行政行為存在的問(wèn)題。五是團(tuán)體、公民等社會(huì)組織和個(gè)人監(jiān)督�！读⒎ǚā返诰攀畻l規(guī)定其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議。
（三）存在的突出問(wèn)題
目前，我國(guó)對(duì)抽象行政行為監(jiān)督存在的突出問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是司法監(jiān)督缺位。《行政訴訟法》明確把抽象行政行為排除在司法審查之外，使抽象行政行為無(wú)法接受司法監(jiān)督。二是人大監(jiān)督乏力。盡管我國(guó)憲法賦予了人大審查行政機(jī)關(guān)法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力，但由于沒(méi)有規(guī)定一套完整、具體的監(jiān)督程序，使得這一監(jiān)督在實(shí)踐中難以發(fā)揮作用。三是行政監(jiān)督有限。雖然《行政復(fù)議法》規(guī)定了對(duì)部分抽象行政行為準(zhǔn)許提請(qǐng)審查制度，但行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)利益休戚相關(guān)，加之缺少有效的程序規(guī)則，這一監(jiān)督往往流于形式或根本無(wú)法順利進(jìn)行。四是社會(huì)監(jiān)督不力。雖然《立法法》賦予了其他國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議權(quán)，但在司法實(shí)踐中，真正啟動(dòng)社會(huì)監(jiān)督程序的案件少之又少。同時(shí)由于沒(méi)有行政行為的利害關(guān)系人參與，缺少程序的發(fā)動(dòng)者，無(wú)法溝通行政行為主體和行政相對(duì)人之間的關(guān)系，使得社會(huì)監(jiān)督大打折扣。
二、建立和完善對(duì)抽象行政行為監(jiān)督制度的必要性
有權(quán)力就要有監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。現(xiàn)代法治的內(nèi)涵要求行政機(jī)關(guān)的一切活動(dòng)均應(yīng)置于法律規(guī)范之下，一切活動(dòng)均應(yīng)以法律的有效監(jiān)督為前提。目前我國(guó)對(duì)抽象行政行為缺乏有效監(jiān)督的現(xiàn)狀與現(xiàn)代法制建設(shè)背道而馳。我國(guó)行政機(jī)關(guān)設(shè)立龐雜，層級(jí)較多，權(quán)力較大，抽象行政行為制定又具有任意性、隨意性、頻繁變動(dòng)性的特點(diǎn)，因此對(duì)其實(shí)施有效的監(jiān)督顯得尤為必要。
(一)抽象行政行為本身性質(zhì)的需要
具體行政行為是針對(duì)個(gè)別相對(duì)人的，即使違法造成的損失也是局部的、有限的。但抽象行政行為則是針對(duì)普遍對(duì)象作出的，適用的效力不止一次，具有對(duì)象非特定性、效力的普遍性和適用上反復(fù)性特點(diǎn)，因而產(chǎn)生的影響要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。因此，加強(qiáng)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督是十分必要的。
(二)保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的需要
沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利，行政法從本質(zhì)上說(shuō)就是救濟(jì)法。但是從目前的司法現(xiàn)狀來(lái)看，相對(duì)人在受到具體行政行為侵害時(shí)，可以運(yùn)用法律賦予的救濟(jì)途徑，通過(guò)復(fù)議和訴訟保護(hù)自己的權(quán)益，而在受到抽象行政行為侵害時(shí)，卻無(wú)能為力，投訴無(wú)門，即使投訴到有關(guān)部門，也因沒(méi)有相應(yīng)的制度而不了了之。在各種途徑舉報(bào)、上訪卻不能挽回其受到的侵害或損失時(shí)，更多產(chǎn)生的是對(duì)社會(huì)的負(fù)面看法和激憤心理，社會(huì)的穩(wěn)定和諧受到嚴(yán)重影響。因此，只有建立一個(gè)有效地監(jiān)督抽象行政行為的法律制度，才符合公平、公正保護(hù)相對(duì)人合法利益的需要。
(三)保證行政機(jī)關(guān)依法行政的需要
依法行政的內(nèi)涵要求行政機(jī)關(guān)的一切行政行為必須依法進(jìn)行�，F(xiàn)實(shí)中，有些行政機(jī)關(guān)為了爭(zhēng)奪收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)、許可權(quán)，推卸職責(zé)和義務(wù)，不顧法律權(quán)限和分工，隨意通過(guò)抽象行政行為擴(kuò)張本地區(qū)、本部門的權(quán)限，導(dǎo)致規(guī)章矛盾、沖突、重復(fù)和管理失控。甚至有些行政機(jī)關(guān)特別是基層行政機(jī)關(guān)使用抽象行政行為違法征收財(cái)物、攤派費(fèi)用、設(shè)置勞役。這些行為不僅破壞了我國(guó)法制、政令的統(tǒng)一，干擾了執(zhí)法，也嚴(yán)重影響了政府在人民群眾中的威信。為扭轉(zhuǎn)這種現(xiàn)狀，促使行政機(jī)關(guān)依法行政，就必須對(duì)抽象行政行為加以有效的監(jiān)督。
三、建立和完善對(duì)抽象行政行為監(jiān)督制度的建議
從目前我國(guó)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督來(lái)看，我國(guó)還遠(yuǎn)未建立起一套完整的監(jiān)督體系，致使抽象行政行為成為監(jiān)督的一個(gè)盲點(diǎn)。對(duì)此，筆者有以下五點(diǎn)意見：
�。ㄒ唬┐_立法院的審判監(jiān)督權(quán)
行政復(fù)議本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，克服不了自我監(jiān)督的局限性。而權(quán)力機(jī)關(guān)的的監(jiān)督難以顧及到紛繁復(fù)雜的行政事務(wù)，加之法律規(guī)定的不完善，使其存在著監(jiān)督不力的缺陷。而另一方面，伴隨著民主和法治的發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)和法律意識(shí)的日益增強(qiáng)，要求行政機(jī)關(guān)的所有行政行為都應(yīng)在法律的監(jiān)督之下已成為一種必然。正是基于以上原因，我國(guó)應(yīng)將人民法院作為專門的法律機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為行使審判監(jiān)督權(quán)，保護(hù)公民權(quán)利，防止行政權(quán)力的濫用和腐敗，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。
�。ǘ⿺U(kuò)大行政復(fù)議范圍
行政機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督大多數(shù)來(lái)自于自我反省和自我約束，缺少來(lái)自于外部相對(duì)人的發(fā)動(dòng)和參與，難以達(dá)到監(jiān)督目的。因此，將屬于規(guī)范性文件的抽象行政行為納入行政復(fù)議受案范圍，通過(guò)外部的監(jiān)督力量來(lái)強(qiáng)化對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督是非常必要的。
�。ㄈ┙⒘⒎犠C制度
聽證制度作為現(xiàn)代行政的一項(xiàng)民主制度，被一些國(guó)家廣泛應(yīng)用于對(duì)抽象行政行為的監(jiān)督之中。行政管理是對(duì)大多數(shù)人的管理，而行政機(jī)關(guān)大多從部門利益出發(fā)制定規(guī)范性文件，其民主性存在嚴(yán)重缺陷。設(shè)立立法聽證制度，聽取大多數(shù)人的意愿，既符合行政管理之本意，也有利于管理政策的順利出臺(tái)及其出臺(tái)后的推行和效果。因此，我國(guó)應(yīng)結(jié)合實(shí)際國(guó)情，借鑒有益的經(jīng)驗(yàn)建立立法聽證程序。
（四）建立違憲審查制度
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