[ 江永躍 ]——(2012-11-21) / 已閱8417次
【摘要】: 現(xiàn)實(shí)生活中，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的情況千差萬(wàn)別，致使在司法實(shí)踐中，對(duì)于瀆職犯罪中“主體”和“重大損失”的認(rèn)定存在較大差異。文章擬通過(guò)對(duì)查辦教育系統(tǒng)套取國(guó)家教育保障資金瀆職犯罪中涉及“主體”“重大損失”的認(rèn)定以及如何預(yù)防和遏制教育系統(tǒng)套取國(guó)家教育保障資金瀆職犯罪等方面進(jìn)行初探。
【關(guān)鍵詞】：義務(wù)教育資金 瀆職犯罪 主體 損失 界定
瀆職犯罪，不僅危害國(guó)家機(jī)關(guān)的正常活動(dòng)，使政府的公信力下降，而且伴隨瀆職犯罪的結(jié)果往往是公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失。盡管多年來(lái)我國(guó)在立法、司法、行政上采取了多種措施，但是當(dāng)前打擊瀆職犯罪的形勢(shì)依然嚴(yán)峻。然而近幾年，有些教育局長(zhǎng)和學(xué)校校長(zhǎng)，為套取國(guó)家教育保障資金，濫用職權(quán)虛報(bào)在校生人數(shù)，不僅給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失，損害著這項(xiàng)政策的落實(shí)，使數(shù)據(jù)失去了真實(shí)性和嚴(yán)肅性，同時(shí)對(duì)廣大青少年學(xué)生的影響非常嚴(yán)重，在社會(huì)上也造成了惡劣影響。檢察機(jī)關(guān)在查辦教育系統(tǒng)瀆職案件中，對(duì)涉案校長(zhǎng)的主體和損失的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)仍存在諸多爭(zhēng)議。
一、此類瀆職案件犯罪主體認(rèn)定
國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是我國(guó)刑法中一個(gè)極為重要的特殊犯罪主體，它影響著偵查機(jī)關(guān)管轄分工，關(guān)系到如何定罪量刑的問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)造成實(shí)際損失，構(gòu)成濫用職權(quán)罪是毋庸置疑的。但是對(duì)有關(guān)國(guó)有企事業(yè)單位的工作人員在履職過(guò)程中，不依法正確履職造成損失，是否構(gòu)成濫用職權(quán)罪，實(shí)踐中分歧較大。在查處教育系統(tǒng)案件中，除教育局局長(zhǎng)系國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員身份以外，涉案校長(zhǎng)身分均系事業(yè)單位編制，一種意見(jiàn)認(rèn)為其主體不構(gòu)成濫用職權(quán)罪,其理由如下：職罪是指國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在履行職責(zé)過(guò)程或者行使職權(quán)過(guò)程中, 玩忽職守、濫用職權(quán)或者徇私舞弊, 致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的行為。刑法把瀆職罪的主體限定為國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。根據(jù)憲法和有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定,國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是在國(guó)家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員,包括在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員, 不包括企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中的人員以及其他依法從事公務(wù)的人員 國(guó)有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中的人員。從查辦明光市教育局系列案件中涉案校長(zhǎng)身份均是事業(yè)編制，不是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，其套取國(guó)家教育資金的行為,嚴(yán)重違反了國(guó)家的財(cái)經(jīng)紀(jì)律和教育統(tǒng)計(jì)工作規(guī)定,且套取的資金部分用于維修校舍和購(gòu)置教學(xué)設(shè)備、課桌凳、圖書(shū)等，部分用于學(xué)校招待和教師福利方面，個(gè)人并未占為已有，應(yīng)依紀(jì)進(jìn)行處理。
第二種意見(jiàn)認(rèn)為：應(yīng)當(dāng)依照刑法第168條的規(guī)定，以國(guó)有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪處罰。其理由如下：原刑法第168條規(guī)定：“國(guó)有公司、企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員、徇私舞弊，造成國(guó)有公司、企業(yè)破產(chǎn)或者嚴(yán)重虧損，致使國(guó)家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役�！�1999年刑法修正案第二條將刑法第168條修正為：“國(guó)有公司、企業(yè)的工作人員，由于嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任或者濫用職權(quán)，造成國(guó)有公司、企業(yè)破產(chǎn)或者嚴(yán)重?fù)p失，致使國(guó)家利益遭受重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”;“國(guó)有事業(yè)單位的工作人員有前款行為，致使國(guó)家利益遭受重大損失的，依照第一款的規(guī)定從重處罰”。修正案主要是1.將本罪的主體由國(guó)有公司、企業(yè)直接負(fù)責(zé)的主管人員擴(kuò)大到國(guó)有公司、企業(yè)的人員。2.將事業(yè)單位的人員作為本罪的主體。所以上述幾位事業(yè)單位編制的校長(zhǎng)，濫用職權(quán)，致使國(guó)家利益遭受重大損失的應(yīng)以國(guó)有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪處罰。
第三種意見(jiàn)，上述涉案校長(zhǎng)其主體構(gòu)成濫用職權(quán)罪，其理由是：
一是我國(guó)刑法規(guī)定，瀆職罪的主體是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。換言之，不是國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，不能成為瀆職罪的主體。但是，司法實(shí)踐中，常常遇到：沒(méi)有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份，卻代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)，瀆職給國(guó)家造成重大損失的情況。作為瀆職罪主體的國(guó)家工作人員應(yīng)具備的特征應(yīng)能集中體現(xiàn)公務(wù)性，否則，瀆職一說(shuō)將成無(wú)源之水、無(wú)本之木。換句話說(shuō)，應(yīng)以公務(wù)性作為認(rèn)定是否為國(guó)家工作人員的終極標(biāo)準(zhǔn)。
二是瀆職罪的成立必須以行為人濫用職權(quán)為前提。職權(quán)是指行為人因職務(wù)而享有的權(quán)力、權(quán)利或者承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)。職權(quán)有法律上明文規(guī)定的、有上級(jí)命令授權(quán)的、有國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部規(guī)章制度規(guī)定的，我們統(tǒng)稱為明文規(guī)定的職權(quán)，實(shí)際生活和工作中，雖然沒(méi)有明文規(guī)定，行為人實(shí)質(zhì)上享有職權(quán)，我們稱為實(shí)際上享有職權(quán)。換句話說(shuō)，行為人僅具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員身份，而沒(méi)有具體的相應(yīng)的職權(quán)，不能構(gòu)成瀆職罪。只有負(fù)有具體職責(zé)，代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使特定職權(quán)的工作人員才能構(gòu)成瀆職罪的主體。上述涉案校長(zhǎng)就是利用實(shí)際享有的職權(quán)范圍內(nèi)虛報(bào)在校生人數(shù)，套取國(guó)家義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)，致使國(guó)家利益遭受重大損失。
三是關(guān)于第二種意見(jiàn)，依照刑法第168條的規(guī)定，以國(guó)有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪處罰。本人認(rèn)為，國(guó)有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)造成損失的，對(duì)其行為性質(zhì)應(yīng)當(dāng)具體問(wèn)題具體分析，不可一概而論。對(duì)于國(guó)有企事業(yè)單位工作人員在履行本單位的工作職責(zé)的過(guò)程中，不依法正確履職，造成實(shí)際經(jīng)濟(jì)損失的，依法應(yīng)以國(guó)有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪處罰，但是對(duì)國(guó)有企事業(yè)單位在受國(guó)家機(jī)關(guān)委托或者協(xié)助國(guó)家機(jī)關(guān)管理國(guó)家專門性事務(wù)過(guò)程中，濫用職權(quán)造成經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)依據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)于2002年12月28日圍繞瀆職罪主體作出的立法解釋，以濫用職權(quán)罪定罪處罰。尤其是中小學(xué)義務(wù)教育資金管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)于中小學(xué)負(fù)責(zé)人在管理專項(xiàng)資金過(guò)程中，弄虛作假，虛報(bào)學(xué)生人數(shù)，套取國(guó)家專項(xiàng)資金的行為性質(zhì)問(wèn)題爭(zhēng)議很大。本人認(rèn)為，學(xué)校負(fù)責(zé)人依照有關(guān)行政法規(guī)，從事國(guó)家專項(xiàng)教育資金的管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)屬于受國(guó)家機(jī)關(guān)委托代表國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的組織中從事公務(wù)的人員，和財(cái)政所長(zhǎng)在財(cái)政管理活動(dòng)中的瀆職行為性質(zhì)是一樣的，其管理的是國(guó)家資金、其職權(quán)來(lái)源是國(guó)家機(jī)關(guān)的委托，造成的是國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失，按照罪行相適應(yīng)的原則，理應(yīng)當(dāng)以濫用職權(quán)罪定罪。對(duì)于上述涉案校長(zhǎng)在本單位的事務(wù)管理活動(dòng)中，濫用職權(quán)造成本單位經(jīng)濟(jì)或其他損失的行為，才屬于刑法第168條規(guī)定的國(guó)有企事業(yè)單位工作人員濫用職權(quán)罪定罪范疇。這樣才更能體現(xiàn)刑法的立法原意。故第二種意見(jiàn)不能成立。綜上，本人同意第三種意見(jiàn)，上述涉案校長(zhǎng)其主體構(gòu)成濫用職權(quán)罪。
二、套取專項(xiàng)資金損失的認(rèn)定
從檢察機(jī)關(guān)查處涉案校長(zhǎng)犯罪表現(xiàn)形式上來(lái)看，主要是利于職權(quán)虛報(bào)在校生數(shù)人，套取國(guó)家義務(wù)教育保障經(jīng)費(fèi)，其中部分款用于學(xué)校校舍建設(shè)，部分款在學(xué)校專項(xiàng)資金帳戶上尚未使用，部分款被違規(guī)支出用于教師福利、獎(jiǎng)金和招待費(fèi)等支出，使國(guó)家利益遭受重大損失。
�。ㄒ唬╆P(guān)于套取專項(xiàng)資金用途的認(rèn)定
一種意見(jiàn)認(rèn)為，行為人將套取的義務(wù)教育保障資金，不管是用于校舍建設(shè)正常開(kāi)支，還是違規(guī)支出用于教師福利、獎(jiǎng)金和招待費(fèi)等團(tuán)體利益。只要自己沒(méi)有非法占有，不應(yīng)按犯罪論處，應(yīng)依紀(jì)處理。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，行為人濫用職權(quán), 弄虛作假, 套取國(guó)家的資金或財(cái)物的，不論其如何使用，所套取的資金實(shí)際上是損害了國(guó)家和人民的整體利益, 對(duì)其所套取的資金數(shù)額全部認(rèn)定為損失，對(duì)套取的數(shù)額達(dá)到重大損失標(biāo)準(zhǔn)的，依法進(jìn)行處理。第三種意見(jiàn)對(duì)所套取資金用途區(qū)別對(duì)待，可以將套取的義務(wù)教育保障資金總額（成罪損失數(shù)額）分為“用于校舍建設(shè)正常開(kāi)支數(shù)額”和“違規(guī)支出用于教師福利、獎(jiǎng)金和招待費(fèi)等數(shù)額”之分。對(duì)所套取的資金“用于校舍建設(shè)正常開(kāi)支數(shù)額”可以在人民法院量刑予以考慮。第四種意見(jiàn)對(duì)所套取資金“用于校舍建設(shè)正常開(kāi)支數(shù)額”不應(yīng)計(jì)算在成罪損失數(shù)額之內(nèi)。對(duì)于“違規(guī)支出用于教師福利、獎(jiǎng)金和招待費(fèi)等數(shù)額”，應(yīng)認(rèn)定給國(guó)家造成的實(shí)際損失數(shù)額。
第一種意見(jiàn)顯然是不能成立的。最高人民法院在《全國(guó)法院審理經(jīng)濟(jì)犯罪案件工作座談會(huì)紀(jì)要》中指出: “ 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員為了本單位的利益,實(shí)施濫用職權(quán)、玩忽職守行為, 構(gòu)成犯罪的, 依照刑法第三百九十七條第一款的規(guī)定定罪處罰�！边@說(shuō)明, 國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員為了本單位的利益而濫用職權(quán)，為了本單位的“小團(tuán)體利益” 而濫用職權(quán), 弄虛作假, 套取國(guó)家的資金或財(cái)物的, 實(shí)際上是損害了國(guó)家和人民的整體利益, 只要套取的數(shù)額達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)以濫用職權(quán)罪論處。關(guān)于第二、三種意見(jiàn)，對(duì)所套取資金“用于校舍建設(shè)正常開(kāi)支數(shù)額” 計(jì)算在成罪損失數(shù)額之內(nèi)，不符合我國(guó)立案的本意。本人同意第四種意見(jiàn)：對(duì)所套取資金“用于校舍建設(shè)正常開(kāi)支數(shù)額”不應(yīng)計(jì)算在成罪損失數(shù)額之內(nèi)。理由：濫用職權(quán)給國(guó)家造成的損失，指的是實(shí)際的損失。行為人將套取的資金用于國(guó)家的教育事業(yè)上，實(shí)際上是擾亂了國(guó)家專項(xiàng)資金管理秩序活動(dòng)，并沒(méi)有給國(guó)家利益造成實(shí)際損失。但是對(duì)于“違規(guī)支出用于教師福利、獎(jiǎng)金和招待費(fèi)等數(shù)額”如查證屬實(shí)，應(yīng)認(rèn)定給國(guó)家造成實(shí)際損失的數(shù)額。
�。ǘ╆P(guān)于被套取資金在專項(xiàng)資金賬戶上尚未使用的認(rèn)定
關(guān)于在帳戶上未使用的資金是否作損失認(rèn)定, 認(rèn)識(shí)上存在分歧。一種意見(jiàn)認(rèn)為，濫用職權(quán)是“ 結(jié)果犯” 考慮的是絕對(duì)損失數(shù)額, 帳戶上未使用的資金應(yīng)從損失數(shù)額中減去，不能認(rèn)定在損失的范圍。第二種意見(jiàn)認(rèn)為，行為人濫用職權(quán), 弄虛作假, 套取國(guó)家的資金或財(cái)物的，不論是否使用，所套取的資金實(shí)際上是損害了國(guó)家和人民的整體利益, 對(duì)其所套取的資金數(shù)額應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為損失定罪量刑，對(duì)套取的數(shù)額達(dá)到重大損失標(biāo)準(zhǔn)的，依法進(jìn)行處理。第三種意見(jiàn)可以將套取的義務(wù)教育保障資金總額（成罪損失數(shù)額）分為 “ 在帳戶上未使用的資金”和“已違規(guī)支出使用”的區(qū)分”�！� 在帳戶上未使用的資金”可以在人民法院量刑予以考慮。
本人認(rèn)為第一種觀點(diǎn)最為合理。理由在于：瀆職犯罪是一種職務(wù)犯罪，其犯罪客觀方面一個(gè)重要的構(gòu)成要件，就是瀆職犯罪必須造成重大損失或者情節(jié)嚴(yán)重，如果瀆職行為沒(méi)有造成重大損失或者情節(jié)嚴(yán)重，情節(jié)輕微，則不構(gòu)成瀆職罪，也就是說(shuō)只有當(dāng)其行為造成的實(shí)際損失達(dá)到了重大的標(biāo)準(zhǔn)，該行為才是犯罪行為，該犯罪事實(shí)才算發(fā)生。檢察機(jī)關(guān)在立案?jìng)刹闀r(shí)發(fā)現(xiàn)在賬面上未使用的資金，實(shí)際上制止了行為人對(duì)專項(xiàng)資金繼續(xù)使用，并沒(méi)有給國(guó)家利益造成實(shí)際損失。所以帳戶上未使用的資金，應(yīng)從損失數(shù)額中減去，不能認(rèn)定在損失的范圍。第二、三種意見(jiàn)將帳戶上未使用的資金均列入成罪數(shù)額之中，不符合濫用職權(quán)在立法的原意。
三、如何預(yù)防和遏制套取國(guó)家專項(xiàng)教育資金的瀆職犯罪
教育系統(tǒng)歷來(lái)被認(rèn)為是清水衙門、圣潔之地，但隨著教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展、教育體制改革的不斷深入，社會(huì)腐敗現(xiàn)象也日益嚴(yán)重地滲透到校園這塊神圣場(chǎng)所。教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪的腐敗、瀆職行為，使神圣的“凈土”受到了玷污，對(duì)廣大青少年學(xué)生的影響非常嚴(yán)重，在社會(huì)上也造成了惡劣影響。因此，加強(qiáng)對(duì)教育系統(tǒng)尤其是針對(duì)中小學(xué)校內(nèi)發(fā)生的職務(wù)犯罪案件的研究分析，弄清發(fā)案原因，并提出相應(yīng)的預(yù)防對(duì)策，未雨綢繆，從源頭上遏制教育系統(tǒng)職務(wù)犯罪的發(fā)生顯得尤為重要。
一是建立建全組織機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)，規(guī)范工作流程。為加強(qiáng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府應(yīng)成立《義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組》。并要求各中小學(xué)成立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革和學(xué)生資助工作組織機(jī)構(gòu)，確定專人負(fù)責(zé)日常工作，明確了各部門工作職責(zé)和考核目標(biāo)，從上到下建立和完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作組織體系并制定相應(yīng)工作方案和制度，
二是抓好警示教育。教育部門加強(qiáng)對(duì)公職人員尤其是單位主管和重點(diǎn)崗位公職人員的法律、法規(guī)和政策的宣傳教育。檢察機(jī)關(guān)積極配合教育部門，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部和重點(diǎn)崗位工作人員進(jìn)行法制宣傳教育，結(jié)合發(fā)生在身邊的職務(wù)犯罪案件，通過(guò)預(yù)防報(bào)告、參加庭審教育等形式，深入剖析其思想根源，警示廣大教育系統(tǒng)工作人員引以為戒，警鐘長(zhǎng)鳴。切實(shí)增強(qiáng)關(guān)鍵部門和重點(diǎn)崗位公職人員的法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，筑牢拒腐防變的思想防線。
三是建立健全監(jiān)督體系。建議教育主管部門內(nèi)設(shè)立監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在學(xué)校和教育行政主管部門之間建立層級(jí)監(jiān)督管理責(zé)任制，做到一級(jí)抓一級(jí)，層層抓落實(shí)，確保責(zé)任明晰、監(jiān)督到位。對(duì)因監(jiān)督不到位、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不糾正而致使所屬學(xué)校發(fā)生腐敗問(wèn)題的，應(yīng)嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。而在校內(nèi)盡快建立一個(gè)責(zé)權(quán)明晰的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)制度，形成校長(zhǎng)、黨支部、教代會(huì)各司其責(zé)、各盡其能、相互補(bǔ)充、互相制約的運(yùn)行機(jī)制。
四是加大對(duì)職務(wù)犯罪的查處力度。國(guó)家每年都加大對(duì)義務(wù)教育保障資金力度。教育部門和檢察機(jī)關(guān)將密切協(xié)作，嚴(yán)肅查處為套取國(guó)家教育保障資金，虛報(bào)在校生人數(shù)的行為，同時(shí)加大對(duì)涉及到受賄、貪污、挪用和嚴(yán)重失職瀆職等違法違紀(jì)行為查處力度，保障國(guó)家義務(wù)教育保障資金計(jì)劃順利、健康實(shí)施。
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