[ 劉漢軍 ]——(2012-11-21) / 已閱6518次
行政訴訟的受案范圍是指法院受理并審理行政爭議的范圍。有關(guān)行政訴訟應(yīng)予受理的案件范圍和不予受理的案件范圍，我國《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱若干解釋）的規(guī)定共七個法條對此做了規(guī)定。從邏輯角度分析，我國《行政訴訟法》第12條規(guī)定的8項(xiàng)受案情形是列舉式，并沒有窮盡所有行政訴訟的受案范圍。因此，我們要弄清行政訴訟的受案范圍，應(yīng)從研究那些案件不應(yīng)受理入手，排除不屬行政案件受案的情形，其他就是應(yīng)當(dāng)受理的具體情形。筆者下面作以簡述，僅供參考。
根據(jù)我國《行政訴訟法》第12條和若干解釋的規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列幾類事項(xiàng)提起的訴訟。
（1）國際、外交等國家行為。我國《行政訴訟法》第12條第1項(xiàng)規(guī)定，國防、外交等國家行為不屬于行政訴訟的受案范圍。國家行為是指國務(wù)院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，以國家的名義實(shí)施的有關(guān)國防和外交事務(wù)的行為，以及經(jīng)憲法和法律授權(quán)的國家機(jī)關(guān)宣布緊急狀態(tài)、實(shí)施戒嚴(yán)和總動員等行為。判斷一個行政行為是否是國家行為，重要是看它的政治性是否達(dá)到了一定的高度，即它的性質(zhì)是政治行為而不是法律行為。例如，強(qiáng)制服兵役的行為就是一個法律行為，而不是政治問題，是一個具體行政行為，相對人對此可以提起行政訴訟。
�。�2）抽象行政行為。抽象行政行為是指國務(wù)院制定、發(fā)布的行政法規(guī)，國務(wù)院各部委制定、發(fā)布的部門行政規(guī)章，地方省級人民政府、省政府所在地的市的人民政府和國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定、發(fā)布的地方行政規(guī)章，各級各類行政機(jī)關(guān)發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等。當(dāng)事人對任何抽象行政行為不服，都不得直接地或在起訴具體行政行為時附帶地向法院提起訴訟。當(dāng)事人對任何抽象行政行為不得向法院提起訴訟，但并不是說，法院就不得對這些抽象行政行為進(jìn)行審查。根據(jù)我國《行政訴訟法》的規(guī)定，法院是可以對規(guī)章以下的抽象行政行為進(jìn)行審查的，但只能基于自己的職權(quán)對抽象行政行為進(jìn)行審查，而不能基于當(dāng)事人的申請而審查。在我國，抽象行政行為目前不能被提起訴訟的原因在于：①依照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定以及我國人民代表大會的政治制度，確認(rèn)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為是否正確合法并予以撤消、改變的權(quán)力，只能是屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)或者上級行政機(jī)關(guān)。②行政機(jī)關(guān)抽象行政行為通常針對的都是大范圍、不確定的對象。如果抽象行政行為造成了侵害后，由單個對象通過一個個單獨(dú)訴訟的方式來解決，必然會擴(kuò)大解決問題的成本，也有一些技術(shù)上的困難。在審判實(shí)踐中，如何去掌握呢？例如：某市需要在市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，對城東的棚戶區(qū)進(jìn)行改造。依照相關(guān)法律規(guī)定發(fā)出了拆遷公告。這里的拆遷公告就是針對的特定人，因?yàn)�，無論小區(qū)有多大，在這里居住的人都是可以統(tǒng)計的。故某市的拆遷公告是具體行政行為，相對人不服可以提起行政訴訟。又如：某市為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，經(jīng)市政府研究決定發(fā)出通知，非本地乳制品不準(zhǔn)進(jìn)入本市進(jìn)行銷售。這里的“非本市乳制品”是不確定，因?yàn)榘闯＠硎请y以去統(tǒng)計的。因此，該通知是針對不確定的人群，屬抽象行政行為。
�。�3）行政機(jī)關(guān)對其工作人員進(jìn)行獎懲、任免等決定。這類行為往往涉及高度經(jīng)驗(yàn)性的判斷，屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的裁量權(quán)范疇，人民法院沒有這方面的判決條件和判斷標(biāo)準(zhǔn)。由此導(dǎo)致的行政糾紛可由行政機(jī)關(guān)自己處理解決。但是，對此類不予受案不應(yīng)作擴(kuò)展解釋，如果這類決定所涉及的權(quán)利義務(wù)是國家公務(wù)員的權(quán)利義務(wù)，可以不通過行政訴訟的方式解決；但是，如果所涉及的權(quán)利義務(wù)是行政機(jī)關(guān)工作人員作為普通公民所具有的權(quán)利義務(wù)，則仍可以提起行政訴訟。
�。�4）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。這里所說的“法律”，僅是指限于全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定、通過的規(guī)范性文件。我國目前只有極少的幾部法律對此做了具體規(guī)定。如《中華人民共和國外國人入境出境管理法》和《中華人民共和國公民出境入境管理法》，其分別規(guī)定，被公安機(jī)關(guān)處罰的人對處罰不服的，可以向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，也可以向人民法院提起行政訴訟，如果選擇向上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴，上一級公安機(jī)關(guān)的裁決就是終局裁決�！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第14條、第30條第二款規(guī)定，對國務(wù)院部門或者省級人民政府就具體行政行為做出的行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院的裁決是最終裁決。省級人民政府確認(rèn)土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。
�。�5）公安、國家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為。公安、國家安全等國家機(jī)關(guān)具有行政機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)的雙重身份，可以對刑事犯罪嫌疑人實(shí)施刑事強(qiáng)制措施，也可以對公民實(shí)施行政處罰，行政強(qiáng)制措施。刑事司法行為與具體行政行為有著不同的性質(zhì)，各自針對不同的對象，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，我國行政訴訟目前只針對行政行為，因而公安、國家安全等機(jī)關(guān)的刑事司法行為，尚不在行政訴訟受案范圍之內(nèi)。但在實(shí)踐中，常常發(fā)生公安機(jī)關(guān)濫用刑事司法行為，并以其代替具體行政行為，從而逃避行政訴訟的現(xiàn)象。如借助刑事司法行為插手辦理民間借貸案件，沒收犯罪嫌疑人及其家屬的財產(chǎn)或?qū)嵤┝P款。對不在規(guī)定的對象范圍之內(nèi)的其他公民濫用刑事司法行為，都超出了刑事訴訟法的授權(quán)范圍，是可以作為具體行政行為提起訴訟的。另外，我們還應(yīng)注意的是，我國《刑法》第17條第4款規(guī)定，因不滿16周歲不予以刑事處罰的，責(zé)令他的家長或監(jiān)護(hù)人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)。政府作出的收容教養(yǎng)行為就不能屬于“刑事訴訟法授權(quán)”的行為，行政相對人對其不服是有權(quán)提起行政訴訟的。公安機(jī)關(guān)在行使司法權(quán)時要嚴(yán)格把握該授權(quán)是否是刑事訴訟法上的授權(quán)。例如，公安機(jī)關(guān)在沒有對當(dāng)事人說明理由和依據(jù)的情況下，即對當(dāng)事人采取了某項(xiàng)強(qiáng)制措施，該項(xiàng)強(qiáng)制措施即被認(rèn)定為是行政強(qiáng)制措施。公安機(jī)關(guān)即使是違法但明確依據(jù)了刑事訴訟上的授權(quán)，也被認(rèn)定為是刑事司法行為。如果公安機(jī)關(guān)和國家安全機(jī)關(guān)在實(shí)施了一個行為時，沒有宣布自己行為的依據(jù)時，即認(rèn)定該行為是行政行為，可以作為行政訴訟的對象。
�。�6）行政機(jī)關(guān)的調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為。行政機(jī)關(guān)的調(diào)解行為是指行政機(jī)關(guān)居間對雙方當(dāng)事人之間的民事權(quán)益爭議，經(jīng)說服教育和勸導(dǎo)后，由當(dāng)事人雙方自愿達(dá)成解決糾紛協(xié)議的一種行為。如果一方當(dāng)事人不履行，另一方當(dāng)事人有權(quán)向人民法院提起民事訴訟。因此，行政調(diào)解并沒有行政法上的強(qiáng)制性。但是，行政機(jī)關(guān)借調(diào)解之名，違背當(dāng)事人的意志作出具有強(qiáng)制性的決定。為了實(shí)施調(diào)解或者在調(diào)解過程中實(shí)行了強(qiáng)制措施等行政行為，在這種情形下，公民可以針對強(qiáng)制性決定或者強(qiáng)制措施提起行政訴訟�！胺梢�(guī)定的仲裁行為”是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的法律所規(guī)定的仲裁，目前重要是民商事仲裁和勞動爭議仲裁。當(dāng)事人對仲裁結(jié)果不服的，民事訴訟法已將其納入了民事訴訟的受案范圍。但是，對于法律之外的其他行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的仲裁，當(dāng)事人對仲裁決定不服的，則仍可以向人民法院提起行政訴訟。
�。�7）不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為。公民對行政機(jī)關(guān)的行政指導(dǎo)可以遵從，也可以不響應(yīng)，完全取決于自己的意愿。不響應(yīng)的，也不承擔(dān)任何法律后果。因此，行政訴訟法不將其納入受案范圍。如果行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政指導(dǎo)時，通過利益引誘、反復(fù)說服教育甚至威脅等方式強(qiáng)迫行政相對人服從的，這種行政指導(dǎo)實(shí)際上是行政命令行為，公民可以起訴。
（8）駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為。重復(fù)處理行為是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民的申請或者申訴，對原有的生效行政行為作出的沒有任何改變的二次決定。駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為，是行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人就原已生效的行政行為提出的申訴給予駁回的行為，實(shí)質(zhì)上是對原已生效的行政行為的再次肯定，也即是對原行政行為所確定的權(quán)利義務(wù)的再次肯定，并沒有形成新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。如果行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的行為進(jìn)行處理后，該行政機(jī)關(guān)或者其他行政機(jī)關(guān)再次對當(dāng)事人的同一行為進(jìn)行處理，因?yàn)樾纬尚碌臋?quán)利義務(wù)關(guān)系，當(dāng)事人當(dāng)然有權(quán)依照法律規(guī)定，申請復(fù)議或提起訴訟。
�。�9）對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為。主要是指行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前實(shí)施的各種準(zhǔn)備行為。這些行為并沒有實(shí)際生效，也就不是行政訴訟的對象。
根據(jù)最高人民法院有關(guān)司法解釋，勞動行政部門作出的關(guān)于責(zé)令用人單位支付勞動者工資報酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償金的勞動監(jiān)察指令書，不屬于可申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的具體行政行為，人民法院也不受理此類案件。但是，如果勞動行政部門作出的關(guān)于責(zé)令用人單位支付勞動者工資報酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和賠償金的行政處理決定，當(dāng)事人既不履行又不申請復(fù)議或者起訴的，勞動行政部門可以依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。
（作者單位：陜西省南鄭縣人民法院）
