[ 錢貴 ]——(2012-11-12) / 已閱4147次
試析農村糾紛的行政解決機制
北安市人民法院 錢貴
基于目前情況，就農村糾紛的行政解決機制構建而言，可以參照一般行政解決機制的做法，采用行政調解、行政仲裁、行政裁決等三種方式。而如何對這三種行為方式進行法律規(guī)范是首先必須面對的問題。從立法成本角度考慮，目前不可能針對農村糾紛單獨制定法律，只能依托現(xiàn)有的法律體系予以解決。也就是說，農村糾紛的解決方式的法律規(guī)范仍然通過普通行政行為法的規(guī)范予以解決。
在理論上，對于行政行為的法律規(guī)范問題歷來有兩種思路：一種是單獨立法模式；另一種是統(tǒng)一立法模式。單獨立法模式是通過分別制定行政調解法、行政裁決法、行政規(guī)劃法等途徑實現(xiàn)行政法治化；統(tǒng)一立法模式認為，對于行政行為規(guī)范可以通過一個法典的形式予以法治化。目前，這兩種模式在各國法制實踐中均不同程度地存在著。
值得注意的是，統(tǒng)一立法模式是各國行政法學界的目標，至今也沒有哪個國家已經實現(xiàn)，最多只是實現(xiàn)了行政程序制度的統(tǒng)一法典化。就調解、仲裁、裁決這三種行政行為方式而言，應該在統(tǒng)一的《行政程序法》中對這三種行為方式予以規(guī)范和明確，可以考慮單列若干章節(jié)予以解決。
至于這三種行為方式所涉及的實體問題，則由相關法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。這是因為：首先，調解、仲裁、裁決在程序問題上具有共性，可以在一部法典中予以規(guī)范。這三種行為方式在程序問題上存在著大量的共性，如都必須遵循程序合法性原則、公開原則、參與原則、公正原則、效率原則等一般法律原則。在行政決定的具體程序上也具有若干共性，可以在一部法律中規(guī)定，如程序的啟動、調查、證據(jù)、聽取意見規(guī)則、效力、期間、送達等問題�？梢哉f，所有行政行為方式在程序上都具有共同的一些規(guī)則，這也是制定統(tǒng)一的《行政程序法》的客觀基礎。我國已經將制定統(tǒng)一的《行政程序法》列入立法計劃，因此，有關行政機關解決糾紛的行政方式的程序問題完全可以列入《行政程序法》中予以解決。其次，糾紛的行政解決機制中的調解、仲裁、裁決所涉及的實體問題具有較強的特殊性和專門性，應當通過具體的法律規(guī)范予以解決。社會糾紛的類型很多，既有民事爭議，也有行政爭議，對于哪些糾紛可以進入行政機關的解決途徑、由哪個行政機關處理、行政機關有什么樣的處理權限等具體的實體問題，則應由相關法律、法規(guī)、規(guī)章予以明確。
行政調解是行政解決機制之一，行政調解是行政機關居中調�；騾f(xié)助以達到自主解決當事人之間糾紛的行為方式。行政機關在調解中無權強加某一結果給爭議的各方當事人。可以說，行政調解是行政機關充分發(fā)揮其自身的權威地位，對爭議進行的勸導。行政機關在使用調解的糾紛處理方式時，可以嘗試采用鼓勵雙方交換信息、提供新的信息、幫助當事人理解彼此的觀點、促進富有成效的情緒表達、處理當事人在理解和利益上的分歧、鼓勵靈活性、激勵各當事方提出富有創(chuàng)造性的解決方案、創(chuàng)造符合所有當事人利益的解決方案等手段，促進當事人糾紛的有效、自主解決。從適用類型而言，行政調解原則上沒有適用限制，可以適用于所有的社會糾紛類型。行政機關解決社會糾紛不管法律是否將該糾紛的解決賦予行政機關管轄，只要該糾紛與行政機關的事務管轄權有關，該行政機關就可以使用調解的方式化解社會糾紛，但必須遵循一些基本的規(guī)則：一、調解的主體與人員必須合法。行政調解的主體必須是行政機關中的工作人員，是具有代表行政機關主體資格的人員。如果不是行政公務人員進行的調解，就不是行政調解，而是民間調解。行政調解之所以在糾紛解決領域具有重要作用，原因就在于行政調解人具有解決相應糾紛的教育背景、知識結構與經驗基礎。因此，行政調解的首要條件就是主體資格合法。二、行政調解不得與法律的強制性規(guī)定相抵觸。調解雖然是一種靈活性的糾紛處理機制，但也必須與成文法的明確規(guī)定相一致。行政調解的處理結果不得與明確的、強制性的成文法相沖突。靈活性也是在法的總體要求下進行的，絕不是無原則的妥協(xié)和“和稀泥”。行政調解是一種更多地吸納當事人的意見、尊重當事人的選擇和決定權，而行政機關居中起引導、斡旋、溝通、橋梁的作用的糾紛解決機制，但處理結果不得與法律明確規(guī)定相抵觸。三、行政調解必須尊重當事人自愿的原則。調解最為關鍵之處是糾紛的調處者不具有強制性，而是充分尊重當事人的意思。因此，行政機關在調解過程中必須充分尊重當事人的意思，不得采取強制性、命令性的措施，逼迫當事人接受調解。如果所謂的“調解”具有強制性，則就屬于行政命令。調解的最大特征就是糾紛的當事人擁有對結果的控制權，所以行政機關必須尊重當事人的意見，不得強制。
行政仲裁是另一行政解決機制，行政仲裁是指糾紛雙方當事人按事先或事后達成的協(xié)議，自愿將有關爭議提交仲裁機構，仲裁機構以第三者的身份對爭議的事實和權利義務作出判斷和裁決，以解決爭議，維護正當權益，當事人有義務履行裁決的一種制度。
從性質上講，行政仲裁既是行政行為，又是仲裁行為。它一方面是行政機關依法行使行政管理職權的行為，因而具有行政行為的某些特征；另一方面它又是一種仲裁行為，因而具有仲裁的某些特征。行政仲裁的這一雙重特征具體表現(xiàn)為：一是行政仲裁是行政機關在行使行政職權過程中所實施的一種具體行政行為。行政仲裁只能是行政機關實施的仲裁行為，而非行政機關所實施的仲裁或者不完全是由行政機關所實施的仲裁，都不能叫行政仲裁。這是它作為行政行為的體現(xiàn)。二是行政仲裁必須以發(fā)生爭議的當事人的自愿申請為前提。如果不是因為發(fā)生爭議的當事人的自愿請求，而是基于行政機關主動依職權而實施的裁決行為，就不是行政仲裁。這是它作為仲裁行為的體現(xiàn)，同時也是它與行政機關實施的依職權的行政行為的區(qū)別。三是行政仲裁是不同于一般的民事仲裁的仲裁行為。因為行政仲裁行為可以因爭議當事人一方的自愿請求，也可以因爭議當事人雙方的自愿請求而產生。而民事仲裁等一般的仲裁行為則只能基于爭議當事人雙方共同的自愿請求才能產生。這是行政仲裁與一般仲裁行為的區(qū)別。四是行政仲裁要求行政機關與爭議當事人雙方沒有利害關系，這樣才能真正保證仲裁的公正性。如果行政機關與發(fā)生爭議的雙方或一方當事人之間存在著利害關系，那么，它就不能以第三者身份居間對該爭議進行仲裁。這是它作為仲裁的又一要求，同時也是它與行政機關實施的其他依申請的行政行為的區(qū)別。
然而，根據(jù)1995年9月1日實施的《中華人民共和國仲裁法》，除了勞動爭議仲裁與農業(yè)承包合同糾紛仲裁外，其他行政仲裁都被廢止。顯然，我國行政領域引入仲裁機制的力度還不夠，對于環(huán)境領域、土地領域等專業(yè)性較強的糾紛，還可以大膽引入仲裁機制。就農村地區(qū)而言，這些糾紛往往具有影響面大、涉及主體多等特點，也具有專業(yè)性、技術性的特點，因此，構建相應的糾紛行政仲裁機構對于農村社會的和諧具有重大意義。
基于農村地區(qū)的特殊性，我們建議在縣級人民政府下設立農村糾紛的仲裁機構———農村糾紛仲裁委員會，專責處理特定的農村糾紛。從具體的法律途徑而言，可以考慮在修改《農業(yè)法》時，增加一章專門就農村糾紛的仲裁機制作出規(guī)定，內容包括農村糾紛仲裁委員會的人員組成以及管轄、申請、受理和審理程序等。
行政裁決是行政解決機制之三，行政裁決的含義在行政法上素來具有極大的爭議性。狹義的行政裁決僅指行政機關依據(jù)法律的明確授權對特定的民事爭議進行裁斷；而廣義的行政裁決則指行政機關依法對特定的民事爭議和行政爭議進行的裁判，包括狹義的行政裁決和解決行政爭議的行政復議。現(xiàn)代行政權客觀上已經滲透到特定的民事爭議領域，這是不爭的事實。我國大量的法律也明確授權由行政機關解決特定的民事爭議。
行政機關對行政爭議更是擁有糾紛的裁決權，這種糾紛裁決權不需要法律的明確授予，而是基于行政系統(tǒng)的一體性、自主性和尊重行政機關的優(yōu)先判斷權的必然要求。因此，行政裁決就是行政機關使用裁決程序對特定的民事爭議和行政爭議作出的裁判�；谶@一考慮，國家應該對現(xiàn)有的行政復議制度進行合理的重構和發(fā)展，以適應行政裁判制度的發(fā)展趨勢。
首先，將狹義的行政裁決范圍納入行政復議渠道中，從而實現(xiàn)行政爭議與特定民事爭議的管轄機構重合。行政機關解決特定民事爭議的理由和標準就是該民事爭議與行政管理密切相關。因此，允許行政機關在處理行政爭議時，一并解決民事爭議具有足夠的正當性。
其次，改革現(xiàn)有的行政復議體制，考慮建立統(tǒng)一的行政復議機關，負責行政復議工作。具體而言，就是取消各行政部門均設立行政復議主管機構的做法，在縣以上人民政府設置隸屬于人民政府但又具有相對獨立性的行政復議機關，即行政復議委員會，包括縣行政復議委員會、省行政復議委員會和中央行政復議委員會等。行政復議委員會由行政機關、管理專家和法律專家共同組成，分別審理所轄范圍內的行政復議事宜。同時考慮到行政管理工作的復雜性和專業(yè)性的需要，在一些特殊行業(yè)中可以以行業(yè)領導權和業(yè)務管理權為核心建立相應的行政復議機關。如仍可設立專利復審委員會和商標評審委員會，作為專利權和商標權行政爭議的行政復議機關。
最后，完善相關的行政復議程序規(guī)則，借鑒國外成功經驗，對我國現(xiàn)行行政復議制度加以相應調整和完善，使其真正成為有效服務于市場經濟體制和民主政治發(fā)展的準司法性質的行政審查機制。應當增強行政復議程序的公開性、對抗性和公正性，通過公開、公正、具有準司法化的復議程序保障，實現(xiàn)復議在解決糾紛上的公正性。在具體制度的安排上，逐步建立行政復議的回避制度、聽取當事人意見制度、雙方當事人對質制度、復議委托代理制度、復議案件材料公開制度、復議庭審制度以及健全告知訴訟權利制度等。增設復議監(jiān)督機制，即由特定的行政機關對已經發(fā)生法律效力的行政復議決定發(fā)現(xiàn)確有錯誤，可以依法再次作出處理的監(jiān)督程序。當然，提起這一程序必須具備兩個條件：一是必須由有復議監(jiān)督權的行政機關提起；二是必須是發(fā)現(xiàn)已發(fā)生法律效力的復議裁決、決定確有錯誤。
