[ 劉濤 ]——(2003-10-27) / 已閱32802次
行政訴訟中的抽象與具體行政行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)探微
劉 輝 劉濤
《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》明確規(guī)定人民法院受理公民、法人和其他組織對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟，而對(duì)于“行政法規(guī)、規(guī)章或行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”等抽象行政行為，人民法院不予受理。由此可見(jiàn)，我國(guó)行政訴訟的客體是具體行政行為，而非抽象行政行為，因此，對(duì)抽象行政行為與具體行政行為的區(qū)分對(duì)行政訴訟的實(shí)踐有重大意義，它不僅關(guān)系到法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍與幅度，也涉及到對(duì)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)力度。鑒于當(dāng)前行政法學(xué)界對(duì)其區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的不確定性、多元性、分歧性、模糊性和不徹底性，我們有加以探討的必要。
一、抽象與具體行政行為的定義探討
定義是對(duì)于一種事物的本質(zhì)特征或一個(gè)概念的內(nèi)涵和外延的確切而簡(jiǎn)潔的說(shuō)明。由于其突出了事物的本質(zhì)，因而是區(qū)分事物的基礎(chǔ)和關(guān)鍵所在。因此，我們應(yīng)當(dāng)首先明確抽象與具體行政行為的概念和定義。
理論界普遍認(rèn)為，抽象行政行為就是行政主體針對(duì)不特定的人（包括公民法人和其他組織。下同）和事作出的具有普遍約束力的行為；具體行政行為是指行政主體針對(duì)特定的人和事作出的具有特定約束力的行為。筆者認(rèn)為，以人和事作為行政行為針對(duì)的對(duì)象來(lái)定義抽象與具體行政行為，是不科學(xué)的。
首先，如果以人和事作為行政行為的對(duì)象，并以特定與否加以限定，則會(huì)排列組合成如下情況：
①特定人和特定事；
②特定人和不特定事；
③不特定人和特定事；
④不特定人和不特定事。
而在上述概念中，抽象行政行為僅針對(duì)第④種情況，具體行政行為僅針對(duì)第①種情況，對(duì)對(duì)于②和③兩種情況，上述概念未作反映，可見(jiàn)上述概念的界定是不周全、不科學(xué)、有漏洞的。
其次，事項(xiàng)的特定與否不能區(qū)分抽象與具體行政行為。單獨(dú)地以事項(xiàng)特定與否而忽略了人的特定與否來(lái)判斷抽象與具體行政行為是徒勞無(wú)益的。即使事項(xiàng)特定，如果主體不特定，我們很難相信該行為是具體的；而如果事項(xiàng)不特定而主體是特定的，筆者傾向于該行為是具體的。
再次，法理學(xué)告訴我們，只有人才能作為法律關(guān)系主體，享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，而物和事只能作為主體權(quán)利、義務(wù)所指向的對(duì)象——客體而存在。行政行為作為引起行政主體和相對(duì)人之間法律關(guān)系的行為事實(shí)，是行政主體針對(duì)相對(duì)人作出的，只有相對(duì)人才能承受該行為所包含的權(quán)利與義務(wù)內(nèi)容，而事項(xiàng)只是聯(lián)系行政主體和相對(duì)人的媒介，是行政主體和相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)所指向的對(duì)象，我們不應(yīng)把它與“人”等量齊觀。
綜上所述，理論界普遍認(rèn)同的概念是有缺陷而又不科學(xué)的。筆者認(rèn)為，抽象行政行為是行政主體針對(duì)不特定的人作出的具有普遍約束力的行為；具體行政行為是行政主體針對(duì)特定的人作出的具有特定約束力的行為�？梢�(jiàn)，抽象與具體行政行為區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)在于行政行為針對(duì)的主體——人——是否特定。
二、理論界對(duì)抽象與具體行政行為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的見(jiàn)解及對(duì)其評(píng)價(jià)
關(guān)于抽象與具體行政行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，理論界可謂是千姿百態(tài)，莫衷一是。綜觀理論界，對(duì)抽象與具體行政行為的劃分標(biāo)準(zhǔn)的見(jiàn)解大致如下：
1、行為對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，抽象和具體行政行為區(qū)分的根本標(biāo)準(zhǔn)在于行政行為所針對(duì)的對(duì)象是否特定。如果行政行為是針對(duì)特定對(duì)象作出的，則該行政行為就是具體行政行為；如果是針對(duì)不特定的對(duì)象而作出的，則是抽象行政行為。以行政行為對(duì)象是否特定來(lái)劃分抽象與具體行政行為是理論界的主流和通說(shuō)，新近實(shí)施的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國(guó)行政訴訟法＞若干問(wèn)題的解釋中也是按此說(shuō)來(lái)進(jìn)行司法解釋的。但是該說(shuō)在無(wú)一例外地認(rèn)為行為對(duì)象是否特定是區(qū)分抽象與具體行政行為關(guān)鍵的同時(shí)，卻并未從本質(zhì)上區(qū)分何為特定與不特定，而是間接地通過(guò)行政行為的表現(xiàn)形式及其實(shí)施結(jié)果來(lái)對(duì)抽象與具體行政行為進(jìn)行了區(qū)分：
⑴抽象行政行為一般都能反復(fù)適用，長(zhǎng)期有效；而具體行政行為通常只是一次性適用，一次性有效。這是從行政行為實(shí)施后的結(jié)果來(lái)加以判斷的。
⑵抽象行政行為對(duì)其制定之后發(fā)生的事項(xiàng)有約束力；具體行政行為則通常對(duì)其作出之前的事項(xiàng)具有約束力。
⑶抽象行政行為要按規(guī)定的行政立法程序進(jìn)行；具體行政行為則按行政執(zhí)法程序進(jìn)行。
⑷抽象行政行為在表現(xiàn)方式和載體上以規(guī)范性文件方式出現(xiàn)，往往有章、節(jié)、條、款等形式；而具體行政行為往往是以“決定”、“通知”、“認(rèn)定”、“裁決”等形式表現(xiàn)出來(lái)。
筆者認(rèn)為，對(duì)于事物的區(qū)分，不能僅停留在事物的表面特征上，而應(yīng)當(dāng)在分析其表面特征的基礎(chǔ)上，挖掘其本質(zhì)，通過(guò)感性上升到理性，這樣才能抓住事物之所以是此事物而非彼事物的本質(zhì)，才能徹底地區(qū)分此彼事物，而僅僅靠不確定的、易迷惑人的、表面化的特征來(lái)區(qū)分事物是不科學(xué)、不可行的。盡管形式再現(xiàn)內(nèi)容，現(xiàn)象反映本質(zhì)，但同一形式可以表現(xiàn)不同內(nèi)容，同一內(nèi)容可由不同形式表現(xiàn)，本質(zhì)也可由真象和假象表現(xiàn)。可見(jiàn)，如果我們僅以行政行為的表現(xiàn)特征來(lái)區(qū)分抽象與具體行政行為，這就不可避免地帶有缺陷并易出現(xiàn)偏差：
（1）抽象行政行為不一定都是能夠反復(fù)適用的。舉例來(lái)說(shuō)，某地方政府制定了“某某年的發(fā)展計(jì)劃”，那么該計(jì)劃只能在該年有效，而不能適用于下一年。或許有人會(huì)說(shuō)，反復(fù)適用不僅是指時(shí)間上的反復(fù)適用，而且還包括空間上和對(duì)象上的反復(fù)適用，如某某年計(jì)劃雖然對(duì)下一年無(wú)法適用，但在該年內(nèi)對(duì)其管轄范圍內(nèi)的任何公民、法人或其他組織都可反復(fù)適用。這是無(wú)可厚非的，但由于這一標(biāo)準(zhǔn)是從行政行為的實(shí)施結(jié)果角度假設(shè)而言的，我們可以再作最極端的結(jié)果假設(shè)，假如該計(jì)劃規(guī)定對(duì)該地方的所有超標(biāo)準(zhǔn)污染企業(yè)給予關(guān)閉，而該地區(qū)的超標(biāo)污染企業(yè)只有一家時(shí)，那么該計(jì)劃就此項(xiàng)規(guī)定就中能適用一次了。
（2）抽象行政行為不一定針對(duì)未來(lái)，具體行政行為不一定面對(duì)過(guò)去。我們知道法不溯及既往是一項(xiàng)十分重要的原則，因?yàn)榉刹豢赡芤笕藗兘裉熳雒魈斓氖�，否則就會(huì)破壞法的穩(wěn)定性與可預(yù)期性，進(jìn)而破壞法律秩序。然而法律能夠溯及既往是一項(xiàng)例外，如果法溯及既往對(duì)社會(huì)、公民更有利時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)溯及既往。同理，抽象行政行為作為類似于“法律”的規(guī)范性文件，不溯及既往，面向未來(lái)是其原則，但是我們應(yīng)當(dāng)看到它有溯及既往的可能性與例外。同時(shí)，我們知道，具體行政行為可以附條件、附期限加以適用，當(dāng)條件成就（或消除）時(shí)或期限到來(lái)時(shí)，它才發(fā)生效力�？梢�(jiàn)，具體行政行為也可能是面向未來(lái)的。
（3）對(duì)于按立法程序作出的決定認(rèn)定為抽象行政行為是不科學(xué)的。依程序行政是依法行政的一項(xiàng)重要內(nèi)容，但是我們應(yīng)當(dāng)看到行政主體不按程序行政的現(xiàn)實(shí)性與可能性，抽象行政行為完全有可能按普遍程序作出，盡管其違法，我們也不能據(jù)此就否定抽象行政行為的本質(zhì)。
（4）對(duì)于抽象行政行為以規(guī)范文件出現(xiàn)的觀點(diǎn)更是不切實(shí)際的。因?yàn)樵诂F(xiàn)實(shí)中，有的行政機(jī)關(guān)為了逃避司法審查，往往把具體行政行為表述為條、款、項(xiàng)，其徒具抽象行政行為之形而不具抽象行政行為之實(shí)。而有些抽象行政行為雖不具備條、款、項(xiàng)，但卻是不折不扣的抽象行政行為。
2、職權(quán)性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為，任何行政行為都是來(lái)源于一定的法律賦予的行政職權(quán)，如果法律、法規(guī)授予行政機(jī)關(guān)制訂規(guī)范性文件的職權(quán)，那么，行政機(jī)關(guān)據(jù)此法律授權(quán)所制定的規(guī)范性文件就是抽象行政行為；而無(wú)法律授權(quán)所制定的規(guī)范性文件，行政機(jī)關(guān)的行為就不能稱之為抽象行政行為，應(yīng)屬于具體行政行為了�！傲⒎ū仨毣诹⒎�(quán)，它有必須明確的授權(quán)，如果沒(méi)有立法權(quán)，就不可能是抽象行政行為。因此，職權(quán)應(yīng)當(dāng)作為判斷抽象行政行為與具體行政行為的首要標(biāo)準(zhǔn)�！�
這種觀點(diǎn)看到了行政權(quán)的重要性，并看到了行政行為是以行政權(quán)為基礎(chǔ)的，這無(wú)疑較形式上區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有了更深層次的思考，但這種劃分存在如下缺陷：
（1）縮小了抽象行政行為的范圍。我們知道，抽象行政行為可劃分為行政立法行為和非行政立法行為，即制定有普遍約束力的決定、命令等的行為。而該觀點(diǎn)只看到抽象行政行為是基于立法權(quán)作出的，而忽略了行政機(jī)關(guān)基于組織法規(guī)定的職權(quán)而作出的不具有立法性質(zhì)的，有普遍約束力的決定、命令。
（2）該觀點(diǎn)只看到了依法行政的應(yīng)然狀態(tài)，理想地認(rèn)為行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律明確規(guī)定的立法權(quán)所為的行為是抽象行政行為，而沒(méi)有看到行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)制定的沒(méi)有法律依據(jù)的規(guī)范性文件是大量存在的。我們不能因?yàn)槠錈o(wú)法律依據(jù)而否定其抽象行政行為之本質(zhì)。
3、行為方式與內(nèi)容劃分標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。此說(shuō)認(rèn)為，抽象行政行為是指行政主體以某一類管理對(duì)象的普遍特征為標(biāo)準(zhǔn)而進(jìn)行的制定法律規(guī)范文件的行為，是行政主體為了實(shí)施對(duì)某一類管理對(duì)象的規(guī)范性管理，依據(jù)該類對(duì)象的普遍生、共同性的本質(zhì)特征，以理性方式作出的具有普遍約束力的觀念形態(tài)的行政行為；而具體行政行為則是指行政主體針對(duì)個(gè)別的人和事所為的具體管理，依據(jù)該對(duì)象的特征、性質(zhì)和狀況，以硬性事實(shí)的方式作出的具體行政處理行為，所以，抽象行政行為是以理性方式表現(xiàn)出來(lái)的，具體行政行為則是以感性方式作出的，這是行為方式的差別；而在內(nèi)容上，抽象行政行為反映的是某一類事物的普遍性、一般性，具體行政行為反映的是個(gè)別事物的特殊性、個(gè)體性。
這種觀點(diǎn)在根本上是以哲學(xué)理論為基礎(chǔ)的，盡管它對(duì)抽象與具體行政行為的差異講得深刻、生動(dòng)，但它在實(shí)踐中是很難判斷和操作的。理論來(lái)源于實(shí)踐并指導(dǎo)、應(yīng)用于實(shí)踐，理論只有在應(yīng)用中方能顯示其價(jià)值，而如果理論無(wú)法應(yīng)用于實(shí)踐，這無(wú)異于無(wú)源之水、無(wú)本之木，是沒(méi)有多大意義的。
4、主體身份特征說(shuō)。該說(shuō)認(rèn)為，行為對(duì)象主體固有的身份特征才是主體特定化、個(gè)別化的根本所在。此主體之所以區(qū)別于彼主體，完全是由于此主體自身固有的屬性、特征。人們能夠把張三、李四區(qū)分開(kāi)來(lái)是因?yàn)閺埲胁煌诶钏牡膫�(gè)別特征。而人們的某項(xiàng)行為能夠區(qū)分張三、李四的時(shí)候，該項(xiàng)行為就是把張三的個(gè)別特征作為行為適用的標(biāo)準(zhǔn)，這才是認(rèn)識(shí)特定的基礎(chǔ)。這種行為與適用對(duì)象固有個(gè)別特征的聯(lián)系，使該行為成了所謂的具體行政行為；而行政行為與所適用的對(duì)象之間，沒(méi)有這種與個(gè)別特征的聯(lián)系而只有類別特征聯(lián)系的時(shí)候，該行政行為的適用對(duì)象就是具有或符合類別特征的一類或全部主體，構(gòu)成抽象行政行為。
該觀點(diǎn)以行為對(duì)象主體的個(gè)別特征和類別特征來(lái)區(qū)分具體與抽象行政行為仍然是難以劃分的，在實(shí)踐中會(huì)遇到難以自圓其說(shuō)之處。如某市政府發(fā)布了一個(gè)拆遷決定，要求在本市某一街區(qū)內(nèi)的居民于某日遷出該區(qū)域。如果按主體身份特征說(shuō)來(lái)分析，該街區(qū)內(nèi)的所有人是具有類屬特征的，他們都屬同一類屬的人，而不是專門(mén)針對(duì)張三、李四的，那么該決定是抽象行政行為，顯然是難以令人信服的。
5、能否直接適用標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)。即“看行政行為能否有直接進(jìn)入執(zhí)行過(guò)程，一個(gè)具體行政行力具有直接的執(zhí)行力，而一個(gè)抽象行政行為不能作為直接的執(zhí)行根據(jù)，必須有一個(gè)具體行政行為作為中介，才能進(jìn)入執(zhí)行過(guò)程”，也就是說(shuō)，“抽象行政行為對(duì)其對(duì)象（可以是特定對(duì)象，也可能是不特定對(duì)象，這并非為抽象行政與具體行政行為的區(qū)別標(biāo)志）的權(quán)利義務(wù)僅是在法律條文上設(shè)置一般的模式，只是一種可能性但尚未發(fā)生實(shí)際的后果；而具體行政行為對(duì)相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的影響是實(shí)際存在的，是已造成現(xiàn)實(shí)后果的”。
筆者認(rèn)為，該觀點(diǎn)避開(kāi)抽象與具體行政行為的根本特點(diǎn)不談，而另辟蹊徑，試圖達(dá)到“柳暗花明又一村”的效果，看似效果容易區(qū)分，實(shí)則難以區(qū)分。
（1）“把抽象行政行為看作是為法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅提供前提與可能的說(shuō)法是有問(wèn)題的，例如交通法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定的交通規(guī)則，是每個(gè)行人行走、車輛行駛過(guò)程中必須現(xiàn)實(shí)遵守的，是有法律約束力的，而不是什么可能與前提，至于違反交通規(guī)則引起的處罰關(guān)系，是另一個(gè)法律關(guān)系問(wèn)題，而不是前一個(gè)法律關(guān)系的實(shí)現(xiàn)，所以說(shuō)，抽象行政行為與具體行政行為一樣要產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的、直接的法律約束力。比如某市政府規(guī)定每個(gè)干部每月交幾元錢作為什么基金的時(shí)候，則在創(chuàng)設(shè)某種關(guān)系，但同時(shí)也直接對(duì)每一位主體產(chǎn)生法律上的現(xiàn)實(shí)效力，直接扣除行為是它的執(zhí)行行為，正是實(shí)現(xiàn)前述法律效力行為的體現(xiàn)，我們不能把執(zhí)行甚至強(qiáng)制執(zhí)行行為看作是直接的、現(xiàn)實(shí)的效力”。
（2）即使抽象行政行為不能直接適用，不直接產(chǎn)生效力，而具體行政行為能直接適用，能直接產(chǎn)生效力的假設(shè)是成立的，但由于能否直接適用標(biāo)準(zhǔn)，避開(kāi)了抽象與具體行政行為的本質(zhì)特點(diǎn)而偷換言他，我們對(duì)據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)而得以區(qū)分的結(jié)果之純正性是持懷疑態(tài)度的，正如為了區(qū)分男人與女人不是依據(jù)性別而是憑借諸如頭發(fā)、衣著等標(biāo)準(zhǔn)一樣，這是不能從根本上區(qū)別抽象與具體行政行為的。
三、筆者的觀點(diǎn)：權(quán)力、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)
抽象行政行為是針對(duì)不特定的對(duì)象（人）作出的行為，具體行政行為是針對(duì)特定的對(duì)象（人）作出的行政行為，可見(jiàn)區(qū)分抽象與具體行政行為的關(guān)鍵所在是行為對(duì)象的特定與否。
我們知道，特定不特定是相對(duì)而言，相比較而存在的，任何事物在一定條件下既可表現(xiàn)為特定，又會(huì)表現(xiàn)為不特定，關(guān)鍵是要看其選擇的參照范圍和標(biāo)準(zhǔn)。我們認(rèn)為，特定是整體中的局部、部分，它相對(duì)于整體而言，是特定的、具體的；不特定是就整體、全部而言的，正因?yàn)槭钦w、全部而非部分、局部，所以才顯得不特定。比如就某市轄區(qū)來(lái)說(shuō)，此區(qū)的居民相對(duì)于整個(gè)某市來(lái)說(shuō)是局部的、部分的、特定的、具體的；而相對(duì)于某區(qū)來(lái)說(shuō)，這些居民卻代表著整體、全部，是不特定的、抽象的�？梢�(jiàn)，我們?cè)谔接憛^(qū)分特定與不特定時(shí)應(yīng)當(dāng)選擇一個(gè)固定不變的參照系，來(lái)衡量、判斷處于不斷變化中的行為對(duì)象的特定與否。需要說(shuō)明的是，我們所講的行為對(duì)象的特定與否并非與對(duì)象數(shù)量多少成正比，它不是指主體對(duì)象的數(shù)量多少，也不是用主體對(duì)象能否可計(jì)量來(lái)衡量的，“因?yàn)橹黧w的數(shù)量只反映行為與主體聯(lián)系以后的客觀結(jié)果，并不代表該行為與主體的聯(lián)系形式，任何行為針對(duì)適用的對(duì)象都是可計(jì)算的，數(shù)量多少只是通常情況下的表象，不代表也不能代表抽象行為與具體行政行為的本質(zhì)特征，就具體到某一行政行為而言，具體行政對(duì)象實(shí)際上比抽象行政行為的對(duì)象還要多，這是完全可能的�！�
從本質(zhì)說(shuō)，行政行為是行政主體行使行政職權(quán)的結(jié)果，可以說(shuō)行政職權(quán)是行政行為的基礎(chǔ)和本源，行政職權(quán)是行政主體行政管理的資格和權(quán)能，它“一般涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：職權(quán)名目、職權(quán)系屬、職權(quán)方式、職權(quán)界限、職權(quán)對(duì)象……職權(quán)對(duì)象是行政權(quán)力所向的對(duì)象，即權(quán)力指向誰(shuí)的問(wèn)題”。據(jù)此，我們可將行政行為針對(duì)的對(duì)象特定與否轉(zhuǎn)化為行政對(duì)象特定與否。而我們要判斷權(quán)力對(duì)象特定與否只能在權(quán)力作用的范圍（即行政權(quán)限）內(nèi)判斷。行政權(quán)限可分為地域權(quán)限、時(shí)間權(quán)限、事務(wù)權(quán)限、層級(jí)權(quán)限。我認(rèn)為，真正對(duì)權(quán)力對(duì)象特定與否有意義的是地域權(quán)限，即行政職權(quán)適用、作用的行政區(qū)域。因?yàn)槭紫�，行政區(qū)域（即行政區(qū)劃）是國(guó)家為了便于管理而將其領(lǐng)土劃分為若干個(gè)不同層次的區(qū)域，并設(shè)立相應(yīng)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行管理。一定的行政區(qū)域都有一定行政機(jī)關(guān)與之相對(duì)應(yīng)，并且行政機(jī)關(guān)的權(quán)力范圍大小是與地域大小相適用的，據(jù)此，我們可以行政權(quán)作用地域的大小及整體與局部關(guān)系來(lái)衡量行政權(quán)作用對(duì)象的特定與否。其次，地域標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)標(biāo)固定準(zhǔn)，我們以相對(duì)靜止、固定不變的地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷生活工作于其上的行為對(duì)象的特定與不特定也是容易做到的。
綜上所述，筆者認(rèn)為抽象行政行為是行政主體針對(duì)其全部管轄地域內(nèi)的對(duì)象作出具有普遍約束力的行為；具體行政行為是行政主體針對(duì)其部分管轄地域內(nèi)的對(duì)象作出的有特定約束力的行為。例如某市政府決定全市的的企業(yè)都要交納一萬(wàn)元，對(duì)于這一決定，由于市政府針對(duì)其管轄范圍內(nèi)的所有企業(yè)作出，是整體的、全部的、不特定的對(duì)象，從而是抽象行政行為。而如果某市政府決定某市轄區(qū)所有企業(yè)都要交納一萬(wàn)元的話，由于該區(qū)只是某市的一個(gè)區(qū)，因而某市政府的決定只針對(duì)其管轄區(qū)域的部分、局部的企業(yè)而言，因而對(duì)象是特定的，從而這是具體行政行為。
總之，行政行為之作出最終是基于行政權(quán)行使的，把握住了行政權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，就把握了區(qū)分抽象與具體行政行為的實(shí)質(zhì)。一般的行政決定、命令都明確地規(guī)定了權(quán)力作用的范圍，所以我們是易于判斷該行為抽象還是具體的；而有一些規(guī)定基于“立法”技術(shù)的考慮，并未明確指出其作用的范圍，這就需要我們用理性來(lái)判斷。例如某市政府規(guī)定某某路兩旁嚴(yán)禁擺攤設(shè)點(diǎn)。對(duì)于這一規(guī)定而言，其并未指出該規(guī)定適用的范圍，并且還表述出了一個(gè)易于迷惑人的特定、具體地點(diǎn)——某某路，但我們可以挖掘出其隱含的作用范圍，即某市內(nèi)所有人都不能在該路兩旁設(shè)點(diǎn)�？梢�(jiàn)，這一決定是針對(duì)某市這個(gè)地域范圍內(nèi)所有人的，可見(jiàn)這是一個(gè)抽象行政行為。
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