[ 郁建忠 ]——(2012-6-8) / 已閱7430次
執(zhí)行程序不重構(gòu) 行政調(diào)解難“破冰”
------兼評(píng)最高院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》
作者：郁建忠 李學(xué)高 單位：射陽(yáng)縣人民政府辦公室
2009年7月，最高院出臺(tái)了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見(jiàn)》（法發(fā)[2009]45號(hào) 以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》），旨在充分發(fā)揮調(diào)解、仲裁等非訴訟糾紛解決途徑的作用，減輕法院壓力。2011年，中央綜治委等16個(gè)單位下發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，繼之，有許多地方出臺(tái)文件，推進(jìn)行政調(diào)解工作。年初，我們?cè)?jīng)就全縣各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)解開(kāi)展情況進(jìn)行專(zhuān)題調(diào)研，發(fā)現(xiàn)這項(xiàng)工作目前基本是一塊“荒地”。制約行政調(diào)解工作深入開(kāi)展的因素很多，其中，行政調(diào)解的效力問(wèn)題無(wú)疑是一個(gè)“瓶頸”，《若干意見(jiàn)》雖對(duì)此作了原則性規(guī)定，但離實(shí)際操作還有很長(zhǎng)一段距離，主要存在以下問(wèn)題：
一、范圍窄。行政調(diào)解范圍包括：，公民、法人和其他組織之間產(chǎn)生的與行政管理職能有關(guān)的民事糾紛；行政機(jī)關(guān)與公民、法人和其他組織之間因自由裁量權(quán)、行政賠償和行政補(bǔ)償而產(chǎn)生的行政爭(zhēng)議；刑事自訴告訴才處理的案件和被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件，但不包括被害人有證據(jù)證明對(duì)被告人侵犯自己人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，而公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件。《若干意見(jiàn)》僅規(guī)定了民事糾紛的行政調(diào)解，這是行政調(diào)解最常見(jiàn)、最廣泛的類(lèi)型，包括公安、衛(wèi)生、勞動(dòng)、自然資源、環(huán)保、公共交通、商業(yè)和民政等各領(lǐng)域，而對(duì)行政爭(zhēng)議、刑事自訴這兩個(gè)類(lèi)型沒(méi)有規(guī)定。
二、效力低。《若干意見(jiàn)》將行政調(diào)解的效力與人民調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解以及其他民間解調(diào)置于同等地位，規(guī)定經(jīng)行政機(jī)關(guān)依法對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)解后達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，有民事合同的性質(zhì)。根據(jù)《若干意見(jiàn)》的規(guī)定，行政調(diào)解協(xié)議有下列5種司法審查和司法保障方式：
1.向法院申請(qǐng)確認(rèn)并執(zhí)行調(diào)解協(xié)議；
2.向法院起訴，請(qǐng)求履行、變更、撤銷(xiāo)或者確認(rèn)無(wú)效;
3.對(duì)行政調(diào)解、裁決或者其他處理不服提起訴訟；
4.申請(qǐng)執(zhí)行公證債權(quán)文書(shū)；
5.依法申請(qǐng)支付令。
從以上可以看出，行政機(jī)關(guān)實(shí)際上處于“說(shuō)話沒(méi)用”的境地，當(dāng)然不愿在這方面投入過(guò)多的精力，消極應(yīng)付而已，或者一推了之，建議當(dāng)事人直接向法院提起訴訟。同時(shí)，當(dāng)事人對(duì)一個(gè)“說(shuō)話沒(méi)用”的行政機(jī)關(guān)能否有效平息他們之間的糾紛，心理上也會(huì)存在疑惑，主動(dòng)申請(qǐng)行政調(diào)解的積極性不高、信心不足，不如直接上法院，何必繞彎路。所以，行政調(diào)解雖然可以在廣泛的領(lǐng)域里發(fā)揮作用，但是由于缺乏效力保障，目前處于“撂荒”的狀況，宣傳大于實(shí)行，理論大于實(shí)踐。
三、確認(rèn)難。《若干意見(jiàn)》原則規(guī)定，法院審理申請(qǐng)確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件，參照適用《民事訴訟法》有關(guān)簡(jiǎn)易程序的規(guī)定。2011年3月，最高院出臺(tái)了《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》（法釋[2011]5號(hào)），規(guī)范了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)問(wèn)題。存疑的是，既然最高院在《若干意見(jiàn)》中認(rèn)可行政調(diào)解等其他調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，為什么不統(tǒng)一規(guī)定司法確認(rèn)的程序問(wèn)題？從操作層面講，行政調(diào)解協(xié)議的確認(rèn)問(wèn)題還有待規(guī)范。
據(jù)查詢(xún)有關(guān)資料，涉及行政調(diào)解的法律有40部，行政法規(guī)有60部，部門(mén)規(guī)章有119部，地方性法規(guī)有1900多部，地方政府規(guī)章有1300多部。上述數(shù)據(jù)因統(tǒng)計(jì)口徑的不同可能存在很大差異，但可以反映出行政調(diào)解的領(lǐng)域非常廣泛，如果勤奮耕耘，對(duì)有效化解各類(lèi)社會(huì)爭(zhēng)議，減輕法院訴訟壓力，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定肯定大有裨益。行政機(jī)關(guān)有豐富的人力資源、過(guò)硬的業(yè)務(wù)保障和健全的執(zhí)法制度來(lái)保證行政調(diào)解協(xié)議的合法性和合理性，無(wú)論是軟件還是硬件均不落后于法院，《若干意見(jiàn)》削弱了行政調(diào)解的權(quán)威性，行政調(diào)解協(xié)議的效力不提升，執(zhí)行程序不重構(gòu)，這項(xiàng)工作就會(huì)滯步不前，很難“破冰”深化。根據(jù)前期的調(diào)研情況，我們提出如下思路供參考：
一、民事糾紛。調(diào)研中有人提出，如果當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解的內(nèi)容與本行政機(jī)關(guān)行政管理職能無(wú)關(guān)是否能夠進(jìn)行調(diào)解，我們認(rèn)為，對(duì)這種情形雖然沒(méi)有禁止性規(guī)定，但建議當(dāng)事人向有相關(guān)行政管理職能的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)調(diào)解為宜。當(dāng)然，工作人員運(yùn)用業(yè)務(wù)知識(shí)以個(gè)人名義居中調(diào)解除外，這已是非職務(wù)行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)與其行政管理職能有關(guān)的民事糾紛進(jìn)行調(diào)解是一種履職行為，從這個(gè)角度看具有行政性，但該行為是居中協(xié)調(diào)平等主體之間的民事?tīng)?zhēng)議，民事性質(zhì)占主要角色�！度舾梢庖�(jiàn)》將這類(lèi)行政調(diào)解協(xié)議置于民事合同的地位，完全擦除了該行為的行政屬性，忽視了行政機(jī)關(guān)多年來(lái)建成的比較成熟的行政執(zhí)法質(zhì)量體系。
故，我們建議賦予這類(lèi)行政調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，當(dāng)事人可以直接向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。這并不是說(shuō)將這類(lèi)行政調(diào)解協(xié)議完全排除于司法審查之外，最高院《關(guān)于當(dāng)事人對(duì)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力的公證債權(quán)文書(shū)的內(nèi)容有爭(zhēng)議提起訴訟人民法院是否受理問(wèn)題的批復(fù)》（法釋[2008]17號(hào)）這個(gè)司法解釋為行政調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行方式和執(zhí)行救濟(jì)提供了非常有益的借鑒模式，遵循民事訴訟執(zhí)行程序的規(guī)定，行政調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行問(wèn)題能得到很好地解決。即，當(dāng)事人一方不履行行政調(diào)解協(xié)議的，另一方可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，如果調(diào)解協(xié)議內(nèi)容確有錯(cuò)誤的，法院可裁定不予執(zhí)行，當(dāng)事人、利害關(guān)系人可另行就爭(zhēng)議內(nèi)容向法院提起民事訴訟。這樣，減少了諸多中間環(huán)節(jié)，行政效率和司法效率雙向提高，提升了行政機(jī)關(guān)權(quán)威，減少了司法資源投入，司法權(quán)威也沒(méi)有消弱。
二、行政爭(zhēng)議。一般認(rèn)為行政訴訟和行政復(fù)議不適用調(diào)解，因?yàn)閺睦碚撋现v公權(quán)不可自由處分，2007年的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》開(kāi)了這個(gè)先河。實(shí)際上，此前法院和行政復(fù)議機(jī)關(guān)在辦案中大量使用調(diào)解手段，促成當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議，以撤訴、撤回申請(qǐng)的方式結(jié)案，雖無(wú)調(diào)解結(jié)案之名，但有調(diào)解結(jié)案之實(shí)。該《條例》第五十條規(guī)定兩種情形行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：一是公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；二是當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書(shū)。調(diào)解書(shū)應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請(qǐng)求、事實(shí)、理由和調(diào)解結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章。行政復(fù)議調(diào)解書(shū)經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書(shū)生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定。
這類(lèi)行政調(diào)解協(xié)議應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，但目前沒(méi)有明確的規(guī)定，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政強(qiáng)制法》、《行政訴訟法》等有關(guān)依據(jù)，行政機(jī)關(guān)為權(quán)利人，法律規(guī)定有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，相對(duì)人無(wú)正當(dāng)理由不履行行政調(diào)解協(xié)議，行政機(jī)關(guān)可以直接強(qiáng)制執(zhí)行；行政機(jī)關(guān)沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，并履行催告等程序。相對(duì)人為權(quán)利人，行政機(jī)關(guān)不履行的，相對(duì)人可以向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)法監(jiān)督，督促行政機(jī)關(guān)履行；向法院主張權(quán)利的有兩種方式，一是提起行政訴訟，訴求行政機(jī)關(guān)履行義務(wù)，二是直接申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，我們傾向后一種模式。
另，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人達(dá)成的和解協(xié)議如何處理，我們認(rèn)為可以按照上述方式予以執(zhí)行。
三、刑事自訴。根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，人民法院直接受理并可以調(diào)解的自訴案件包括告訴才處理的案件和被害人有證據(jù)證明的輕微刑事案件這兩大類(lèi)，有關(guān)立法解釋和司法解釋以前也對(duì)這兩大類(lèi)案件進(jìn)行適當(dāng)細(xì)化，但可操作性很差，加上97年《刑法》已修正過(guò)八次，修改后的《刑事訴訟法》將于2013年元旦實(shí)施，新的配套規(guī)定尚未出臺(tái)，我們手中缺乏相關(guān)資料，研究能力也不足，暫不能提出見(jiàn)解，請(qǐng)見(jiàn)諒。
