[ 肖金明 ]——(2012-3-29) / 已閱14946次
自1949年至今，中國(guó)憲法政治建設(shè)已走過(guò)了六十多年的歷程。六十多年來(lái)的憲政之路，有很好的起點(diǎn)，但也走過(guò)很長(zhǎng)的彎路；有曲折的過(guò)程，重要的是已經(jīng)形成良好的走勢(shì)。1949年的《共同綱領(lǐng)》開(kāi)啟了新中國(guó)立憲之先風(fēng)，1954年憲法（“五四”憲法）是新中國(guó)憲法政治建設(shè)的早期標(biāo)志，它們共同為中國(guó)憲法政治確立了價(jià)值和精神、基本原則與制度框架以及發(fā)展趨勢(shì)。但起步不久的中國(guó)憲法政治之路并不平坦，在二十年的政治運(yùn)動(dòng)中，尤其是“文化大革命”期間，憲法被棄、憲政不存。替代“五四”憲法的1975年憲法（“七五”憲法）和1978年憲法（“七八”憲法）實(shí)際上已經(jīng)不同程度地偏離了建國(guó)初期確定的憲法政治發(fā)展軌道，甚至背棄了一些基本的憲政精神、原則和制度；1982年制憲及其前后組織法、選舉法等憲法相關(guān)法的制定，啟動(dòng)了中國(guó)憲法政治新的征程。1982年憲法（“八二”憲法）以及隨后20多年來(lái)憲法的修改和憲法相關(guān)法制建設(shè)，為中國(guó)憲法政治復(fù)原和發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。盡管六十多年來(lái)的新中國(guó)憲法政治發(fā)展道路坎坷，有很多教訓(xùn)，但也有經(jīng)驗(yàn)和成就。最近三十多年的憲法建設(shè)取得的顯著成就主要表現(xiàn)為憲法規(guī)范體系、公民權(quán)利體系、國(guó)家政權(quán)體系、地方制度體系的不斷完善和發(fā)展。而正是這些憲法政治基本制度元素的優(yōu)化和體系化，規(guī)定了中國(guó)憲法政治的未來(lái)走勢(shì)。中國(guó)憲法政治正趨勢(shì)而行，邁向可以期待的美好未來(lái)。
一、六十年來(lái)憲法政治的曲折之路
自1949年《共同綱領(lǐng)》開(kāi)始到現(xiàn)在，中國(guó)憲法政治建設(shè)走了六十多年的曲折道路。1949年《共同綱領(lǐng)》的制定開(kāi)新中國(guó)立憲之先風(fēng)，《共同綱領(lǐng)》是人民共和國(guó)奠基之作，是新中國(guó)的政治基石，“是目前時(shí)期全國(guó)人民的大憲章” [1]。作為臨時(shí)性憲法，1949年的《共同綱領(lǐng)》不僅是民主立憲建國(guó)的基本標(biāo)志，而且是建國(guó)初期的一切法制的基礎(chǔ)，[2]它確立了新中國(guó)憲法政治的良好起點(diǎn)。但斯大林不承認(rèn)“我們現(xiàn)實(shí)的根本大法即共同綱領(lǐng)”，[3]不承認(rèn)共同綱領(lǐng)的憲法性質(zhì)和地位，堅(jiān)持認(rèn)為“綱領(lǐng)與憲法有重大區(qū)別，……綱領(lǐng)主要是說(shuō)明將來(lái)，而憲法則是說(shuō)明現(xiàn)在”，[4]并建議中國(guó)盡快實(shí)行全民選舉和制定憲法。斯大林的建議以及國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)的變化，促使中共和毛澤東主持制定了“五四”憲法，并實(shí)行了全國(guó)選舉，產(chǎn)生全國(guó)人民代表大會(huì)�！拔逅摹睉椃▽�(shí)現(xiàn)了內(nèi)容體系的結(jié)構(gòu)化，具備了憲法文本的外觀形態(tài)，而“國(guó)家機(jī)構(gòu)”和“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”的分立，充分體現(xiàn)了其內(nèi)在的憲政精神。被稱為新中國(guó)第一部憲法的“五四”憲法，確立了憲法政治體制的基本模式，規(guī)劃了民主政治的總格局，為中國(guó)憲法政治發(fā)展構(gòu)筑了更為堅(jiān)實(shí)的臺(tái)階。但是，隨著1956年底開(kāi)始的政治形勢(shì)的變化，“五四”憲法逐步淡出國(guó)家政治生活，基本上處于形存實(shí)亡的狀態(tài)。初步建立起來(lái)的民主法制遭到破壞，違憲、反憲現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，中國(guó)實(shí)際上進(jìn)入了近二十年的“無(wú)憲”期；在文化大革命行將結(jié)束時(shí)制定的“七五”憲法和改革開(kāi)放之前制定的“七八”憲法均存在一定程度的歷史局限性。“七五”憲法嚴(yán)重偏離了憲政原理，即使在形式意義上也很不完整�！捌甙恕睉椃ā白蟆钡恼紊嗜匀缓軡猓鴳椪衩黠@不足。當(dāng)然它也在不少方面消除了“七五”憲法上的嚴(yán)重缺陷，并在一定程度上呈現(xiàn)出回溯“五四”憲法的趨向，預(yù)示著長(zhǎng)達(dá)二十年“無(wú)憲”期的基本結(jié)束。
改革開(kāi)放后制定的“八二”憲法標(biāo)志著中國(guó)憲政發(fā)展的歷史轉(zhuǎn)折，這部回歸“五四”憲法的新憲法復(fù)原了憲法的完整框架，恢復(fù)了憲政的基本精神和原則。根據(jù)有些學(xué)者的分析，1982年憲法與1954年憲法相同和相似的部分分別有51條和47條，約占1954年憲法的45.6%和42%；1982年憲法以1954年憲法為基點(diǎn)，在憲法價(jià)值觀、基本原則、體系內(nèi)容和具體規(guī)范上體現(xiàn)了對(duì)1954年憲法的回歸、承繼和發(fā)展。[5]它與其前后出臺(tái)的人民法院組織法、人民檢察院組織法、選舉法、國(guó)務(wù)院組織法等憲法相關(guān)法一起，為近三十年來(lái)中國(guó)憲法政治的穩(wěn)步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。在隨后的二十多年間，“八二”憲法與時(shí)俱進(jìn)，歷經(jīng)1988年、1993年、1999年、2004年四次修改，與改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和政治文明同步，不僅文本更加完善，制度更為完備，原則也更為完滿。1999年、2004年第三次和第四次修改“八二”憲法，將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”和“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”寫(xiě)進(jìn)憲法修正案，被視為中國(guó)憲法建設(shè)最好的進(jìn)展和國(guó)家走向法治的近期重要標(biāo)志，作為在人民主權(quán)原則之后的兩項(xiàng)憲法基本原則，突出了法治國(guó)家和人權(quán)保障的憲政精神，從根本上規(guī)定了中國(guó)憲法政治的健康走向。不僅如此，以憲法為統(tǒng)帥的法律體系已經(jīng)形成，以人民代表大會(huì)為根本政治制度且以多黨合作與政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度為基本政治制度的中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系由此形成，形成了中國(guó)憲法政治發(fā)展的制度保障。
二、不斷完善的憲法規(guī)范體系
1949年9月27日，在通過(guò)《共同綱領(lǐng)》之前，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議先行通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》、《中央人民政府組織法》。這是民主立憲建國(guó)活動(dòng)的重要組成部分，是《共同綱領(lǐng)》的配套立法，與《共同綱領(lǐng)》一起構(gòu)成臨時(shí)憲法的基本框架。從這樣的意義上講，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》、《中央人民政府組織法》成為六十年立憲史上最早的憲法相關(guān)法。與“五四”憲法相適應(yīng)，憲法相關(guān)法制建設(shè)進(jìn)入一個(gè)旺盛期，選舉法、組織法等憲法相關(guān)法為完善國(guó)家和地方政權(quán)體系提供了有力支撐。但隨著“五四”憲法自1950年代末對(duì)政治生活作用的減弱和消失，憲法相關(guān)法制建設(shè)也幾近沉寂，一直到1970年代末才得以恢復(fù)重建。自改革開(kāi)放以來(lái)，憲政建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)不斷完備的過(guò)程，三十年的建設(shè)成就首先表現(xiàn)在憲法規(guī)范體系的不斷完善上。以“八二”憲法文本為基礎(chǔ)，包括四次修改憲法形成的憲法修正案，完善和發(fā)展了憲法規(guī)范體系的主體部分，除憲法及其修正案外，憲法相關(guān)法是不可或缺的憲法淵源，健全和完善憲法相關(guān)法因此成為憲法規(guī)范體系建設(shè)的重要層面，憲法相關(guān)法制建設(shè)成為憲政建設(shè)的重要內(nèi)容。盡管憲法相關(guān)法這一概念在學(xué)術(shù)界還沒(méi)有被普遍認(rèn)可，但國(guó)家立法規(guī)劃、政府白皮書(shū)等官方文件已經(jīng)采用這一術(shù)語(yǔ)，在構(gòu)建法律體系、劃分法律部門上具有重要意義。比如，在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃中，七個(gè)類別共49部法律將進(jìn)入制定和修改程序，其中第一類為憲法及憲法相關(guān)法，涉及村民委員會(huì)組織法、城市居民委員會(huì)組織法、全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)家賠償法等。憲法相關(guān)法實(shí)際上已經(jīng)成為我國(guó)法律體系中的重要法律部門，在已經(jīng)形成的法律體系中，憲法是統(tǒng)帥，憲法相關(guān)法是主干之一。[6]關(guān)于憲法相關(guān)法的范圍，目前沒(méi)有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，二○○八年二月國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國(guó)的法治建設(shè)白皮書(shū)》的附錄“中華人民共和國(guó)現(xiàn)行有效法律分類目錄”列舉了39件憲法及憲法相關(guān)法，除“八二”憲法及其修正案外，還包括城市街道辦事處組織條例（1954年）、國(guó)籍法（1980年）、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法（1982年）、民族區(qū)域自治法（1984年，2001年修正）、集會(huì)游行示威法（1989年）、香港特別行政區(qū)基本法（1990年）、國(guó)旗法（1990年）、國(guó)家賠償法（1994年）、村民委員會(huì)組織法（1998年）、立法法（2000年）、反分裂國(guó)家法（2005年）、監(jiān)督法（2006年）等。
如前所述，盡管學(xué)界和立法界對(duì)憲法相關(guān)法的概念和外延還沒(méi)有形成共識(shí)，但憲法相關(guān)法制建設(shè)無(wú)疑已經(jīng)成為中國(guó)憲法政治建設(shè)的重要組成部分。憲法相關(guān)法制建設(shè)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是構(gòu)建國(guó)家和地方政權(quán)體系，包括有關(guān)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的選舉法、全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)政府組織法、法院組織法、檢察院組織法等；二是構(gòu)建中央與地方的憲政關(guān)系，包括民族區(qū)域組織法、香港基本法、澳門基本法等；三是構(gòu)建政治權(quán)利與公民權(quán)利保障體系，包括言論自由法、結(jié)社自由法、出版自由法、宗教自由法、游行示威法、戒嚴(yán)法等。憲法相關(guān)法是憲法規(guī)范體系的重要組成部分，完善憲法規(guī)范體系必須重視憲法相關(guān)法制建設(shè)。就第一個(gè)方面而言，平等選舉和普遍選舉是選舉制度完善和發(fā)展的方向。選舉法在最新修改中規(guī)定農(nóng)村和城市人口按同樣比例選舉代表，消除了城鄉(xiāng)在選舉全國(guó)人大代表的差別和歧視，解決了長(zhǎng)期受到質(zhì)疑的平等選舉問(wèn)題。[7]但仍需加強(qiáng)選舉制度建設(shè)，為適度控制和相對(duì)自由的政治選舉提供制度框架。職能定位和分權(quán)原則是國(guó)家政權(quán)組織制度建設(shè)基本邏輯。應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法、國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的修改工作，完善國(guó)家和地方權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)的職能和職權(quán)體系。人民法院組織法和人民檢察院組織法正在醞釀修改，中國(guó)特色的司法制度（政法制度）特別是公正、高效、權(quán)威的司法體制建設(shè)，需要通過(guò)修改“兩院”組織法定位“兩院”角色；就第二個(gè)方面而言，維護(hù)國(guó)家主權(quán)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家結(jié)構(gòu)多元化是地方制度建設(shè)的基本前提和發(fā)展方向。需要盡快制定中央與地方關(guān)系基本法，在合理劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)、制度權(quán)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的憲政化。應(yīng)當(dāng)從憲政的角度規(guī)劃海峽兩岸關(guān)系，適時(shí)制定海峽兩岸關(guān)系法；就第三個(gè)方面而言，根據(jù)尊重和保障人權(quán)的憲法原則，修改游行示威法和戒嚴(yán)法，適時(shí)制定有關(guān)保障言論自由、出版自由、宗教自由等方面的法律，應(yīng)當(dāng)成為憲法相關(guān)法制建設(shè)的重要內(nèi)容。充分重視和發(fā)揮憲法相關(guān)法的制度構(gòu)建功能，將憲法相關(guān)法律體系建設(shè)作為完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重中之重，對(duì)于完善公民政治權(quán)利體系、國(guó)家政權(quán)體系和地方制度體系，對(duì)于推進(jìn)和深化政治體制改革、完善和發(fā)展民主政治制度具有重大現(xiàn)實(shí)和深遠(yuǎn)意義。
三、不斷完善的公民權(quán)利體系
1949年的《共同綱領(lǐng)》在總綱第四、五、六條比較集中地規(guī)定了選舉權(quán)與被選舉權(quán)，思想、言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、通訊、人身、居住、遷徙、宗教信仰及示威游行的自由權(quán)、女性與男性的平等權(quán)以及男女婚姻自由權(quán)。有關(guān)人民的權(quán)利還體現(xiàn)在其他條款上，比如，《共同綱領(lǐng)》第十二條規(guī)定：各級(jí)人民代表大會(huì)由人民用普選方法產(chǎn)生之；第四十九條規(guī)定：保護(hù)報(bào)道真實(shí)的新聞自由。禁止利用新聞以進(jìn)行誹謗，破壞國(guó)家人民的利益和煽動(dòng)世界戰(zhàn)爭(zhēng)。發(fā)展人民出版事業(yè)，并注重出版有益于人民的通俗書(shū)報(bào)；等等。盡管《共同綱領(lǐng)》沒(méi)有使用公民權(quán)利術(shù)語(yǔ)，有關(guān)人民權(quán)利的規(guī)定也沒(méi)有形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)捏w系，但關(guān)于思想自由、居住自由、遷徙自由以及新聞自由、普選權(quán)制度的規(guī)定至今仍然是憲政建設(shè)的努力方向�！拔逅摹睉椃▽�(shí)現(xiàn)了《共同綱領(lǐng)》宣示的人民權(quán)利的體系化，規(guī)定了比較完善的公民權(quán)利體系。但自1950年代后期，“五四”憲法規(guī)定的公民權(quán)利體系就失去了意義，政治運(yùn)動(dòng)使公民的基本權(quán)利根本無(wú)法獲得憲法保障。[8]文化大革命后期制定的僅有30個(gè)條文的“七五”憲法，打破常規(guī)地先規(guī)定義務(wù)再規(guī)定權(quán)利，公民的基本權(quán)利與義務(wù)只作了四條規(guī)定。“七八”憲法部分恢復(fù)了“五四”憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利，并且調(diào)整了權(quán)利與義務(wù)的位次，但仍然保留了公民有“大鳴、大放、大辯論、大字報(bào)”的權(quán)利的內(nèi)容�！鞍硕睉椃ü袒藱�(quán)利與義務(wù)的次序，還在結(jié)構(gòu)上將公民基本權(quán)利置于國(guó)家機(jī)構(gòu)之前，進(jìn)一步突出了公民權(quán)利的憲法地位，并且基本上恢復(fù)了“五四”憲法確立的公民權(quán)利體系。1954年憲法用了19條規(guī)定公民的基本權(quán)利，平等權(quán)，選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，住宅不受侵犯，通訊自由，遷徒自由，勞動(dòng)就業(yè)權(quán)，休息權(quán)，社會(huì)保障權(quán)，受教育權(quán)，科研和文化活動(dòng)自由，婦女兒童權(quán)益的特別保護(hù)，申訴權(quán)，要求國(guó)家賠償權(quán)，對(duì)華僑正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，等等，構(gòu)成了比較完整的公民權(quán)利體系；1982年憲法用了24條規(guī)定公民的基本權(quán)利，平等權(quán)，選舉權(quán)，言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威自由，宗教信仰自由，人身自由，人格權(quán)，住宅不受侵犯，通信自由，申訴，控告和檢舉的權(quán)利，勞動(dòng)權(quán)，休息權(quán)，受教育權(quán)，科研和文化活動(dòng)自由，婦女、兒童的特別保護(hù)，對(duì)華僑正當(dāng)權(quán)益的保護(hù)，等等，基本上恢復(fù)了1954年憲法確立的公民權(quán)利體系。
隨著中國(guó)憲法政治建設(shè)的不斷深入，尤其是國(guó)家尊重和保障人權(quán)、私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等條款入憲，公民權(quán)利體系不斷充實(shí)和完善。中國(guó)政府制定的2009-2010年國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃，描述了中國(guó)特色的公民權(quán)利體系，這個(gè)體系由公民與政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利和特殊群體權(quán)利構(gòu)成。這個(gè)體系的主要特色體現(xiàn)在它將經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利放在突出位置，通過(guò)憲法政治建設(shè)促進(jìn)社會(huì)公平正義，以憲政促進(jìn)民生，將經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利視為首要的人權(quán)。突出這一特色就需要在“為了人民的幸福和尊嚴(yán)”的意義上解讀經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利，形成就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等與“尊重和保障人權(quán)”的制度關(guān)聯(lián)；這個(gè)體系的另一個(gè)特色是它將對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利保障作為權(quán)利建設(shè)的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的方面，在這一特殊權(quán)利領(lǐng)域中繼續(xù)貫徹社會(huì)公平正義原則；這個(gè)體系還有一個(gè)重要特色就是將公民政治權(quán)利納入了由“選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”構(gòu)筑的權(quán)利框架，通過(guò)發(fā)展憲法政治改善政治生活，以憲政促進(jìn)和規(guī)范民主，公民政治權(quán)利的效應(yīng)日益凸現(xiàn)。憲法政治與公民權(quán)利具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系，推進(jìn)憲法政治建設(shè)，需要進(jìn)一步完善公民憲法權(quán)利體系，認(rèn)真對(duì)待思想自由、遷徙自由、罷工自由、環(huán)境權(quán)等，適時(shí)地將它們納入公民憲法權(quán)利體系；需要完善各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)涵與質(zhì)量，像關(guān)注公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、選舉權(quán)那樣促進(jìn)每一項(xiàng)權(quán)利的發(fā)展；[9]需要進(jìn)一步健全和完善公民政治權(quán)利體系，強(qiáng)調(diào)結(jié)社權(quán)與選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)對(duì)于憲法政治建設(shè)所具有的同等重要的意義。
四、不斷完善的國(guó)家政權(quán)體系
1949年的《共同綱領(lǐng)》與先期通過(guò)的《中央人民政府組織法》對(duì)國(guó)家政權(quán)體系做了比較系統(tǒng)的規(guī)定。根據(jù)《共同綱領(lǐng)》的規(guī)定，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議選舉中央人民政府委員會(huì)，中央人民政府委員會(huì)組織最高執(zhí)行機(jī)關(guān)政務(wù)院、最高軍事統(tǒng)轄機(jī)關(guān)人民革命軍事委員會(huì)、最高審判機(jī)關(guān)最高人民法院、最高檢察機(jī)關(guān)最高人民檢察署，確立了政權(quán)各部分的位階關(guān)系和相互關(guān)系準(zhǔn)則，形成了過(guò)渡性的國(guó)家政權(quán)體系；“五四”憲法以人民主權(quán)為根本原則，人民代表大會(huì)制度成為國(guó)家政權(quán)制度的基礎(chǔ)，確立了“一府兩院”的國(guó)家機(jī)關(guān)架構(gòu)和權(quán)力關(guān)系準(zhǔn)則，形成了比較完善的國(guó)家政權(quán)體系。但是，自1965年1月三屆全國(guó)人大一次會(huì)議至1975年1月四屆人大一次會(huì)議的十年間，人民代表大會(huì)制度陷入癱瘓，整個(gè)國(guó)家政權(quán)體系發(fā)生紊亂�！拔幕蟾锩焙笃谥贫ǖ摹捌呶濉睉椃ㄈ∠藝�(guó)家主席和檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置，國(guó)家政權(quán)體系的完整性受到損害。改革開(kāi)放后的“八二”憲法恢復(fù)和重建了國(guó)家政權(quán)體系，近三十年來(lái)隨著憲法制度的不斷發(fā)展，國(guó)家政權(quán)體系不斷完善，并逐步形成了中國(guó)特色的分權(quán)制度。作為憲法制度的延伸和具體化，立法法劃分了立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，限定了行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)能；行政訴訟法確立了中國(guó)特色的司法審查制度，形成了審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約機(jī)制；檢察機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著檢察執(zhí)法和檢察監(jiān)督的職能，其檢察權(quán)構(gòu)成一類相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力，具有相對(duì)獨(dú)立的憲法地位。檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是多面向的，檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)主要面向行政領(lǐng)域，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，這是實(shí)現(xiàn)行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)關(guān)系合理化的主要方向，是檢察權(quán)制度發(fā)展的基本趨勢(shì)；近幾年來(lái)有關(guān)保障憲法實(shí)施、建立違憲審查機(jī)構(gòu)的呼聲很高，對(duì)違憲審查權(quán)作出憲法安排是完善國(guó)家政權(quán)體系的重大課題。這些制度及其走向體現(xiàn)的分權(quán)原則和精神應(yīng)當(dāng)充分反映到政府組織法、法院組織法、檢察院組織法等憲法相關(guān)法中，使其成為國(guó)家政權(quán)體系進(jìn)一步完善的指南。
中國(guó)特色的分權(quán)原則應(yīng)當(dāng)成為指導(dǎo)政治體制改革的重要原則，它不僅適用于國(guó)家政權(quán)體系，還應(yīng)當(dāng)適用于執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系、人民政協(xié)與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系。在繼續(xù)完善國(guó)家政權(quán)體系的過(guò)程中，需要關(guān)注政黨制度憲法化，以憲法相關(guān)法的形式確立政黨關(guān)系、政黨組織和活動(dòng)原則以及執(zhí)政黨和參政黨的功能作用等。應(yīng)當(dāng)確立執(zhí)政黨與國(guó)家政權(quán)及其立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)的關(guān)系準(zhǔn)則，將政黨執(zhí)政建立在國(guó)家根本政治制度基礎(chǔ)之上，逐步塑造政黨政治的憲政屬性，實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治生活的憲政化。[10]需要在憲法政治的層面上界定人民政協(xié)的職能與責(zé)任，建立人民政協(xié)在政治體制之中、國(guó)家政權(quán)體系之外與國(guó)家政權(quán)的高度關(guān)聯(lián)。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，是中國(guó)政治體制的重要組成部分，在發(fā)展協(xié)商民主方面發(fā)揮著不可替代的作用，這是中國(guó)民主政治的重要特色之一。根據(jù)1949年《共同綱領(lǐng)》，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議曾經(jīng)代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)。自1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)后，人民政協(xié)作為中國(guó)最廣泛的愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織繼續(xù)存在，在國(guó)家政治生活和社會(huì)生活以及對(duì)外交往中發(fā)揮著重要作用。從1950年代末一直到“文化大革命”結(jié)束，人民政協(xié)的政治地位曾經(jīng)風(fēng)雨飄搖。改革開(kāi)放以來(lái)，人民政協(xié)在民主政治建設(shè)中發(fā)揮著積極作用，有效地促進(jìn)了參與民主和協(xié)商民主的發(fā)展。近三十年來(lái)，學(xué)界不斷有人主張將人民政協(xié)納入國(guó)家政權(quán)體系，實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)“上院化”，將人民政協(xié)的民主監(jiān)督法律化，使政協(xié)與人大共享立法權(quán)，確立新的分權(quán)制約機(jī)制。這明顯是一種與中國(guó)政治傳統(tǒng)、現(xiàn)行政治原則有一定程度的不同并且多少有些忽略了現(xiàn)有的民主特色和優(yōu)勢(shì)的政治設(shè)想，是一種政治實(shí)踐難度較大的理論預(yù)設(shè)。[11]應(yīng)當(dāng)將人民政協(xié)與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系納入憲法政治范疇，通過(guò)憲法相關(guān)法確立人民政協(xié)與國(guó)家政權(quán)的關(guān)系準(zhǔn)則，進(jìn)一步突出政治體制的這一特色，規(guī)范人民政協(xié)參政、議政、協(xié)商、監(jiān)督的職能體系及其實(shí)現(xiàn)方式，充分發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主和憲法政治中的角色效應(yīng)與獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。
五、不斷完善的地方制度體系
1949年《共同綱領(lǐng)》和隨后的“五四”憲法確立的民族區(qū)域自治制度歷經(jīng)波折，隨著近三十年國(guó)家政治制度的不斷完善，已經(jīng)成為一類中國(guó)特色的地方制度；1949年具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的共同綱領(lǐng)在民族政策一章中用四個(gè)條款對(duì)民族區(qū)域自治制度作了比較完整的規(guī)定；1954年憲法在序言、總綱和國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中更為系統(tǒng)地規(guī)定了民族區(qū)域自治制度。20世紀(jì)50年代末由于受左傾錯(cuò)誤的影響，民族區(qū)域自治制度的發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重波折，文化大革命期間更是遭受到嚴(yán)重破壞。1975年憲法對(duì)1954年憲法確定的民族區(qū)域自治制度作了許多刪改。1982年憲法繼承了1954年憲法有關(guān)民族區(qū)域自治制度的重要原則和制度，對(duì)民族區(qū)域自治制度的規(guī)定更加充實(shí)和完善。根據(jù)1982年憲法，于1984年通過(guò)并實(shí)施《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》。該法經(jīng)2001年和2005年兩次修改，民族區(qū)域自治制度更加完善。民族區(qū)域自治制度是一項(xiàng)基本政治制度，同時(shí)又是一類具有中國(guó)特色的地方制度。上個(gè)世紀(jì)的后20年，在一國(guó)兩制思想的實(shí)踐中，誕生了一種新的地方制度，即特別行政區(qū)制度，適用于香港和澳門。中國(guó)目前至少存在著兩類特別地方制度，它們體現(xiàn)了單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下中央與地方的多元關(guān)系，體現(xiàn)了不同情形下中央與特別地方不同程度的分權(quán)。香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法，以及民族區(qū)域自治法，已經(jīng)形成了一個(gè)重要的憲法領(lǐng)域，地方自治是這些特別地方制度的基本特征。憲法確立的中國(guó)特色的地方制度具有多元化特征，地方制度體系由一般地方制度和特別地方制度構(gòu)成，一般地方制度就是指一般行政區(qū)域制度，特別地方制度包括民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度等。一般行政區(qū)域制度、民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度的共同主題是中央與地方的關(guān)系，中央與一般行政區(qū)域的關(guān)系同中央與香港、澳門和民族區(qū)域自治地方的關(guān)系在本質(zhì)上沒(méi)有不同，差異表現(xiàn)在中央控制程度和地方自治程度上�？梢赃@樣說(shuō)，地方自治不僅是特別地方制度的基本原則，也應(yīng)當(dāng)成為一般地方制度的重要原則�；蛘呖梢赃@樣說(shuō)，中央與各類地方的關(guān)系都要遵循主權(quán)統(tǒng)一和適度分權(quán)原則。
完善中國(guó)特色的地方制度體系，需要關(guān)注一般行政區(qū)域制度的創(chuàng)新和變革，有必要從基本政治制度的高度看待特別行政區(qū)制度甚至所有中央與地方關(guān)系，因?yàn)樗鼈凅w現(xiàn)著國(guó)家主權(quán)原則并不同程度地確立了地方自治制度。[12]不僅需要明確中央與地方關(guān)系的多重關(guān)系，明確中央與地方在事權(quán)、財(cái)權(quán)和制度權(quán)上的合理劃分，適時(shí)制定中央與地方關(guān)系基本法，在憲法政治的意義上逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化；還需要謹(jǐn)慎推行行政管理體制改革中不斷擴(kuò)展行政部門垂直體制的做法，慎重對(duì)待司法體制改革領(lǐng)域關(guān)于跨行政區(qū)域設(shè)置法院、在檢察一體化過(guò)程中確立垂直領(lǐng)導(dǎo)體制等主張，以避免削弱地方政權(quán)的完整性�？h級(jí)以上各級(jí)地方政權(quán)是一個(gè)由立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等構(gòu)成的完整的權(quán)力體系，削減任何一種權(quán)力要素和職權(quán)部門都會(huì)不同程度地構(gòu)成對(duì)地方政權(quán)完整性的損害。行政管理體制改革中的行政權(quán)力上收和實(shí)行垂直體制，使地方政府的權(quán)力和能力大打折扣，在一定程度上削弱了地方政權(quán)的相對(duì)獨(dú)立地位。前幾年盛行的跨區(qū)域設(shè)置法院的主張和建立完全的檢察垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的觀點(diǎn)，局限于司法體制改革的視閾，同樣忽視了地方政權(quán)的相對(duì)獨(dú)立地位，這類以損害地方政權(quán)完整性為代價(jià)的司法改革方案并不可取。完善有中國(guó)特色的地方制度體系，需要關(guān)注特別行政區(qū)制度的完善和發(fā)展。不僅需要總結(jié)香港、澳門基本法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，正視基本法實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，在憲法政治的意義上調(diào)適中央與香港、澳門特別行政區(qū)的關(guān)系；還需要關(guān)注臺(tái)灣地區(qū)憲法改革與憲政轉(zhuǎn)型，以及海峽兩岸政治關(guān)系憲政化。盡管海峽兩岸關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，“一個(gè)中國(guó)”原則下大陸和臺(tái)灣之間存在靈活多樣的關(guān)系模式，但有一點(diǎn)是可以肯定的，即“一個(gè)中國(guó)”原則具有政治和法律雙重意義。完善中國(guó)特色的地方制度體系，需要為國(guó)家統(tǒng)一設(shè)計(jì)完善的政體與全版憲法，這是中國(guó)憲法政治建設(shè)面向未來(lái)的重大課題。
結(jié)語(yǔ)、中國(guó)憲政的美好未來(lái)
回顧六十多年來(lái)中國(guó)憲法政治的發(fā)展，道路是曲折的；展望中國(guó)憲法政治的未來(lái)，前景可以期待。1949年《共同綱領(lǐng)》已經(jīng)成為一份彌足珍貴的歷史遺產(chǎn)。這份歷史遺產(chǎn)既是制度的又是文化的，不僅在于《共同綱領(lǐng)》本身，還在于《共同綱領(lǐng)》的產(chǎn)生過(guò)程，以及以《共同綱領(lǐng)》的形成過(guò)程為基礎(chǔ)的建國(guó)過(guò)程，這是一個(gè)民主協(xié)商的過(guò)程，反映了新中國(guó)早期憲政所實(shí)踐的民主和共和思想。近十幾年來(lái)，代議民主與參與民主相結(jié)合、選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合、黨內(nèi)民主與社會(huì)民主相結(jié)合，已經(jīng)形成了一股有特色和有氣勢(shì)的民主潮流。這股潮流蘊(yùn)含著豐富的共和元素，與六十年前《共同綱領(lǐng)》制定過(guò)程的共和思想一脈相承。重新泛起的共和思想將對(duì)中國(guó)憲政建設(shè)模式和發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生極為重要的影響。從1949年至今，六十多年來(lái)的憲法政治呈現(xiàn)“√”軌跡。在六十多年的憲法建設(shè)過(guò)程中，盡管有近二十年的“無(wú)憲”甚至“反憲”時(shí)期，但經(jīng)歷滑坡、走過(guò)彎路之后，“八二”憲法基本上接續(xù)了“五四”憲法，中國(guó)憲政開(kāi)始了爬坡之旅。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，不斷加強(qiáng)憲法典的完善和憲法相關(guān)法制建設(shè)，逐步推動(dòng)國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系轉(zhuǎn)型，逐步完善貫徹中國(guó)特色分權(quán)原則的橫向與縱向權(quán)力體制，由此形成的公民權(quán)利體系、國(guó)家政權(quán)體系、地方制度體系等，為中國(guó)憲法政治的未來(lái)做了堅(jiān)實(shí)的鋪墊；依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，國(guó)家尊重和保障人權(quán)，已經(jīng)成為國(guó)家的基本治國(guó)方略和政治價(jià)值觀，成為憲法制度建設(shè)的基本綱領(lǐng)，成為中國(guó)憲法政治發(fā)展的引擎和指南；最近幾年來(lái)，憲法的地位一直處于上升狀態(tài)，對(duì)政治生活的作用也日益明顯，“憲法至上”已經(jīng)由正在普及的觀念明確成為政治語(yǔ)言。[13]“憲法至上”的政治認(rèn)同和“依憲執(zhí)政”的政治選擇將成為憲法政治建設(shè)和發(fā)展的政治保障。有共同綱領(lǐng)留下的憲法政治文化遺產(chǎn)、“五四”憲法創(chuàng)建并由“八二”憲法承繼和發(fā)展的政治制度基礎(chǔ)、憲法修正案規(guī)定的依法治國(guó)和人權(quán)保障的指向，以及憲法至上與依憲執(zhí)政的政治保障，中國(guó)憲法政治一定會(huì)走向人們期待的未來(lái)。
【注釋】
[1]《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第434頁(yè)。
[2]《董必武選集》，人民出版社1985年版，第407頁(yè)。
[3]《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第1冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1987年版，第417頁(yè)。
[4]斯大林：《關(guān)于蘇聯(lián)憲法草案的報(bào)告》，人民出版社1954年版，第13頁(yè)。
[5]參見(jiàn)韓大元《憲法學(xué)基礎(chǔ)理論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2008年版，第160頁(yè)。
[6]2010年3月8日，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上作全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告指出：以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個(gè)法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個(gè)層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。2011年10月２７日，國(guó)務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系》白皮書(shū)指出：中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，以行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個(gè)法律部門組成的有機(jī)統(tǒng)一整體。
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