[ 羅銘輝 ]——(2003-9-14) / 已閱31237次
WTO司法審查對(duì)我國(guó)行政主體的挑戰(zhàn)及對(duì)策
司法審查制度是源自于英美法的制度，除違憲審查之外，還涵括現(xiàn)代民主國(guó)家所確立的對(duì)行政權(quán)實(shí)施有效監(jiān)督的法律制度。在我國(guó)，司法審查是指國(guó)家通過(guò)司法機(jī)關(guān)對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力的活動(dòng)進(jìn)行審查監(jiān)督，糾正違法活動(dòng)，并對(duì)因其給公民法人權(quán)益造成損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度①；它主要是對(duì)國(guó)家行政主體的具體行政行為是否合法進(jìn)行審查，是行政審判的主要任務(wù)。我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO）以后，它將賦予更加廣泛意義上的司法審查，成為WTO各項(xiàng)規(guī)則（協(xié)議）得以實(shí)施的最重要保障之一。
一、 WTO司法審查的主要內(nèi)容
WTO司法審查，即行政主體的行政行為接受司法審查。包括兩層含義：一是要建立、維持或指定能夠?qū)τ嘘P(guān)行政行為進(jìn)行及時(shí)審查的裁判機(jī)構(gòu)和程序。WTO要求裁判機(jī)構(gòu)必須是公正的，獨(dú)立于有行政執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)構(gòu)，與裁判結(jié)果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性利益關(guān)系；二是這套獨(dú)立、客觀、公正的司法審查程序，要保證受到行政主體的各種行政行為影響的當(dāng)事人，有機(jī)會(huì)將案件最后訴至司法機(jī)構(gòu)、享有請(qǐng)求司法審查的權(quán)利。在這方面，我國(guó)目前已建立了行政訴訟、行政復(fù)議制度，這些制度已基本能滿足對(duì)行政主體的行政行為進(jìn)行司法審查的基本需要②。但是，我國(guó)加入WTO后將給我國(guó)的司法審查注入大量新內(nèi)容，司法審查必然成為我國(guó)司法部門(mén)實(shí)施WTO規(guī)則的中心任務(wù)。
根據(jù)WTO規(guī)則和我國(guó)的承諾，司法審查的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)：審查對(duì)象、審查范圍、審查機(jī)構(gòu)、審查程序和審查標(biāo)準(zhǔn)。①審查對(duì)象 審查對(duì)象是行政主體的行政行為，這些行政行為的目的和內(nèi)容是實(shí)施《1994關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（GATT）第10條第1款、《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）第6條和《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPs）相應(yīng)條款所提及的法律、法規(guī)、有普遍適用力的司法決定和行政裁決的，采取行政行為的主體是政府各級(jí)行政主體。GATT第10條第1款規(guī)定的行為內(nèi)容包括：產(chǎn)品的海關(guān)歸類或者海關(guān)估價(jià)；關(guān)稅稅率、國(guó)內(nèi)稅稅率和其他費(fèi)用；有關(guān)進(jìn)出口或者它的支付轉(zhuǎn)賬，或者影響其銷售、分銷、運(yùn)輸、保險(xiǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)檢驗(yàn)、展覽、加工、混合或者其它用途的要求、限制或者禁止。GATS第6條規(guī)定的行為非常寬，即所謂“影響”服務(wù)貿(mào)易的行政決定。所有上述這些行政行為，有的是過(guò)去我國(guó)行政主體已經(jīng)執(zhí)行過(guò)的，例如GATT所提到的那些管理貨物貿(mào)易的措施；有的是過(guò)去我國(guó)的行政主體很少或者沒(méi)有執(zhí)行過(guò)的，例如GATS所概括提到的行政決定。②審查范圍 審查范圍的確定，有行政行為和受保護(hù)權(quán)利兩個(gè)方面。GATS第6條第2款（ａ）項(xiàng)規(guī)定：“每個(gè)成員應(yīng)維持或按照實(shí)際可能，盡快地建立司法的、仲裁的或行政的法庭或程序，在受影響的服務(wù)提供者的請(qǐng)求下，對(duì)影響服務(wù)貿(mào)易的行政決定作出迅速審查，并在請(qǐng)求被證明合理時(shí)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救”。根據(jù)GATS的上述規(guī)定，中央、地方或者行使行政權(quán)力的非政府團(tuán)體在作出影響服務(wù)貿(mào)易的抽象行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受司法審查。TRIPs第41條第4款規(guī)定：“訴訟當(dāng)事方應(yīng)有機(jī)會(huì)要求司法當(dāng)局對(duì)行政終局決定進(jìn)行審查，并在遵守一成員有關(guān)案件重要性的法律中有關(guān)司法管轄權(quán)規(guī)定的前提下，有機(jī)會(huì)要求至少對(duì)司法初審判決的法律方面進(jìn)行審查”。根據(jù)該款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)行政終局決定不服，可以尋求司法審查，并有權(quán)對(duì)初審判決提出上訴。如果將實(shí)施上述法律、法規(guī)、有普遍約束力的行政行為都作為司法審查的對(duì)象，就一定會(huì)突破我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟法的權(quán)利保護(hù)范圍，即在不涉及憲政授權(quán)問(wèn)題的情況下，行政立法以外的部分抽象行政行為、部分終局裁決行為將納入司法審查范圍。③審查機(jī)構(gòu) 審查機(jī)構(gòu)存在兩方面內(nèi)容，一是審查機(jī)構(gòu)的確定，一是審查機(jī)構(gòu)的地位。我國(guó)既可以建立一種新的專門(mén)審查機(jī)構(gòu)，也可以指定一個(gè)目前執(zhí)行其他職能的既存機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)審查職能，還可以維持目前執(zhí)行審查職能的機(jī)構(gòu)。執(zhí)行第一級(jí)審查的機(jī)構(gòu)既可以是行政性質(zhì)的，也可以是司法性質(zhì)的，但是執(zhí)行最后一級(jí)審查職能的機(jī)構(gòu)必須是司法性質(zhì)的。無(wú)論是那種性質(zhì)的審查機(jī)構(gòu)，在地位上都應(yīng)當(dāng)是公正無(wú)偏袒的、獨(dú)立于有行政執(zhí)行職能的機(jī)構(gòu)的和與爭(zhēng)議事項(xiàng)的結(jié)果沒(méi)有實(shí)質(zhì)性利益的。④審查程序 審查程序方面主要有司法效率和上訴問(wèn)題。WTO相關(guān)規(guī)則和關(guān)于中國(guó)加入世界貿(mào)易組織的法律文件中一再提到司法審查應(yīng)當(dāng)是“迅速的”。這一關(guān)于審判效率的原則要求，不但是對(duì)市場(chǎng)中貿(mào)易機(jī)會(huì)變化迅速的反映，而且是防止因?yàn)樗痉ǔ绦蛉唛L(zhǎng)造成新的貿(mào)易壁壘，成為實(shí)行貿(mào)易保護(hù)主義的手段。其中WTO相關(guān)文件的要求有：第一，審查程序應(yīng)當(dāng)包括給予受到行政行為影響的個(gè)人或者企業(yè)以上訴的機(jī)會(huì)，并且不會(huì)因?yàn)樯显V而受到處罰；第二，一定給予當(dāng)事人最后上訴至司法機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)；第三，應(yīng)當(dāng)將關(guān)于上訴的決定告知上訴人；第四，上訴決定應(yīng)當(dāng)提供書(shū)面理由，上訴人有權(quán)了解進(jìn)一步上訴的權(quán)利。
二、WTO司法審查對(duì)我國(guó)行政主體的挑戰(zhàn)
面對(duì)入世后司法審查的新形勢(shì)，首當(dāng)其沖的應(yīng)是我國(guó)的行政主體，由于現(xiàn)行行政訴訟法律制度和行政管理觀念、制度、方式、手段等行政審查、管理體制仍處于改革階段，難免不同程度地受到當(dāng)時(shí)的體制與認(rèn)識(shí)的局限，或多或少地存在不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)及入世后要求的這樣或那樣的問(wèn)題。為了保證自由貿(mào)易目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，WTO規(guī)則明確規(guī)定了相應(yīng)的司法審查保障制度，必然對(duì)我國(guó)政府各級(jí)行政主體提出最直接、最具體的挑戰(zhàn)，從行政法學(xué)研究的角度，可將其歸結(jié)為以下幾個(gè)方面：
一是行政主體角色有待在WTO司法審查機(jī)制中準(zhǔn)確定位。
無(wú)論是世貿(mào)規(guī)則還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都對(duì)行政主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中的角色定位有嚴(yán)格的要求，在司法審查機(jī)制中也一樣，行政主體不能越俎代庖，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又要當(dāng)“裁判員”，這對(duì)于正在進(jìn)行從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下角色轉(zhuǎn)換的我國(guó)各級(jí)行政主體而言，達(dá)到這一要求頗為艱巨。因?yàn)�，一方面受長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的影響，我們的一些行政主體及其工作人員還習(xí)慣于“全能政府”、“保姆政府”，仍然存在行政行為的“官本位”、單純的強(qiáng)制、命令與服從觀念，因而轉(zhuǎn)變觀念，從過(guò)去的主導(dǎo)地位到接受審查地位轉(zhuǎn)換的任務(wù)還相當(dāng)繁重；另一方面，由于我國(guó)社會(huì)欠缺市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，我們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)只能是政府主導(dǎo)型，這又決定了我國(guó)各級(jí)行政主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中必須扮演比先進(jìn)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的行政主體更為積極主動(dòng)、更為關(guān)鍵的角色。
二是行政主體的行政行為的程序化和公開(kāi)化。
WTO司法審查制度對(duì)程序和透明度的要求非常高，它不僅確立了以程序公正來(lái)保障實(shí)體公正的原則，而且有相當(dāng)多的關(guān)于程序的具體規(guī)定，如知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、許可證的發(fā)放、反傾銷調(diào)查和反傾銷稅的征收都有明確的程序規(guī)定，行政主體在行使經(jīng)濟(jì)管理等行政權(quán)力時(shí)必須遵循既定的程序，并公開(kāi)其行政行為的程序。在我國(guó)，行政行為中最為大量和最具影響力的是通過(guò)制定和發(fā)布具有普遍約束力的規(guī)范性文件對(duì)不特定多數(shù)人的行為進(jìn)行管制。根據(jù)我國(guó)有關(guān)組織法的規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以發(fā)布行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院各部門(mén)及縣級(jí)以上各級(jí)行政主體可以規(guī)定行政措施、發(fā)布決定和命令；《地方組織法》第61條規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府行政主體可以發(fā)布決定和命令。這些“行政措施”、“決定”、“命令”等都是行政規(guī)范性文件，它們涉及的范圍廣、數(shù)量大、層次多。在加入WTO以后，凡是與貿(mào)易有關(guān)的規(guī)范性文件都將接受透明度原則和貿(mào)易審查機(jī)制的約束，如果不符合WTO規(guī)則，極有可能引發(fā)貿(mào)易爭(zhēng)端，啟動(dòng)爭(zhēng)端解決機(jī)制，甚至有可能引發(fā)貿(mào)易制裁。
三是行政主體抽象行政行為納入司法審查范圍。
WTO規(guī)則明確要求，中央、地方行政主體或者行使行政權(quán)力的非政府團(tuán)體在作出影響貿(mào)易的抽象行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受司法審查，即對(duì)行政立法以外的抽象行政行為要納入司法審查范圍。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律的規(guī)定，司法審查的范圍僅限于法律規(guī)定的具體行政行為，主要是侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的行為；司法審查的內(nèi)容僅為合法性審查，不直接涉及行為的合理性或適當(dāng)性。如我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，抽象行政行為如行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等，不在行政訴訟的范圍之內(nèi)。目前，我國(guó)絕大多數(shù)法律是由行政系統(tǒng)推行的，在依法行政的條件下，行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等的合法性成為我國(guó)依法行政的起點(diǎn)。由于法律已明確規(guī)定對(duì)抽象行政行為不能起訴，加上我國(guó)違憲審查制度的不健全，導(dǎo)致我國(guó)行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等的合法性事實(shí)上成為一個(gè)不受審查的領(lǐng)域。而這些抽象行政行為又是具體行政行為的前提，在前提不受審查的條件下，結(jié)果審查的合理性和效能將大大減少。其次，在最高人民法院的司法解釋中，行政法規(guī)通常是人民法院的適法依據(jù)，既行政法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等抽象行政行為是人民法院適用法律的依據(jù)之一。如最高人民法院《關(guān)于確定民事侵權(quán)精神損害賠償責(zé)任若干問(wèn)題的解釋》第10條第7款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)殘疾賠償金、死亡賠償金等有明確規(guī)定的，適用法律、行政法規(guī)的規(guī)定”。而行政法規(guī)又是行政主體制定的，隨著行政立法的強(qiáng)化，行政主體利用自己的行政立法權(quán)來(lái)證明自己行政行為的合法性極為容易③。再次，按照我國(guó)的立法級(jí)次來(lái)排列適用法律的順序，全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律為先，其次是國(guó)務(wù)院及其部、委制定的行政性法規(guī)，再次是地方性法規(guī)。政府官員的解釋性講話應(yīng)該不具備法律效力。然而，行政主體以往的做法往往是不按這樣的次序辦事，而習(xí)慣在公開(kāi)的法律、法規(guī)之外，又制訂若干“內(nèi)部決定”、“紅頭文件”，甚至這些決定、文件比法律還重要，某些官員的講話比法規(guī)更有效④。因而，WTO規(guī)則關(guān)于對(duì)行政主體的抽象行政行為予以司法審查的規(guī)定必然對(duì)我國(guó)行政主體抽象行政行為的不可訴性提出了挑戰(zhàn)。
四是行政主體行政行為終局性的喪失。
我國(guó)行政訴訟法第12條第4項(xiàng)規(guī)定：“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，人民法院不予受理”。即當(dāng)事人申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)復(fù)議或復(fù)審后，該行政機(jī)關(guān)所作出的決定為終局性的，當(dāng)事人必須遵從，不能再提起訴訟。從司法審查的角度看，行政終局裁決模式的弊端在于行政權(quán)超越了司法權(quán)。根據(jù)司法權(quán)和行政權(quán)的分工原則，行政機(jī)關(guān)處理行政管理的專業(yè)問(wèn)題，不能排除法院對(duì)法律問(wèn)題的司法審查權(quán)，而就有關(guān)法律規(guī)范性文件關(guān)于行政終局裁決的規(guī)定來(lái)看，就不盡合理。如國(guó)務(wù)院的最終裁決權(quán)確立了我國(guó)最高行政權(quán)與最高司法權(quán)相抗衡、前者不受后者制約的制度，同時(shí)也就否定了司法權(quán)的最后屏障功能⑤。WTO的司法審查對(duì)此明確規(guī)定，與WTO成員國(guó)行政主體的行政行為有利害關(guān)系的當(dāng)事人均可以請(qǐng)求成員國(guó)國(guó)內(nèi)法院通過(guò)司法審查的方式尋求救濟(jì)。如《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》（TRIPs）第41條第4款規(guī)定了對(duì)于初審的司法裁決，在符合一定條件下，應(yīng)使當(dāng)事人有上訴提請(qǐng)復(fù)審的機(jī)會(huì)；而對(duì)于行政主體的終局決定或裁決，在任何情況下，都應(yīng)使當(dāng)事人有機(jī)會(huì)要求司法審查。《反傾銷協(xié)議》第13條則對(duì)反傾銷案件的司法復(fù)審作了強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)司法審查制度，傾銷案件的有關(guān)當(dāng)事人如對(duì)處理該案的國(guó)家行政主管機(jī)構(gòu)所作的最終裁決或行政復(fù)審結(jié)果不服，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，請(qǐng)求對(duì)該案重新作出裁決。這項(xiàng)規(guī)定就使得法院取得了對(duì)終局行政決定予以司法審查的權(quán)力，必然對(duì)現(xiàn)行我國(guó)行政主體行政行為的終局權(quán)威性提出了挑戰(zhàn)。
五是行政主體行政行為統(tǒng)一性的強(qiáng)化。
WTO的各種規(guī)則要求自由貿(mào)易必須有平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，最終為統(tǒng)一的國(guó)際大市場(chǎng)而建立。因此，成員國(guó)政府必須承擔(dān)的一項(xiàng)義務(wù)就是保障WTO規(guī)則的統(tǒng)一實(shí)施。《貨物貿(mào)易總協(xié)定》第34條第12款明確規(guī)定：“締約方應(yīng)當(dāng)采取一切可能采取的適當(dāng)措施，保證在它的領(lǐng)土以內(nèi)的地區(qū)政府和當(dāng)局、地方政府和當(dāng)局能夠遵守本協(xié)定的各項(xiàng)規(guī)定�！薄吨袊�(guó)議定書(shū)草案》也專門(mén)承諾：“中國(guó)政府保證WTO協(xié)定以及本議定書(shū)在其整個(gè)關(guān)稅領(lǐng)土內(nèi)，包括國(guó)家一級(jí)以下政府部門(mén)，統(tǒng)一實(shí)施�！倍壳拔覈�(guó)現(xiàn)有的各級(jí)行政主體在立法、管理事項(xiàng)的劃分與執(zhí)法等各方面遠(yuǎn)未形成全局性、整體性和統(tǒng)一性。如我國(guó)的法律法規(guī)有80%是行政部門(mén)起草的，有的部門(mén)在起草法律法規(guī)草案的過(guò)程中從狹隘的部門(mén)保護(hù)主義出發(fā)，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)化本部門(mén)的利益和權(quán)力，爭(zhēng)審批權(quán)、收費(fèi)權(quán)、發(fā)證權(quán)和處罰權(quán)等。此外，國(guó)內(nèi)的地方保護(hù)主義在各方面表現(xiàn)也十分突出。在經(jīng)濟(jì)方面，是地方行政部門(mén)從本地的經(jīng)濟(jì)利益和財(cái)政利益出發(fā)，對(duì)于本地與外地的貿(mào)易和其他經(jīng)濟(jì)往來(lái)進(jìn)行不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，如對(duì)本地資源的輸出加以禁止、對(duì)外地產(chǎn)品實(shí)行打壓或封鎖，以圖保護(hù)本地的局部利益；表現(xiàn)在執(zhí)法和司法方面，是一些地方以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)為名，保護(hù)本地的非法產(chǎn)業(yè)，如制假售假、假冒商標(biāo)；一些地方制定“土政策”，實(shí)行區(qū)域性或行業(yè)性保護(hù)，以“合法”形式掩蓋非法目的等等。這不僅與WTO規(guī)則所要求的統(tǒng)一實(shí)施嚴(yán)重不符，也與我國(guó)建設(shè)法治統(tǒng)一、公平有序的社會(huì)主義大市場(chǎng)相悖。⑥
總之，WTO司法審查制度是對(duì)行政主體行政行為的制約，為行政相對(duì)方提供有力的司法救濟(jì)，也對(duì)我國(guó)現(xiàn)行行政法制體系提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這將促進(jìn)我國(guó)行政主體進(jìn)一步深化改革，建立起符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公正、透明、廉潔、高效的行政機(jī)構(gòu)，促進(jìn)各級(jí)行政主體的各種行政管理行為進(jìn)一步規(guī)范化。
三、行政主體應(yīng)對(duì)WTO司法審查之策
目前，為了適應(yīng)加入WTO之后司法審查的要求，我國(guó)已經(jīng)按照WTO規(guī)則的要求和我國(guó)加入WTO法律文件的承諾，采取許多相關(guān)措施。一方面修改和制定了大量與之相適應(yīng)的法律法規(guī)。對(duì)凡不符合WTO各項(xiàng)原則的，一一修改，有的還被取消。清理檢查的方針是：立、改、廢，即對(duì)照WTO協(xié)議的規(guī)則，尚屬空白的方面，進(jìn)行立法增補(bǔ)；那些與WTO規(guī)則沖突不大的，進(jìn)行修改；違背WTO規(guī)則的則廢止。到目前為止，全國(guó)人大及其常委會(huì)已審議通過(guò)了新修改的六部法律，包括外商投資方面的三部和有關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的三部。不久前，國(guó)務(wù)院又公布了221件被廢止的行政法規(guī)清單。將與貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及外商直接投資相關(guān)的行政行為納入司法審查的范圍，拓寬了行政審判的領(lǐng)域，完善了司法審查的制度。2002年8月27日最高人民法院公布了《關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)。即從2002年10月1日起，我國(guó)法院將受理外國(guó)人提出的行政訴訟案件，承擔(dān)起我國(guó)加入WTO后審理與WTO規(guī)則相關(guān)的國(guó)際貿(mào)易行政案件的司法審查職責(zé)�！兑�(guī)定》不僅適用于與WTO規(guī)則有關(guān)的國(guó)際貿(mào)易行政案件，還適用于有關(guān)我國(guó)締結(jié)或者參加的其他貿(mào)易、投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等雙邊國(guó)際條約或多邊國(guó)際條約的行政案件；同時(shí)規(guī)定，當(dāng)一個(gè)案件的審判國(guó)內(nèi)法律規(guī)定存在兩種以上合理解釋時(shí)，可以選擇與WTO規(guī)則有關(guān)規(guī)定相一致的那條解釋進(jìn)行判決，進(jìn)一步明確了法院對(duì)法律的解釋和適用應(yīng)當(dāng)盡量避免與WTO規(guī)則相沖突。另一方面努力創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。我國(guó)承諾：以后所有的涉外經(jīng)濟(jì)法規(guī)都將透明，黑箱操作的內(nèi)部文件不復(fù)存在。同時(shí)，司法體制改革也明確要求審理和判決之間不應(yīng)有不透明的東西，司法審查的庭審過(guò)程和判決書(shū)都應(yīng)公開(kāi)。目前，人民法院已在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，各級(jí)法院也確立了立案與審判分離、審判與執(zhí)行分離、執(zhí)行與監(jiān)督分離等制度，普遍實(shí)施審判長(zhǎng)選認(rèn)制度和逐步公開(kāi)審判文書(shū)的制度，為加入WTO后的我國(guó)創(chuàng)造良好的司法環(huán)境。
與此同時(shí)，大力推進(jìn)依法行政的進(jìn)程，提升行政主體行政行為的效率和質(zhì)量更顯迫切，而作為各級(jí)政府主要載體的行政主體勢(shì)必要根據(jù)新形勢(shì)的需要作出相應(yīng)的、必要的調(diào)整，以適應(yīng)WTO司法審查。
一、行政主體要轉(zhuǎn)變行政理念
在我國(guó)加入WTO所簽訂的23個(gè)協(xié)議492頁(yè)文本文件中，只有2項(xiàng)涉及到企業(yè)，其余均與政府有關(guān)。由此，與其說(shuō)是中國(guó)企業(yè)入世，倒不如說(shuō)是我國(guó)的各級(jí)行政主體入世，是我國(guó)各級(jí)行政主體如何逐步適應(yīng)WTO各項(xiàng)國(guó)際規(guī)則和經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展的過(guò)程。更為具體的說(shuō)，就是我國(guó)各級(jí)行政主體在管理觀念、體制、過(guò)程、方式、職能的配置、監(jiān)督等各方面不斷接受WTO國(guó)際規(guī)則的洗煉與挑戰(zhàn)，并最終融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的過(guò)程⑦。其中首要的就是我國(guó)各級(jí)行政主體的行政理念的不斷強(qiáng)化與更新：一是要強(qiáng)化法治和統(tǒng)一實(shí)施理念�，F(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志是對(duì)國(guó)家與社會(huì)事務(wù)管理的法治化，法治理念的核心是樹(shù)立憲法與法律在國(guó)家政治和社會(huì)生活中至高無(wú)上的地位，而政府各級(jí)行政主體是法治國(guó)家建設(shè)的主體，其有維護(hù)憲法與法律絕對(duì)權(quán)威的義務(wù)。加入WTO，各級(jí)行政主體還要樹(shù)立WTO規(guī)則的理念，樹(shù)立行政行為的國(guó)際規(guī)則意識(shí)，打破傳統(tǒng)的封閉性、本土化、地方化觀念，明確行政主體自身職能的邊界，明確法制統(tǒng)一實(shí)施的重要性，在有效地實(shí)施對(duì)本地的社會(huì)管理的同時(shí)，又不至落入“地方保護(hù)主義”的俗套，確保使行政權(quán)力、權(quán)限受到國(guó)家法律與WTO規(guī)則的“雙重約束”。二是要強(qiáng)化平等和服務(wù)理念。就是樹(shù)立平等行政、公正執(zhí)法和服務(wù)社會(huì)的行政觀念。各級(jí)行政主體在行政過(guò)程中要充分尊重并保證社會(huì)各行為主體和企業(yè)法人的平等權(quán)利，以平等的姿態(tài)行使行政主體的各項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)，要有行政權(quán)力來(lái)自于人民，行政主體必須為人民服務(wù)，替人民負(fù)責(zé)的意識(shí)，平等地對(duì)待各行政相對(duì)方，平等地接受司法審查，自覺(jué)接受來(lái)自各方面的監(jiān)督。要從傳統(tǒng)的命令、服從觀向服務(wù)、公樸觀轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步增強(qiáng)行政主體的服務(wù)意識(shí)，這不僅是WTO對(duì)我國(guó)行政主體的要求，也是我國(guó)各級(jí)行政主體為了更好的促進(jìn)國(guó)內(nèi)公民、法人和其他組織參與WTO各項(xiàng)貿(mào)易規(guī)則的客觀要求。三是要強(qiáng)化科學(xué)理念。也就是各級(jí)行政主體及其公務(wù)人員培養(yǎng)科學(xué)的精神，以科學(xué)的態(tài)度、科學(xué)的方法，推動(dòng)行政主體的科學(xué)決策及科學(xué)管理，把科學(xué)創(chuàng)新作為促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步的強(qiáng)大動(dòng)力，把行政主體的決策與行為過(guò)程建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，從而減少行政失誤，實(shí)現(xiàn)行政組織的科學(xué)化，行政管理手段的科學(xué)化。四是要強(qiáng)化效能理念。這既是解決當(dāng)前各級(jí)行政主體效率普遍低下的需要，也是迎接WTO挑戰(zhàn)的需要。要求行政主體及其公務(wù)人員樹(shù)立起追求效率、追求效益的行政理念，完善對(duì)各種新情況保持靈敏高效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，使行政主體在充分發(fā)揮市場(chǎng)配置機(jī)制作用的過(guò)程中保證各種社會(huì)資源獲得最佳的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。
二、行政主體要學(xué)習(xí)、熟悉WTO的運(yùn)行方式及規(guī)則，并培育一支適應(yīng)WTO要求的高素質(zhì)人才隊(duì)伍
各級(jí)行政主體有必要以前瞻性的戰(zhàn)略眼光來(lái)全面認(rèn)識(shí)和掌握有關(guān)WTO的法律與政策。一方面深入了解和認(rèn)真研究WTO規(guī)則和我國(guó)加入WTO議定書(shū)的承諾，關(guān)注我國(guó)現(xiàn)行法律的修訂以及新法律和司法解釋的出臺(tái)，不斷豐富自身的知識(shí)面；另一方面吸收和借鑒已入世國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，改進(jìn)和完善有關(guān)工作，從而做到預(yù)估在先，心中有底，有備而戰(zhàn)。同時(shí)，要不斷適應(yīng)新形勢(shì)下的要求，努力提高行政公務(wù)人員隊(duì)伍的整體素質(zhì)和服務(wù)水平。WTO要求各成員要有相適應(yīng)的行政管理體制，行政者的素質(zhì)及其管理至關(guān)重要，因此突出推進(jìn)行政公務(wù)人員職業(yè)化，努力建立有中國(guó)特色的文官制度就顯得十分迫切。具體是：①改革公務(wù)員的選拔機(jī)制。把住公務(wù)員“入口”關(guān)，建立一套能吸引人才、發(fā)現(xiàn)人才、任用人才的選拔機(jī)制，堅(jiān)持公務(wù)員逢進(jìn)必考制度，對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的公務(wù)員選任，要堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞囊蟆＂诟母锕珓?wù)員的考核機(jī)制。③改革公務(wù)員的激勵(lì)機(jī)制。打破“順次而進(jìn)，依階而上”的機(jī)制。此外，還要通過(guò)開(kāi)展各種形式的培訓(xùn)活動(dòng)，增強(qiáng)現(xiàn)有的公務(wù)員隊(duì)伍對(duì)金融、稅收、外貿(mào)、外語(yǔ)、WTO等方面知識(shí)的掌握程度，培養(yǎng)出一支既熟悉行政工作業(yè)務(wù)，又掌握現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)知識(shí)和WTO運(yùn)行規(guī)則的專業(yè)隊(duì)伍。
三、行政主體要適應(yīng)司法審查的需要推行政務(wù)公開(kāi)化、程序化
各級(jí)行政主體的組織結(jié)構(gòu)是行政組織體制的有形表現(xiàn)，是履行行政職能的載體。因此，行政主體適應(yīng)WTO司法審查的需要，就應(yīng)該按照WTO規(guī)則要求推行政務(wù)公開(kāi)來(lái)保證競(jìng)爭(zhēng)的公平、公正和公開(kāi)，促進(jìn)行政主體行政行為的程序化、公開(kāi)化。一是公開(kāi)重大決策。公開(kāi)重大的行政決策，特別是公開(kāi)具有普遍約束力的抽象行政行為，使市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾熟知行政主體的行政決策行為，提高人們對(duì)行政決策行為的理解、認(rèn)知程度，減少實(shí)施過(guò)程中的阻力；二是公開(kāi)重要的行政法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)、規(guī)章是行政主體在國(guó)家法律指導(dǎo)下，根據(jù)不同發(fā)展階段的實(shí)際對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范與原則指導(dǎo)，尤其是我國(guó)各級(jí)行政機(jī)關(guān)正處于體制改革及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立之時(shí)，這種法規(guī)、規(guī)章對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的適應(yīng)更為重要。三是公開(kāi)行政標(biāo)準(zhǔn)。公開(kāi)各級(jí)行政主體的職責(zé)與職能，公開(kāi)依據(jù)有關(guān)法規(guī)實(shí)施的行政收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，接受各方面的監(jiān)督。四是公開(kāi)行政程序。既可以減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，又可以加強(qiáng)對(duì)辦事過(guò)程的監(jiān)督，避免“暗箱操作”。五是公開(kāi)行政結(jié)果。各級(jí)行政主體將具體的審批或報(bào)批等辦事結(jié)果，及時(shí)向行政相對(duì)人和社會(huì)反饋公開(kāi)，提高透明度⑧。行政主體只有不斷優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，推行政務(wù)公開(kāi)，按照WTO規(guī)則辦事，才能更好地適應(yīng)WTO司法審查的需要，避免犯不必要的行政失誤。
四、行政主體要強(qiáng)化依法行政決策和行政管理
各級(jí)行政主體要摒棄過(guò)去“全能政府”的意識(shí)，摒棄行政行為的“官本位”思想，不斷健全科學(xué)的決策機(jī)制，強(qiáng)化依法行政的意識(shí)，在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)作出能夠經(jīng)得起司法審查的行政決策和行政管理行為。
在行政決策上主要做到多方面綜合因素的結(jié)合：①依法決策機(jī)制與科學(xué)思維決策相結(jié)合。依法進(jìn)行的科學(xué)思維的行政決策會(huì)發(fā)揮出更好地作用，這有利于限制決策者的主觀臆斷，從而保證了行政決策的科學(xué)性、正確性，有效減少行政決策工作中的失誤。②行政首長(zhǎng)決策與智囊機(jī)構(gòu)相結(jié)合。提高各級(jí)行政首長(zhǎng)的科學(xué)決策意識(shí)和決策能力是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的關(guān)鍵，同時(shí)更應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到智囊咨詢機(jī)構(gòu)在決策中的參謀作用，輔之以智囊咨詢機(jī)構(gòu)決策。③不斷完善科學(xué)的決策程序。重視信息的收集與整理，確保決策目標(biāo)的準(zhǔn)確無(wú)誤；同時(shí)提出并優(yōu)化決策方案，規(guī)范決策的既定程序，建立決策的反饋、評(píng)價(jià)和調(diào)整機(jī)制。⑨
在行政管理方面：除了要健全行政法律法規(guī)體系外，一方面要實(shí)現(xiàn)行政主體機(jī)構(gòu)設(shè)置的法定化。通過(guò)法定化將行政主體的機(jī)構(gòu)、職能及編制等固定下來(lái)，從法律上、制度上保證行政組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和機(jī)構(gòu)、職能、編制的嚴(yán)肅性，從根本上改變隨意增設(shè)機(jī)構(gòu)、亂授權(quán)力的狀況，使行政體系嚴(yán)格在法治軌道上正常運(yùn)行。另一方面是依法規(guī)范行政行為，即依法行政。首先要做到程序合法，其次要嚴(yán)格控制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使行政自由裁量權(quán)，確保作出的具體行政行為經(jīng)得起司法審查。
五、行政主體在管理運(yùn)作上要講求統(tǒng)一、實(shí)效、誠(chéng)信
WTO規(guī)則要求各成員國(guó)行政機(jī)構(gòu)在行政管理運(yùn)作效率上有明確的標(biāo)準(zhǔn)，促使各級(jí)行政主體務(wù)必要增強(qiáng)整體意識(shí)和整體效能，建立起統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)高效的行政運(yùn)行機(jī)制。首先要科學(xué)界定中央和地方各級(jí)行政主體的職權(quán)范圍，從而減少部門(mén)之間、地方之間扯皮推諉、效率低下的現(xiàn)象發(fā)生，確保法律法規(guī)及WTO規(guī)則在我國(guó)的統(tǒng)一實(shí)施，為建立統(tǒng)一、高效的行政體制打下基礎(chǔ)；其次要改革行政審批制度，簡(jiǎn)化行政辦事程序。對(duì)凡是不需要國(guó)家投資，不屬于國(guó)有資產(chǎn)，符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造、投資上的新項(xiàng)目等，都可以改為登記備案；再次要完善行政主體績(jī)效考核機(jī)制。要確立“職權(quán)績(jī)效觀”，對(duì)各行政主體及其部門(mén)負(fù)責(zé)人應(yīng)主要考評(píng)其法定職權(quán)的行使?fàn)顩r和實(shí)際效果，要科學(xué)地設(shè)定考核項(xiàng)目和考核指標(biāo)，要將績(jī)效考評(píng)結(jié)果與干部的獎(jiǎng)懲激勵(lì)掛鉤。與此同時(shí)，全面提倡行政管理手段信息化，充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，加速推進(jìn)管理手段的信息化進(jìn)程，建設(shè)“高效電子政府”，使行政主體能敏捷地對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)作出及時(shí)正確的反應(yīng)，從而提高行政主體的工作效率。此外，建立一個(gè)守信、誠(chéng)信的行政主體也是法治社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)最起碼的要求，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。做到以上三方面，必然可以大大降低行政相對(duì)方對(duì)行政主體的不信任，降低司法審查對(duì)行政主體正常公務(wù)的影響頻率，進(jìn)一步促進(jìn)行政主體依法行政，相應(yīng)提高了行政主體的威信。
注 釋：①羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版第389頁(yè)。
②黃志：《WTO：推動(dòng)政府行為法治化》，《法制日?qǐng)?bào)》2001年10月8日。
③④蔣德海：《抽象行政行為應(yīng)納入行政訴訟》，《人民法院報(bào)》2002年8月24日。
⑤⑥傅思明：《“入世”對(duì)我國(guó)司法審查理論與實(shí)踐的突破》，《法制日?qǐng)?bào)》2001年10月29日。
⑦方世榮、戚建剛、楊景軍：《論我國(guó)行政主體的WTO觀念》，（http://www.law-star.com）第1頁(yè)。
⑧⑨盧朋武：《迎接加入WTO挑戰(zhàn)建立現(xiàn)代化政府體制》，《法制日?qǐng)?bào)》2002年3月10日。
參考文獻(xiàn)：①席建林、洪濤、夏廷堂：《淺談對(duì)行政自由載量權(quán)的司法審查》，《人民法院報(bào)》2001年5月11日。
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