[ 李運增 ]——(2012-2-11) / 已閱11773次
淺析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題
李運增
摘要：自1978年以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在我國已經(jīng)實施了三十多年，而在農(nóng)戶承包土地30年不變的前提下，我國人多地少的國情決定了農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地超小規(guī)模、土地細碎化現(xiàn)象非常突出。而解決這一矛盾的關(guān)鍵是，在堅持長期穩(wěn)定的農(nóng)村土地承包關(guān)系的前提下，進一步完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度�，F(xiàn)如今，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度也已經(jīng)運行了二十多年，現(xiàn)在我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況如何、流轉(zhuǎn)過程中遇到了什么問題以及如何解決這些問題？而這些就是本文想要探討以及解決的問題。
關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；土地流轉(zhuǎn)市場
土地是人類社會最重要的生產(chǎn)資料和生活資料，土地問題既是一個古老的話題，又是一個永恒的話題。特別是對于中國這樣一個擁有悠久農(nóng)業(yè)文明的國家，土地制度尤其是農(nóng)村土地制度不僅影響著農(nóng)民的切身利益，影響著社會的穩(wěn)定，更是影響著王朝的更替、歷史的進程。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化、工業(yè)化進程的加快，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題越來越引起人們的普遍關(guān)注。但由于土地流轉(zhuǎn)制度等一些方面的不完善，當前的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度運行的不是很理想。
一、我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
20世紀90年代中期以前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)率一直偏低。根據(jù)1995年農(nóng)業(yè)調(diào)查結(jié)果研究指出，盡管全國有75%的鄉(xiāng)村進行了農(nóng)地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)地流轉(zhuǎn)率僅為3%，即使是在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)率也沒有超過7%-8%。[1] 但2008之后的兩年，我國土地承包經(jīng)營權(quán)呈流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、流轉(zhuǎn)速度加快之勢。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室趙陽向半月談記者坦言，2007年前的十年間，全國土地流轉(zhuǎn)年均增長14%，但2008年土地流轉(zhuǎn)猛增70%，2009年再增50%。在地方政府與大公司的合力推動下，全國已累計流轉(zhuǎn)1.7億畝土地，超過全國承包耕地面積的12%。全國土地流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)率同創(chuàng)新高。[2] 由此，不難看出，近幾年來我國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅發(fā)展迅速，規(guī)模也正在逐步擴大。此外，當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還具有以下幾個特點：
（一）土地流轉(zhuǎn)形式多樣�！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定的法定流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2009年底，全國農(nóng)村家庭承包土地流轉(zhuǎn)形式中，轉(zhuǎn)包占52.89%，出租占25.69%，轉(zhuǎn)讓占4.54%，互換占4.39%，股份合作占5.42%，其他占7.07%。由此看出，實際生活中采用最多的是轉(zhuǎn)包的流轉(zhuǎn)方式，其次是出租的方式，由于多方面的原因，其他幾種流轉(zhuǎn)方式被采用的比較少。
（二）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模與經(jīng)濟發(fā)達程度及勞動力轉(zhuǎn)移狀況緊密相關(guān)。從全國的情況來看，當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展情況和勞動力轉(zhuǎn)移狀況影響土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，總體來講，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，則農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重越大；外出勞動力越多，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比重也越大。以2007年土地流轉(zhuǎn)情況為例，東部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)面積占總承包面積的比重大于西部地區(qū)，而西部地區(qū)又大于中部地區(qū)，并且東部地區(qū)中有一半的省(直轄市)流轉(zhuǎn)比重高于全國平均水平。此外，在沿海地區(qū)和大城市郊區(qū)土地流轉(zhuǎn)還比較活躍，但在傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不活躍，仍然處于初級階段。
二、 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的問題
（一）農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地積極性不高，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率偏低。
盡管這幾年來，伴隨著工業(yè)化、城市化浪潮的狂飆突進，全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)快速增長。然而，一個不容忽視的事實是，在轟轟烈烈的土地流轉(zhuǎn)浪潮之中，隨處可見當?shù)卣痛笃髽I(yè)的身影，而在不少地方，地方政府更是將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作當作政績工程來推動，以行政命令的方式推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，上演了一出又一出政府權(quán)力與企業(yè)資本聯(lián)合剝奪農(nóng)民土地權(quán)的“好戲”。而與政府熱情高漲地推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成鮮明對比的是，農(nóng)民對于土地流轉(zhuǎn)的積極性并不高，甚至產(chǎn)生抵觸情緒。而之所以出現(xiàn)這種冰火兩重天的場景，并非中國的農(nóng)民覺悟不夠高，而是農(nóng)民的顧慮太多。首先，我國農(nóng)村的社會保障體系并不完善，農(nóng)村土地仍然承擔著經(jīng)濟和社會保障的雙重職能，土地流轉(zhuǎn)之后，農(nóng)民就有可能陷入衣食無著的境地。其次，土地流轉(zhuǎn)價格不透明，土地流轉(zhuǎn)的收益不高，難以吸引農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，目前每戶農(nóng)民所擁有的土地并不多，而且土地流轉(zhuǎn)的價格偏低，即使將土地全部流轉(zhuǎn)，也并不能取得可觀的經(jīng)濟效益。最后，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民的 “命根子”，大部分農(nóng)民，尤其是老一輩的農(nóng)民對土地懷有深厚的感情，不肯輕易流轉(zhuǎn)。
（二）農(nóng)村土地細碎化的現(xiàn)狀，導致土地流轉(zhuǎn)成本增大，阻礙土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大。
我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制強調(diào)的是公平和人人有份，因此各地往往將遠近不同、大小不一的幾塊土地同時承包給一戶農(nóng)戶，而廣大農(nóng)區(qū)、尤其是大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，一個農(nóng)戶占有三五塊、十幾塊，甚至幾十塊“遠近高低各不同”的耕地成為普遍現(xiàn)象，由此導致了農(nóng)村土地的分散化、細碎化，并形成了中國特色的小農(nóng)經(jīng)濟模式。而為了打破這種小農(nóng)經(jīng)濟的模式，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度應運而生，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的目的是為了擴大土地經(jīng)營規(guī)模、提高土地產(chǎn)出率，突出規(guī)模效應。然而，由于土地的分散、細碎，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，不得不面對這樣一個事實，那就是在一片不大的土地上卻有無數(shù)的農(nóng)戶各自享有土地權(quán)利。而在“承包方依法、自愿、有償?shù)剡M行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”這一原則的前題下，土地流轉(zhuǎn)的受讓方不得不和眾多的農(nóng)戶進行談判，這不僅增加了土地流轉(zhuǎn)的成本，也影響了土地流轉(zhuǎn)的速度，更是增加了土地流轉(zhuǎn)的難度，也阻礙了土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴大。
（三）土地流轉(zhuǎn)市場機制不健全，土地流轉(zhuǎn)渠道不暢。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)實際上是一種農(nóng)地使用權(quán)的交易，而交易必須要有市場。當前，我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場發(fā)育滯后，還未發(fā)育成熟，尚缺乏相應的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)市場機制，這主要體現(xiàn)在以下三個方面：
第一、缺乏統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。由于缺少土地流轉(zhuǎn)服務平臺，流轉(zhuǎn)信息不暢，農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小，流轉(zhuǎn)形式以出租、轉(zhuǎn)包和入股為主，相當一部分流轉(zhuǎn)還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發(fā)、分散、無序狀態(tài)。
第二、缺乏土地流轉(zhuǎn)的中介機構(gòu)，或者中介機構(gòu)沒有發(fā)揮應有的作用。從我國目前的實際情況來看，土地流轉(zhuǎn)的中介組織相當匾乏，盡管有的地區(qū)中介服務組織發(fā)展迅速，但從整體情況看，情況并不容樂觀。大部分地區(qū)缺乏一套健全的中介服務體系，土地流轉(zhuǎn)供求雙方的信息服務渠道狹窄、傳播渠道不暢通，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)效率和規(guī)模。[3]
第三、相應的農(nóng)地價格評估機制沒有建立，流轉(zhuǎn)的土地價值無法有效衡量。我國的基準地價評估體系相當不完備，土地流轉(zhuǎn)市場沒有一個可以衡量的價格標準，沒有完整的價格體系，而且也缺乏科學合理的流轉(zhuǎn)價格自然增長機制。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)費的確定沒有可操作的價格標準，這就容易出現(xiàn)競相壓低租金，損害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象；同時也有個別農(nóng)戶漫天要價，阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。
三、解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的建議和對策
（一）完善農(nóng)村社會保障體系，解除農(nóng)民的后顧之憂。
農(nóng)村社會保障制度的逐步建立和完善，能夠弱化和部分替代土地的保障功能，從而有利于促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化進程和在物權(quán)基礎(chǔ)上土地市場化配置的推進。而當前我國農(nóng)村社會保障體系建設滯后于城市，絕大多數(shù)的農(nóng)民仍然依靠土地來進行自我保障，他們把土地看作是“活命田”和“養(yǎng)老田”。[4] 當前，雖然我國農(nóng)村地區(qū)正在大力推廣新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，初步解決了農(nóng)民的看病和養(yǎng)老問題，然而這兩項制度與城鎮(zhèn)社會保障體系相比，不管是覆蓋范圍還是保障的力度上均有不小的差距。而農(nóng)村社會保障體系又是一項涉及面廣、政策性強、難度大的工作，只有動員社會各方力量積極參與，才能保證這項事業(yè)的順利發(fā)展。因此，當前應當統(tǒng)籌考慮農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、傷殘等保險措施，并逐步建立以農(nóng)民家庭自愿為主、國家和集體保障為輔社會保障體系，大力開展社會救濟、社會保險、社會福利等多層次的社會保障措施。而最后，還應逐步改革城鄉(xiāng)戶籍管理制度，實行統(tǒng)一的戶籍制度，打破城鄉(xiāng)二元管理體制，并將農(nóng)村與城鎮(zhèn)兩套社會保障體系合二為一，建立全國統(tǒng)一的農(nóng)村與城鎮(zhèn)社會保障體系。
（二）理順土地流轉(zhuǎn)機制，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的市場體系。
第一，簡化流轉(zhuǎn)程序、減少限制，理順土地流轉(zhuǎn)機制。發(fā)包人、地方政府是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務者和監(jiān)督者，而流轉(zhuǎn)的主體是承包農(nóng)戶。因為法律已經(jīng)賦予承包農(nóng)戶長期而有保障的土地使用權(quán)，土地的流轉(zhuǎn)權(quán)是這個權(quán)利束中最重要的權(quán)利，只有堅持農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主體地位，才能形成穩(wěn)定有序的承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場，才能既保護土地承包權(quán)人的權(quán)益，又穩(wěn)定流轉(zhuǎn)相對方的投資預期和合約關(guān)系。因此，必須建立有利于土地承包經(jīng)營權(quán)人自主流轉(zhuǎn)的制度，搭建流轉(zhuǎn)平臺，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，并簡化土地流轉(zhuǎn)程序，允許農(nóng)民以簡便易行的方式流轉(zhuǎn)土地。否則，如果發(fā)包人、地方政府在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中干預過多或者流轉(zhuǎn)程序過于復雜，就會增加土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成本，甚至阻礙土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，不利于土地資源配置效率的提高。[5]
第二，大力培育市場中介組織。市場中介組織是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方的橋梁和紐帶，沒有市場中介組織，土地流轉(zhuǎn)的機會就會減少，成本就會增加，風險就會加大。因此，政府要重視各類中介組織培育,要根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營發(fā)展需求,大力培育各類社會中介服務組織。鼓勵有條件的地方發(fā)展流轉(zhuǎn)服務組織，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息溝通、法規(guī)咨詢、價格評估、合同簽訂、糾紛調(diào)處等服務。并加快推動各種行業(yè)、專業(yè)協(xié)會的建設,支持各類聯(lián)系農(nóng)戶與市場中介組織的發(fā)展,為農(nóng)戶提供多層次、多形式、高質(zhì)量的社會化服務，從而增加流轉(zhuǎn)機會，降低流轉(zhuǎn)成本，減少流轉(zhuǎn)風險。
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