[ 章劍生 ]——(2011-12-29) / 已閱22046次
撤銷處理行為 有
鑒于行政復(fù)議的“可復(fù)議性”與行政訴訟的“可訴性”之間的差異性，從上述結(jié)論中我們可以推斷，如果最高人民法院2005年關(guān)于信訪是否具有可訴性的“答復(fù)”在行政訴訟中能夠成立的話，那么它的適用范圍是不宜擴展到行政復(fù)議之中的。
四、相關(guān)問題的展開
（一）不履行信訪處理的法定職責(zé)
對于信訪人的投訴請求，行政機關(guān)在法定期限內(nèi)不作出處理的，則構(gòu)成不履行信訪處理法定職責(zé)。理由是，因如前所述，行政機關(guān)對行政救濟式信訪負有處理的回復(fù)義務(wù)。如在孔祥仁等74人不服溫州市公安局投訴信未作答復(fù)一案中，復(fù)議機關(guān)認為：“根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》第22條和《公安機關(guān)信訪工作規(guī)定》第23條、規(guī)定，公安機關(guān)對信訪人的信訪事項是否受理具有告知義務(wù)。《中華人民共和國治安管理處罰法》第78條規(guī)定“公安機關(guān)受理報案、控告、舉報、投案后，認為屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)立即進行調(diào)查，認為不屬于違反治安管理行為的，應(yīng)當(dāng)告知報案人、控告人、舉報人，并說明理由。”公安部《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第38條第1款第(2)項“對屬于公安機關(guān)職責(zé)范圍，但不屬于本單位管轄的，應(yīng)當(dāng)在受理后的24小時內(nèi)移送有管轄權(quán)的單位處理，并告知報案人。”溫州市公安局在收到孔祥仁等74人以郵寄方式提交的投訴書后，未將處理情況告知報案人，構(gòu)成行政不作為�！� [25]本案中，雖然溫州市公安局可能已經(jīng)對投訴的事項作了處理，但它未依照《信訪條例》第32條的規(guī)定書面答復(fù)信訪人，構(gòu)成不履行法定職責(zé)。
行政機關(guān)不履行信訪處理法定職責(zé)，符合行政復(fù)議的可復(fù)議性和行政訴訟的可訴性要求，所以，信訪人可以申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，這應(yīng)屬無爭議。 [26]但是，對不履行信訪處理法定職責(zé)是否需要在走完三級信訪程序之后，信訪人才能提起行政復(fù)議呢？對此，在實務(wù)中也有法院持肯定意見。如在王麗華等不服湖州市人民政府行政復(fù)議不予受理爭議一案中，法院認為：“原告在書面材料中提出征地拆遷補償事項，原告作為被征地拆遷的當(dāng)事人，在其向長興縣信訪局口頭和書面信訪后，長興縣信訪局按照《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，已將信件轉(zhuǎn)批由長興縣開發(fā)區(qū)處理。三原告在復(fù)議申請中所反映的有關(guān)征地拆遷補償要求事宜屬于信訪部門辦理的范圍。原告如認為信訪部門逾期不予答復(fù)或?qū)π旁L處理意見不服的，則應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間向上一級機關(guān)提出復(fù)查�！� [27]本文認為，因此時的行政爭議不是信訪答復(fù)內(nèi)容是否合法，而是行政機關(guān)沒有依法履行信訪處理的法定職責(zé)，如要求這種情形也必須走完三級信訪程序，信訪人才能申請行政復(fù)議或者行政訴訟，可能與《信訪條例》設(shè)置的“三級信訪程序”要旨不合。 [28]故本文不同意本案法院的觀點。
（二）不予受理決定的可訴性
信訪人對信訪處理行為（包括不履行信訪處理法定職責(zé)）申請行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)作出不予受理的決定，是否具有行政訴訟上的可訴性？本文認為，這一不予受理決定，同樣因它不涉及到信訪處理的實體內(nèi)容，而是信訪人在行政救濟中的程序性權(quán)利之爭議，應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍。如在原告孔祥仁等8 2人訴國家環(huán)境保護總局作出的不予受理行政復(fù)議申請決定一案中，原告于2005年6月15日向浙江省環(huán)保局提出《投訴書》，浙江省環(huán)保局將此事依照信訪程序交由溫州市環(huán)境保護局調(diào)查處理，要求溫州市環(huán)境保護局將查處結(jié)果上報浙江省環(huán)境違法行為舉報中心，并書面反饋原告。浙江省環(huán)保局對溫州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的環(huán)保違法行為進行查處是其法定職責(zé)，但是浙江省環(huán)保局至今未作出處理決定，其行為已經(jīng)構(gòu)成不履行法定職責(zé)，故提出行政復(fù)議申請。2005年9月16日被告作出被訴決定，對原告復(fù)議申請不予受理。2006年6月1 日，法院作出判決，撤銷被告中華人民共和國國家環(huán)境保護總局作出的環(huán)法[2005] 7號不予受理行政復(fù)議申請決定；責(zé)令被告中華人民共和國國家環(huán)境保護總局于本判決生效后6 0日內(nèi)對原告孔祥仁等8 2人提出的復(fù)議申請重新作出決定。 [29]本文認為，對于這類行政復(fù)議不予受理的行政案件，我們不能因為它涉及到信訪，就想當(dāng)然地把它們排除在行政訴訟的受案范圍之外。分析這類行政案件的可訴性，關(guān)鍵在于把握它所涉及的權(quán)益是否屬于行政訴訟法所保護的范圍。
（三）信訪與復(fù)議的競合
信訪人不是法律專家，所以，他可能會以信訪的形式向行政機關(guān)申請復(fù)議。這種情況在實務(wù)中并非少見。如據(jù)“浙江省信訪局副局長王宏介紹說，2010年，浙江省信訪案件總量為398312件(次)，其中涉及行政爭議的信訪案件約占1/3左右，即13萬件左右。而來自浙江省法制辦和浙江省高級人民法院的數(shù)據(jù)表明，2010年，浙江省全省行政復(fù)議機關(guān)處理行政復(fù)議申請共4126件，全省法院共收一審行政案件4166件——即使排除重復(fù)信訪、信訪按人次計算等因素，也可以看出：大部分行政爭議并沒有通過行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑得到解決，而是流向了信訪�！� [30]《信訪條例》第14條第2款規(guī)定：“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出�！备鶕�(jù)這一規(guī)定，當(dāng)信訪的投訴請求與復(fù)議等行政救濟程序發(fā)生競合時，優(yōu)先適用復(fù)議等行政救濟程序。在這里，信訪是復(fù)議等行政救濟程序的補充。 [31]所以，行政機關(guān)在收到信訪后，需要如法官一樣行使法律的“闡明權(quán)”，以引導(dǎo)信訪人正確利用行政救濟程序。
在傳統(tǒng)上，信訪如帝制時代的“京控”那樣，具有權(quán)利救濟的功能。我們必須承認，雖然行政訴訟、行政復(fù)議等救濟制度是“科學(xué)”的，符合法治原理的，但它們也是有局限性的，如行政爭議過了法定期限之后，當(dāng)事人就無法利用這兩種救濟程序保護自己的合法權(quán)益。而在實質(zhì)正義傳統(tǒng)的支配下，以信訪來補充這個缺陷，還是比較符合我國民眾的普遍訴求的。只要在行政救濟制度運作過程中，我們能夠處理好信訪、復(fù)議、訴訟之間的關(guān)系，信訪在解決行政爭議方面還是能夠發(fā)揮它應(yīng)有的補充性功能的。
五、結(jié)語
當(dāng)下，我們不得不承認，信訪是中國法治進程中一處難以抹去的“傷痛”。信訪人“通過頑強的甚至是不計后果的努力去爭取有利于解決自己問題的‘長官意志’”， [32]有時領(lǐng)導(dǎo)很生氣，后果就很嚴(yán)重了。據(jù)“中國社會科學(xué)院有關(guān)課題組2007年初對560名進京上訪群眾的問卷調(diào)查表明，有71.05%的人認為地方各級政府對上訪人的打擊迫害更為嚴(yán)重,63.9%的人表示曾因上訪被關(guān)押或拘留,18.8%的人表示曾因上訪被勞教或判刑。” [33]今天，當(dāng)我們討論信訪處理行為是否具有可復(fù)議性時，必須關(guān)注到存在著上述這樣的一個客觀事實。
本文的全部努力在于闡明這樣的一個道理：信訪在解決糾紛功能方面是有限的，所以我們不應(yīng)該在信訪程序中人為地淤塞信訪人轉(zhuǎn)向其他行政救濟的通道；適度地擴大信訪人不服信訪處理行為的法律救濟類型與途徑，是“國家尊重和保障人權(quán)”題中應(yīng)有之義。“為川者，決之使導(dǎo)”，否則“川壅而潰，傷人必多”。治水如此，處理國家的社會穩(wěn)定問題亦是如此。但實際情況往往是，一旦“穩(wěn)定壓倒一切”超過了經(jīng)濟、社會與人的發(fā)展渴求時，任何對現(xiàn)行制度作一點改進的嘗試都可能會被視為“異端”，而維持現(xiàn)狀則成為體制內(nèi)所有人的共同使命。若果真如此，那么我們所處的肯定不是一個穩(wěn)定而發(fā)展的正常社會。
注釋:
[1] 參見刁杰成編著：《人民信訪史略》，北京經(jīng)濟學(xué)院出版社1996年版，第33頁以下。
[2] 參見應(yīng)星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學(xué)研究》2004年第3期。
[3] 最高人民法院《〈關(guān)于不服縣級以上人民政府信訪行政管理部門、負責(zé)受理信訪事項的行政管理機關(guān)以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府作出的處理意見或者不再受理決定而提起的行政訴訟人民法院是否受理的請示〉的答復(fù)意見》（[2005]行立他字第4號）。
[4] 汪慶華博士在實證調(diào)查研究表明，所有在方的法院對因信訪處理收容和信訪處理提起的行政訴訟或者不予受理，或者駁回起訴。參見汪慶華：《政治中的司法：中國行政訴訟的法律社會學(xué)考察》，清華大學(xué)出版社2011年版，第1頁。
[5] 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《行政復(fù)議決定書》（銀監(jiān)行復(fù)決字[2011]1號）；浙江省杭州市上城區(qū)人民法院《行政判決書》（[2011]杭上法行初字第17號）。
[6] 參見最高人民法院《關(guān)于案例指導(dǎo)工作的規(guī)定》（法發(fā)[2010]51號 ）第7條。
[7] 《最高人民法院公報》2007年第10期。
[8] 參見《信訪條例》第32條。
[9] 于安：《制定我國〈行政復(fù)議法〉的幾個重要問題》，《法學(xué)》1999年第8期。
[10] 于安：《制定我國〈行政復(fù)議法〉的幾個重要問題》，《法學(xué)》1999年第8期。這一觀點也獲得了其他學(xué)者的認同：“行政復(fù)議與行政訴訟作為兩大行政救濟制度，其關(guān)系相當(dāng)密切，但行政復(fù)議相對于行政訴訟并不僅是處于附屬地位，其亦有自身獨立存在的價值和意義�！� 黎軍：《行政復(fù)議與行政訴訟之關(guān)系辨析》，載周漢華主編：《行政復(fù)議司法化：理論、實踐與改革》，北京大學(xué)出版社2005年版，第325頁。
[11] 參見《行政復(fù)議法》第7條。
[12] 參見張春生主編：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第18頁以下。
[13] 楊景宇：《關(guān)于〈中華人民共和國行政復(fù)議法（草案）〉的說明》（1998年10月27日在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議）。
[14] 張春生主編：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第53頁。
[15] 江西省贛州市中級人民法院《行政判決書》（[2005]贛中行終字第19號）。
[16] 如《憲法》第50條規(guī)定：“中華人民共和國保護華僑的正當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益。”
[17] 權(quán)利和利益之間究竟有何不同，學(xué)理上是有爭議的�！稇椃ā返�50條區(qū)別了“權(quán)利”和“利益”，但它需要作解釋之后才能厘清。
[18] 《行政訴訟法》第11條第1款第8項規(guī)定，行政相對人“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的”具體行政行為，可以提起行政訴訟。
[19] 這樣的類型化也可以得到如下支持：《信訪條例》第14條第2款規(guī)定：“對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出�！� 2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》指出：“對可以通過復(fù)議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知信訪人、舉報人申請復(fù)議、提起訴訟的權(quán)利，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑解決�！�
[20] 中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會《行政復(fù)議決定書》（銀監(jiān)行復(fù)決字[2011]1號）。
[21] 青鋒主編：《京津滬渝行政復(fù)議案例介紹與專家評析》，上海人民出版社2004年版，第137頁以下。
[22] 《信訪條例》第34條規(guī)定：“信訪人對行政機關(guān)作出的信訪事項處理意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)請求原辦理行政機關(guān)的上一級行政機關(guān)復(fù)查。收到復(fù)查請求的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)查請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)查意見，并予以書面答復(fù)。”
[23] 《信訪條例》第35條規(guī)定：“信訪人對復(fù)查意見不服的，可以自收到書面答復(fù)之日起30日內(nèi)向復(fù)查機關(guān)的上一級行政機關(guān)請求復(fù)核。收到復(fù)核請求的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見�！� 信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構(gòu)和其他行政機關(guān)不再受理。”
[24] 郜風(fēng)濤主編：《行政復(fù)議典型案例選編》（第1輯），中國法制出版社2010年版，第45頁。
[25] 浙江省公安廳《行政復(fù)議決定書》（浙公復(fù)決字[2007]2號）。
[26] 如北京市高級人民法院也是持肯定意見的。參見《北京市高級人民法院關(guān)于行政審判適用法律問題的解答》（京高法發(fā)[2006]212號）。但是，在實務(wù)中也有復(fù)議機關(guān)認為這種情形不屬于行政復(fù)議的受安案范圍。如在劉國強不服泰安市人民政府信訪復(fù)核請求不予答復(fù)案中，復(fù)議機關(guān)認為：“根據(jù)《信訪條例》第35條第1款有關(guān)“收到復(fù)核請求的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核請求之日起30日內(nèi)提出復(fù)核意見”的規(guī)定，泰安市人民政府對劉國強的信訪復(fù)核請求應(yīng)當(dāng)在法定時間內(nèi)作出復(fù)核意見。對于申請人的有關(guān)“要求被申請人依法成立信訪復(fù)核機構(gòu)并履行信訪復(fù)核職責(zé)”的行政復(fù)議請求，不屬于我機關(guān)受案范圍，我機關(guān)不予審查�！� 山東省人民政府《行政復(fù)議決定書》（魯政復(fù)決字[2008]77號）。
[27] 浙江省湖州市中級人民法院《行政判決書》（[2009]浙湖行初字第4號）。
[28] 在王書成、金文琴、徐玉妹訴常州市天寧區(qū)人民政府行政復(fù)議決定一案中，法院并沒有要求信訪人必須走完三級信訪程序才能提起行政訴訟。法院認為，“根據(jù)國務(wù)院《信訪條例》的有關(guān)規(guī)定，常州市天寧區(qū)茶山鄉(xiāng)人民政府應(yīng)對上訴人于2000年8月至2001年11月期間向其反映的5個問題予以答復(fù)。上訴人就該鄉(xiāng)政府不予答復(fù)的行為向常州市天寧區(qū)人民政府提出行政復(fù)議申請，常州市天寧區(qū)人民政府依法受理后，在查明有關(guān)事實的基礎(chǔ)上根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》等法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定責(zé)令常州市茶山鄉(xiāng)人民政府在收到復(fù)議決定之日起5日內(nèi)向申請人王書成，金文琴、徐玉妹的來信作出答復(fù)。該行政復(fù)議決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應(yīng)予維持�！� 江蘇省高級人民法院《行政判決書》（[2002]蘇行終字第095號）。
[29] 北京市第一中級人民法院《行政判決書》（[2006] 一中行初字第374號）。
[30] 《政協(xié)社法委：加強行政復(fù)議與信訪、行政訴訟的銜接》，《人民政協(xié)報》2011年4月27日。
[31] 如青海省人民政府辦公廳發(fā)布的《行政復(fù)議與信訪工作聯(lián)系規(guī)則》（2006）第4條規(guī)定：“信訪工作機構(gòu)對收到的信訪事項進行審查，認為信訪事項可以通過行政復(fù)議途徑解決的，向信訪人提出通過行政復(fù)議解決的建議；認為信訪事項是應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議途徑解決的，應(yīng)告知信訪人依法向有關(guān)行政復(fù)議機構(gòu)申請復(fù)議�！� 浙江省臺州市人民政府《關(guān)于加強信訪和行政復(fù)議工作銜接的通知》（2010）第2條規(guī)定：“市信訪局對涉及行政爭議的信訪事項，應(yīng)進行如下審查：（1）是否屬于行政復(fù)議的受理范圍；（2）信訪人與所涉及的具體行政行為有無利害關(guān)系；（3）是否超過法定的申請行政復(fù)議期限。市信訪局經(jīng)審查，認為所涉及的行政爭議符合行政復(fù)議受理條件的，應(yīng)在2日內(nèi)將案件的基本情況通報給市政府法制辦�！�
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