[ 涂永前 ]——(2011-12-8) / 已閱11720次
從規(guī)范條文上來(lái)看，現(xiàn)行《預(yù)算法》對(duì)于“超收”“、超支”的規(guī)定，頗為模糊�！俺铡笔杖氲膭�(dòng)用和決策基本上在行政系統(tǒng)內(nèi)完成，而未納入全國(guó)人民代表大會(huì)的審批范圍。即便在形式上要走某些程序，實(shí)行所謂向全國(guó)人大常委會(huì)的通報(bào)或報(bào)告制度，通常的情形也是，先支用，后通報(bào)，或者邊支用，邊通報(bào)。甚至本來(lái)應(yīng)互為條件的財(cái)政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。因此，每年形成的“超收”，幾乎都要不打任何折扣地轉(zhuǎn)化為當(dāng)年的“超支”。正是在上述的體制因素下，在當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)的“超收”現(xiàn)象已經(jīng)成了一種常態(tài)，因此，每年都會(huì)出現(xiàn)動(dòng)輒幾千億元的“超收”收入，而且其數(shù)額還在呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)之勢(shì)。同時(shí)，由“超收”所支撐的“超支”數(shù)量也是越來(lái)越多。從而，預(yù)決算之間的偏離度也越來(lái)越大。作為一個(gè)令人警醒的結(jié)果，預(yù)決算偏離度的持續(xù)擴(kuò)大，不僅使得政府預(yù)算的監(jiān)督制約作用在某種程度上走了過(guò)場(chǎng)和形同虛設(shè)，而且也使得預(yù)算法治一再受到挑戰(zhàn)，甚至處于極度尷尬之中。[11]
由于《預(yù)算法》第29條規(guī)定“預(yù)算收入與國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率相適應(yīng)”顯得過(guò)于原則，而第53條規(guī)定的“預(yù)算調(diào)整”又過(guò)于狹義，導(dǎo)致超收收入的使用沒(méi)有得到《預(yù)算法》的調(diào)整。按現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，超收收入的安排使用由中央政府自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，不需要事先報(bào)批。《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)此有規(guī)定。[12]根據(jù)該《決定》，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告可以直接導(dǎo)致法律后果，即對(duì)這一報(bào)告常委會(huì)必須審議，審議后必須有結(jié)果（通過(guò)或不通過(guò)），不能理解為只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告全國(guó)人大，不需要事先報(bào)批�！稕Q定》在一定程度上彌補(bǔ)了《預(yù)算法》對(duì)超收使用未予涉及的漏洞。但是《決定》的規(guī)定還是過(guò)于簡(jiǎn)陋，需要通過(guò)《預(yù)算法》修訂加以補(bǔ)充。在每年預(yù)算收入超收數(shù)額巨大的今天[13]，這樣的巨額資金便在形式和實(shí)質(zhì)上都荒謬地脫離了法律監(jiān)督。正因?yàn)檫@部分巨大的資金游離于各級(jí)人大及社會(huì)公眾的監(jiān)管之外，所以這些超收金額的用途也格外引人關(guān)注，預(yù)算法的修改也顯得格外緊迫。
近些年來(lái)，中國(guó)的超收收入全部用于追加支出。公共機(jī)構(gòu)花錢(qián)一般是前緊后松，再加上年底有幾千億元的追加預(yù)算，年底突擊花錢(qián)成了中國(guó)各機(jī)關(guān)事業(yè)單位的一道景觀。資金的使用缺乏計(jì)劃和透明度，不僅脫離了人大的事前監(jiān)督，給事后的審計(jì)監(jiān)督也帶來(lái)難度，甚至對(duì)中央銀行的貨幣政策也帶來(lái)沖擊。每當(dāng)年底政府突擊花錢(qián)時(shí)，央行不得不發(fā)行大量票據(jù)回收流動(dòng)性。因此，對(duì)現(xiàn)行《預(yù)算法》中使用超收超支的決策程序進(jìn)行修訂非常必要。其一，是將“報(bào)告制”改為“報(bào)批制”，即將公共機(jī)構(gòu)支出之后再向人大匯報(bào)，改為開(kāi)支之前先報(bào)人大常委會(huì)審批。在國(guó)際上，對(duì)超收收入的使用普遍采取“審批制”，且大多首先用于彌補(bǔ)赤字。而按我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》的規(guī)定，超收超支的安排使用由各級(jí)公共機(jī)構(gòu)自行決定，只需將執(zhí)行結(jié)果報(bào)告人大，不需要事先報(bào)批；對(duì)超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有強(qiáng)制性。其二，修訂《預(yù)算法》時(shí)也要考慮實(shí)際情況，要對(duì)公共機(jī)構(gòu)在超收超支方面的自由裁量權(quán)進(jìn)行適當(dāng)限制，并不是要求超收少量金額也要報(bào)批，而是超過(guò)一定比例才報(bào)人大批準(zhǔn)。例如，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，如需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龀^(guò)原預(yù)算總支出的1%時(shí)，政府財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)編制預(yù)算調(diào)整方案，送交人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委初審后，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)；如需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С龅陀谠A(yù)算總支出的1%時(shí)，由政府財(cái)政部門(mén)及時(shí)向人大財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委通報(bào)情況，向同級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況。[14]這種做法將使得公共機(jī)構(gòu)和決策者在一定超收超支范圍內(nèi)享有自由裁量權(quán)，既維護(hù)了預(yù)算法律的嚴(yán)肅性，也給予了這些公共機(jī)構(gòu)和決策者以一定的靈活空間來(lái)安排全國(guó)或者本地的經(jīng)濟(jì)收支。
四、結(jié)語(yǔ)
對(duì)預(yù)算過(guò)程中的公共機(jī)構(gòu)和決策者的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制旨在更加合理地將有限的公共資源服務(wù)于廣大社會(huì)公眾，同時(shí)也可以起到遏制各種腐敗問(wèn)題滋生的作用。但是，要對(duì)預(yù)算過(guò)程中的自由裁量權(quán)進(jìn)行限制，必須建設(shè)相關(guān)的配套制度。首先，制定詳細(xì)而又具體的預(yù)算信息法定公開(kāi)制度，是《預(yù)算法》的重大使命。盡管這對(duì)于習(xí)慣了堅(jiān)持信息不公開(kāi)思維的公共機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一大挑戰(zhàn)，但是預(yù)算法治的進(jìn)程不能因此而望而卻步，通過(guò)預(yù)算信息法定公開(kāi)制度，使公共機(jī)構(gòu)在行使自由裁量權(quán)時(shí)有章可循、有法可依，使自由裁量權(quán)的濫用被限制在最小范圍內(nèi)。其次，我國(guó)當(dāng)前的預(yù)算改革及其立法需要賦予相關(guān)參與者的預(yù)算知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及將財(cái)政預(yù)算信息作為政策信息公開(kāi)的客體。[15]強(qiáng)化公眾參與理念，這不僅有助于提高傳統(tǒng)“行政預(yù)算”體制的運(yùn)行效率，也有助于促進(jìn)民主法治在“公共預(yù)算”中的落實(shí)。通過(guò)建立完善的預(yù)算公眾參與制度，調(diào)動(dòng)民眾積極參與社會(huì)公共事務(wù)的積極性，形成對(duì)預(yù)算過(guò)程自由裁量的外部監(jiān)督力量，約束公共機(jī)構(gòu)及決策對(duì)自由裁量權(quán)的任意行使將起到重要作用。最后，針對(duì)最近十幾年來(lái)出現(xiàn)的超收超支現(xiàn)象，修訂《預(yù)算法》時(shí)要作出積極回應(yīng)，既要對(duì)該現(xiàn)象進(jìn)行明確規(guī)定，還要就公共機(jī)構(gòu)及決策者在超收超支方面的自由裁量權(quán)范圍作出科學(xué)的界定，從而避免自由裁量權(quán)濫用導(dǎo)致各種腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生、有限的財(cái)政資源被浪費(fèi)、預(yù)算法律的嚴(yán)肅性面臨威脅等現(xiàn)象的出現(xiàn)。
注釋:
作者簡(jiǎn)介：涂永前，西安交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后、副研究員，法學(xué)博士。
[1]王雍君：《中國(guó)<預(yù)算法>的修訂：精神、理念和核心命題》，《經(jīng)濟(jì)體制社會(huì)比較》2009年第2期。
[2]雖然《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》對(duì)此作出了規(guī)定，由于其屬于“決定”，法律效力層次不高，通常情況下我國(guó)政府財(cái)政部門(mén)多收就可以多支，致使預(yù)算超收超支存在較大隨意性“，預(yù)算和決算偏離較大”的頑疾一直未見(jiàn)治愈。
[3]王紹光：《中國(guó)政府汲取能力下降的體制根源》，《戰(zhàn)略與管理》1997年第4期。
[4]2011年7月23日晚上20點(diǎn)30分左右，甬溫線(xiàn)永嘉站至溫州南站間發(fā)生的動(dòng)車(chē)追尾的慘劇引發(fā)了國(guó)內(nèi)外民眾對(duì)我國(guó)高鐵事業(yè)發(fā)展的反思，有媒體指出巨大的預(yù)算開(kāi)支如此輕易地通過(guò)并實(shí)施，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家是難以想象的。筆者認(rèn)為，意外事故的發(fā)生雖然讓人震驚，但是不能因噎廢食，我國(guó)的高鐵事業(yè)還是應(yīng)該繼續(xù)發(fā)展下去。更為關(guān)鍵的是，這么巨大的政府預(yù)算開(kāi)支應(yīng)當(dāng)如何科學(xué)決策，需要系統(tǒng)反思。
[5]根據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心對(duì)全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府的財(cái)政透明度狀況連續(xù)三年的跟蹤調(diào)查和評(píng)估結(jié)果，2009年為21.71分，2010年為21.87分，2011年的得分正在統(tǒng)計(jì)中，但變化仍不大。文匯網(wǎng)，http：//www.trans.wenweipo.com/gb/news.wenweipo.../IN1103140078.htm。
[6]國(guó)際公認(rèn)的政府預(yù)算透明標(biāo)準(zhǔn)是：（1）公開(kāi)政府與市場(chǎng)的分工，即政府的職能信息；（2）公開(kāi)政府的組織結(jié)構(gòu)以及各組織的職能；（3）及時(shí)、真實(shí)地公開(kāi)政府的預(yù)算目標(biāo)和預(yù)算編制的依據(jù)；（4）及時(shí)、真實(shí)、規(guī)范、詳細(xì)地公開(kāi)政府的全部收支信息；（5）預(yù)算過(guò)程的公開(kāi)透明；（6）對(duì)預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行充分、詳細(xì)、易懂的說(shuō)明；（7）將預(yù)算信息盡可能包含在較少的文件中，集中在同一地點(diǎn)或網(wǎng)站公開(kāi)，以盡可能使公眾便利地獲取信息。國(guó)際組織文件所指稱(chēng)的透明指數(shù)涉及腐敗、法律、財(cái)經(jīng)政策、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則與實(shí)務(wù)、政府管制五個(gè)方面，根據(jù)五個(gè)方面進(jìn)行打分和排序，我國(guó)的不透明指數(shù)竟達(dá)到80%以上，與發(fā)達(dá)國(guó)家（一般集中在20-30%之間）差距明顯。See Joachim Wehner，Strengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries，Report prepared for the UKDepartment for International Development，16 May，2007.
[7]李蒙：《預(yù)算公開(kāi)渴望立法突破》，民主與法制網(wǎng)，http：//www.mzyfz.com/。
[8]宋彪：《公眾參與預(yù)算制度研究》，《法學(xué)家》2009年第2期。
[9]蔣悟真：《我國(guó)預(yù)算法修訂的規(guī)范分析》，《法學(xué)研究》2011年第2期。
[10]邢會(huì)強(qiáng)：《程序視角下的預(yù)算法——兼論〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉之修訂》，《法商研究》2004年第5期。
[11]孫玉棟、譚云：《我國(guó)公共預(yù)算管理中超收超支問(wèn)題的實(shí)證分析》，載中山大學(xué)行政管理研究中心《21世紀(jì)的公共管理：機(jī)遇與挑戰(zhàn)：第三屆國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)文集》（2008年）。
[12]《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》第四點(diǎn)“加強(qiáng)對(duì)預(yù)算超收收入使用的監(jiān)督”規(guī)定了“中央預(yù)算超收收入可以用于彌補(bǔ)中央財(cái)政赤字和其他必要的支出。中央預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，需要運(yùn)用超收收入追加支出時(shí)，應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)及時(shí)向財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)通報(bào)情況，國(guó)務(wù)院應(yīng)向全國(guó)人民代表常務(wù)委員會(huì)作預(yù)計(jì)超收收入安排使用情況的報(bào)告”。
[13]從財(cái)政部網(wǎng)站歷年發(fā)布的財(cái)政預(yù)算報(bào)告統(tǒng)計(jì)報(bào)表中可以發(fā)現(xiàn)，從1995年到2010年，我國(guó)財(cái)政超收現(xiàn)象隨著GDP的增長(zhǎng)而呈現(xiàn)相同態(tài)勢(shì)，只是在不同年份的增長(zhǎng)幅度上有差異。詳見(jiàn)中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站，www.mof.gov.cn/。
[14]俞光遠(yuǎn)：《關(guān)于修訂完善預(yù)算法的主要看法和建議》，《人大研究》2006年第10期。
[15]陳怡：《構(gòu)建民生財(cái)政的法律思考》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2011年第2期。
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