[ 王保信 ]——(2003-6-27) / 已閱24459次
土地儲(chǔ)備制度法律機(jī)理探析
王保信*
摘要：土地儲(chǔ)備制度作為近些年從香港引進(jìn)、當(dāng)前大部分省市相繼采用的土地資源運(yùn)作制度，其相關(guān)法律機(jī)理的研究尚嫌薄弱。本文從土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生和發(fā)展的法律動(dòng)因、土地儲(chǔ)備制度運(yùn)作應(yīng)遵循的法律原則及土地收購(gòu)、儲(chǔ)備行為的法律性質(zhì)等幾個(gè)方面進(jìn)行探析，以期對(duì)土地儲(chǔ)備制度的基本法律機(jī)理有所揭示。
關(guān)鍵詞：土地儲(chǔ)備制度 法律動(dòng)因 法律原則 法律性質(zhì)
一、土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動(dòng)因之探源
（一）土地資源自身稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之矛盾是催生土地儲(chǔ)備法律規(guī)范的沃土
土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體，是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉�！盵1]然而，作為一種自然資源，土地具有稀缺性。所謂稀缺性，是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生，不能為人類所無(wú)限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對(duì)于人類無(wú)限之需求而言的。依西方經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)，一種資源的稀缺性乃是源于其不可再生性，如土地、淡水、礦物、石油、天然氣等；而人類由于自身的發(fā)展需要消耗大量的自然資源，并且這種消耗隨著人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而呈上升之勢(shì)。以我國(guó)為例，自上個(gè)世紀(jì)70年代以來(lái)，我國(guó)人口以每年10％左右的速度增長(zhǎng)，耕地則以每年2.%的速度遞減。[2]這樣，土地資源自身的稀缺性與人類日益增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾，客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范——法律規(guī)范，一方面以之確定土地權(quán)利之歸屬和流轉(zhuǎn)，另一方面，據(jù)以規(guī)制各種對(duì)土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理性行為，以期實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開(kāi)發(fā)與利用。土地儲(chǔ)備法律規(guī)范正是這種社會(huì)客觀需要催生之必然結(jié)果。
（二）國(guó)家對(duì)土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲(chǔ)備法律制度產(chǎn)生的制度動(dòng)因
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，每一個(gè)市場(chǎng)主體都是理性的“經(jīng)濟(jì)人”（亞當(dāng).斯密語(yǔ)），為實(shí)現(xiàn)其自身利益之最大化傾力而為。同樣地，由于市場(chǎng)主體利益的非一致性，不同利益主體的行為難以形成對(duì)整個(gè)社會(huì)有益的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，相反，通常情況下都會(huì)出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)甚至是無(wú)政府主義的不良后果。為了矯正私利主體的各種非理性行為，國(guó)家（作為擁有至高無(wú)上權(quán)力之統(tǒng)治體）必須運(yùn)用其認(rèn)為可行的統(tǒng)治方法予以規(guī)制。在長(zhǎng)期的實(shí)踐當(dāng)中，世界各國(guó)逐漸形成了一整套對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過(guò)宏觀調(diào)控手段如價(jià)格、利率、稅收、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié)，一方面使社會(huì)需求總量與供給總量趨于平衡，另一方面則使社會(huì)的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡，從而令資源配置趨于合理。土地儲(chǔ)備制度產(chǎn)生極為重要的一個(gè)法律制度動(dòng)因即是：順應(yīng)國(guó)家對(duì)土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要，用制度的法律化規(guī)制土地市場(chǎng)，使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。
（三）土地價(jià)值的可估算性及市場(chǎng)主體的逐利性是土地儲(chǔ)備法律制度誕生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因
土地作為一種典型地不動(dòng)產(chǎn)，總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。與地理學(xué)上的土地概念不同，[3]法學(xué)上的土地是指能為人類所控制、利用并借以創(chuàng)造財(cái)富的陸地地表。隨之科技的進(jìn)步，現(xiàn)代人對(duì)土地的利用越來(lái)越走向集約化，土地的價(jià)值總體上處于上升趨勢(shì)。相應(yīng)的，人們對(duì)土地價(jià)值的評(píng)估和測(cè)算也日趨精密與完善。正是土地價(jià)值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財(cái)富的逐利心理，推動(dòng)著土地儲(chǔ)備法律制度這一調(diào)整市場(chǎng)主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。
二、土地儲(chǔ)備制度應(yīng)遵循的法律原則之彰顯
（一）合法運(yùn)作原則
合法運(yùn)作原則是指土地儲(chǔ)備制度地運(yùn)作必須在實(shí)質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定，不得在法律法規(guī)之外運(yùn)行。當(dāng)前，由于全國(guó)性統(tǒng)一的法律規(guī)范的缺位，各個(gè)實(shí)現(xiàn)土地儲(chǔ)備制度的地方政府都是依照本地的地方性法規(guī)或地方規(guī)章運(yùn)行；對(duì)于具體的制度及運(yùn)作行為，尚有許多屬于無(wú)章可循、無(wú)法可依的狀態(tài)，如儲(chǔ)備中心的法律地位及職權(quán)職責(zé)、納入儲(chǔ)備的土地范圍、儲(chǔ)備土地的出讓方式等。因此，加快土地儲(chǔ)備相關(guān)制度的立法，使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運(yùn)作無(wú)疑意義重大。
（二）資源優(yōu)化配置原則
土地儲(chǔ)備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動(dòng)和配備。我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是要使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用。由于我國(guó)目前實(shí)行土地所有權(quán)公有制度，因此，現(xiàn)實(shí)可供自由配置的只能是土地他物權(quán)，即土地用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。在土地用益物權(quán)方面，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)抓土地用途管制和權(quán)利的自由流轉(zhuǎn)，使土地效用達(dá)到最大限度的發(fā)揮；在土地?fù)?dān)保物權(quán)方面，則著眼于擔(dān)保主體及相關(guān)第三人權(quán)利義務(wù)的界清，以切實(shí)發(fā)揮土地在債權(quán)擔(dān)保中的作用。土地儲(chǔ)備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式，減少、消滅協(xié)議出讓方式，使土地使用權(quán)出讓真正走向市場(chǎng)化、規(guī)范化。
（三）可持續(xù)發(fā)展原則
可持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會(huì)失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀，其核心思想在于要求人類以最高的智力水平和泛愛(ài)的責(zé)任感去準(zhǔn)確處理人與自然、人與人之間的關(guān)系，并在作出每一個(gè)行為與抉擇時(shí)，不僅要考慮本代人的利益平衡，而且要考慮到代際人的利益平衡，從而實(shí)現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來(lái)的高效、持續(xù)發(fā)展。[4]土地儲(chǔ)備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則，在土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃與短期利用的矛盾，考慮基于土地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào)，避免盲目放地等政府短期行為。
（四）土地使用權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則
土地儲(chǔ)備中心收購(gòu)?fù)恋刂螅环矫嫘枰M(jìn)行土地的儲(chǔ)備，以對(duì)土地資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控；另一方面，須對(duì)其儲(chǔ)備的土地進(jìn)行使用權(quán)的有償出讓，以實(shí)現(xiàn)土地資源的價(jià)值。在土地使用權(quán)的出讓過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持競(jìng)爭(zhēng)性出讓原則，嚴(yán)格控制非競(jìng)爭(zhēng)性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。市場(chǎng)是資源配置的調(diào)節(jié)器，在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，各個(gè)主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)這一法則實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。因此，讓資源同有優(yōu)勢(shì)﹑有實(shí)力的投資者配置﹐是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要義﹐讓最有實(shí)力的開(kāi)發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競(jìng)爭(zhēng)。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓土地，較之協(xié)議出讓既有實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國(guó)有資產(chǎn)保值增值之效，又可減少暗箱操作，抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。
（五）社會(huì)效益優(yōu)先原則
社會(huì)效益優(yōu)先原則是指在土地儲(chǔ)備制度的整個(gè)運(yùn)作流程及其價(jià)值取向上，當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個(gè)人利益與社會(huì)公共利益不一致的情形時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會(huì)效益。土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益優(yōu)先原則，這是其實(shí)現(xiàn)國(guó)家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提，也是實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。筆者認(rèn)為，所謂的社會(huì)效益，是指符合整個(gè)社會(huì)、社區(qū)的民眾的根本利益的、可增進(jìn)其福利的一種權(quán)利與利益分配狀態(tài)。社會(huì)效益追根到底是人權(quán)的利益化，或稱利益化了的社會(huì)民眾整體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。其在本質(zhì)上是民生問(wèn)題。政府在進(jìn)行土地收購(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下，不得侵犯被收購(gòu)者及相關(guān)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益；在獲得土地收益之后，對(duì)盈余資金的投向應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的用途管制，盡量往公共設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等涉及社會(huì)公益性的方面傾斜。
三、土地收購(gòu)與儲(chǔ)備法律性質(zhì)之剖析
（一）行政行為說(shuō)（強(qiáng)制論）
行政行為說(shuō)認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備、收購(gòu)過(guò)程中，政府的行為屬于行政法律行為，而被收購(gòu)?fù)恋氐囊环疆?dāng)事人為行政相對(duì)人。行政行為說(shuō)又可分為兩種：其一，認(rèn)為土地收購(gòu)與儲(chǔ)備行為于雙方當(dāng)事人而言是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購(gòu)是政府的權(quán)利，對(duì)被收購(gòu)方講是對(duì)國(guó)家的義務(wù)，收購(gòu)是一種行政行為，收購(gòu)價(jià)格不必遵循等價(jià)有償?shù)脑瓌t，只有這樣才能確保政府建立和實(shí)施土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這不符合建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求；其二，認(rèn)為屬于國(guó)家對(duì)土地收購(gòu)的“強(qiáng)制性買(mǎi)賣”關(guān)系，該學(xué)說(shuō)承認(rèn)土地收購(gòu)雙方存在“買(mǎi)賣關(guān)系”，但這種“買(mǎi)賣關(guān)系”是強(qiáng)制性的，表現(xiàn)在收購(gòu)與否由政府決定，收購(gòu)價(jià)格由地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，并由土地行政部門(mén)確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價(jià)�！皬�(qiáng)制性買(mǎi)賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購(gòu)屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購(gòu)權(quán)力必須給予合理的補(bǔ)償。
（二）民事行為說(shuō)（自由論）
持民事行為說(shuō)者認(rèn)為，收購(gòu)行為是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“自由買(mǎi)賣關(guān)系”，即政府及其授權(quán)委托的土地收購(gòu)機(jī)構(gòu)與被收購(gòu)單位或個(gè)人是平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購(gòu)及收購(gòu)的價(jià)格均由雙方在自愿、公平、有償?shù)幕A(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)狀況自由協(xié)商決定。 [5] 依次觀點(diǎn)，實(shí)施土地儲(chǔ)備的政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)就是一個(gè)純粹的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司，它僅能實(shí)現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲(chǔ)備制度的宏觀的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
（三）區(qū)分說(shuō)
區(qū)分說(shuō)是在對(duì)民事行為說(shuō)與行政行為說(shuō)進(jìn)行研究、篩選的基礎(chǔ)上，認(rèn)為此二者皆有失偏頗，而主張應(yīng)當(dāng)視政府在收購(gòu)時(shí)的不同身份來(lái)確定收購(gòu)行為性質(zhì)的一種折中觀點(diǎn)。具體而言，該學(xué)說(shuō)認(rèn)為：
政府主體身份表現(xiàn)在國(guó)有土地上是雙重的，它既是土地所有者代表，又是行政管理者。作為所有者代表，政府享有對(duì)土地的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其中，有償出讓國(guó)有土地使用權(quán)便是其行使所有權(quán)的重要表現(xiàn)形式。政府與國(guó)土使用權(quán)的受讓人簽訂的土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當(dāng)遵循平等、自愿、等價(jià)有償?shù)脑瓌t；作為行政管理者，政府享有對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)力，這種權(quán)力是與服從相對(duì)于，與強(qiáng)制劃等號(hào)的。政府對(duì)土地資源的管理權(quán)源于憲法賦予的政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。政府行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的前提和目的是社會(huì)公共利益，因此，政府在為公共利益的需要而進(jìn)行單向收購(gòu)時(shí)，具有強(qiáng)制性。
筆者認(rèn)為，土地收購(gòu)從本質(zhì)上講屬經(jīng)濟(jì)法律行為。因?yàn)�，首先，�?duì)土地的收購(gòu)、儲(chǔ)備體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，是國(guó)家借以干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的一種重要形式；其次，收購(gòu)行為本身既是政府的經(jīng)濟(jì)職權(quán)，即政府有權(quán)依法對(duì)符合規(guī)定的土地進(jìn)行收購(gòu)，任何單位與個(gè)人都不得拒絕收購(gòu)，同時(shí)，它又是政府的經(jīng)濟(jì)職責(zé)，即政府對(duì)符合收購(gòu)條件的土地必須進(jìn)行收購(gòu)，并在一定條件下進(jìn)行出讓，收購(gòu)行為是職權(quán)與職責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一；再次，“強(qiáng)制”與“自由”僅僅是內(nèi)在意志的外在表現(xiàn)形式，而非法律行為性質(zhì)本身，上述三種觀點(diǎn)都沒(méi)有看到國(guó)家在土地儲(chǔ)備制度當(dāng)中的宏觀調(diào)控與積極干預(yù)，因而都流于片面。
* 作者簡(jiǎn)介：王保信（1977—），男，廣東揭陽(yáng)人，西南政法大學(xué)2001級(jí)經(jīng)濟(jì)法專業(yè)碩士研究生，主要研究方向?yàn)榉康禺a(chǎn)法。
[1] 《馬克思恩格斯全集》.北京:人民出版社,1986年版,第384頁(yè)。
[2] 錢(qián)銘.21世紀(jì)中國(guó)土地可持續(xù)發(fā)展利用展望.中國(guó)土地科學(xué),2001年第1期。
[3] 一般認(rèn)為，地理學(xué)上的土地概念為“地球表面的陸地部分及其附屬的內(nèi)陸水域和灘涂等”，見(jiàn)孫憲忠.《論物權(quán)法》.法律出版社2001年10月版,318。
[4] 李昌麒主編.經(jīng)濟(jì)法學(xué).北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社,1999年版,87。
[5] 吳東仙、羅思榮.完善土地儲(chǔ)備制度的法律思考.杭州商學(xué)院學(xué)報(bào),2002:(5),32。
On the Legal Principle of Land Storage System
Wang Bao-xin
Abstract: This article is trying to analyze the legal reason, basic principle, and the legal character of land storage action on the base of introducing the land storage system in which comes into being Hongkong, and, trying to open out the radical legal principle upon land storage system.
Key words: Land storage system Legal reason Legal principle Legal character
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