[ 王建軍 ]——(2003-5-30) / 已閱18393次
論民事執(zhí)行權(quán)的再分配----兼談執(zhí)行體制改革
王建軍
民事執(zhí)行難沒有得到有效的解決，一直是困擾人民法院工作的難題，人民法院為此不斷地探索著解決辦法和途徑，通過積極的探索與實踐，執(zhí)行工作的改革已取得了重大創(chuàng)新與突破，基本建立了上級法院對下級法院統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的新型執(zhí)行工作管理體制，各級人民法院成立了執(zhí)行局，并以此作為人民法院的附屬機構(gòu)，改變了執(zhí)行工作傳統(tǒng)的司法權(quán)管理模式，形成了執(zhí)行機構(gòu)的上下級的行政權(quán)管理方式，在相關(guān)執(zhí)行法律法規(guī)尚未修改完善的前提下，人民法院的自身改革創(chuàng)新，已經(jīng)邁出了執(zhí)行體制改革的關(guān)鍵性的步伐。但是，基于我國法院的實際，現(xiàn)有的執(zhí)行體制管理模式，仍然未能徹底解決執(zhí)行體制中的司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。為此，筆者限于理論功底淺薄，對執(zhí)行權(quán)的有效分配和實施闡明一點粗淺看法。
一、民事執(zhí)行權(quán)的屬性
我國的民事執(zhí)行程序規(guī)定在《民事訴訟法》當中，執(zhí)行程序被認為是民事訴訟程序的最后階段，執(zhí)行完畢，就結(jié)束了整個訴訟程序，人民法院被確定為執(zhí)行機關(guān)，在人民法院內(nèi)部設(shè)立執(zhí)行庭負責(zé)執(zhí)行工作，法官自然也成了執(zhí)行官，行使著包括司法權(quán)在內(nèi)的一切權(quán)力，因而執(zhí)行權(quán)也被認為就是司法權(quán)，這實質(zhì)上是對執(zhí)行程序及執(zhí)行權(quán)屬性的一種不確切的界定。究竟應(yīng)當如何界定執(zhí)行權(quán)的屬性，從現(xiàn)行人民法院改革確定的執(zhí)行體制來看，人們對執(zhí)行權(quán)有了新的理解，認為它既有司法性，也有行政性，就性質(zhì)來說，執(zhí)行權(quán)更偏重于行政權(quán)。可以說，人民法院也就是根據(jù)這種理論觀點，將司法權(quán)和行政權(quán)有機的結(jié)合起來，設(shè)立專門的執(zhí)行局。 在執(zhí)行局內(nèi)部建立分權(quán)運行機制，把執(zhí)行裁決權(quán)和實施權(quán)分開，分別由內(nèi)設(shè)的裁決組和實施組獨立行使，以裁決權(quán)體現(xiàn)其司法性，以實施權(quán)體現(xiàn)其行政性。
二、民事執(zhí)行權(quán)再分配的必要性
行政在于執(zhí)行民意，實現(xiàn)正義，保障權(quán)利與權(quán)力的有效實現(xiàn)，而司法在于復(fù)歸民意，矯正正義，實現(xiàn)錯位權(quán)利與權(quán)力的回歸。由人民法院統(tǒng)一行使具有司法性和行政性的執(zhí)行權(quán)，不符合實現(xiàn)司法的職業(yè)化和司法的非地方化、非行政化的司法改革方向。筆者認為，有必要對民事執(zhí)行權(quán)進行再分配，應(yīng)當將執(zhí)行權(quán)中具有行政權(quán)屬性的實施權(quán)從法院中分離出來，由相關(guān)的行政執(zhí)行機關(guān)或組織負責(zé)實施，以體現(xiàn)執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)，遵循執(zhí)行活動自身的規(guī)律。理由是：
①確保司法機關(guān)中立形象的需要。司法權(quán)是判斷權(quán)，司法權(quán)與行政權(quán)有實質(zhì)性不同，司法是一種判斷，而行政是一種管理。司法權(quán)效力具有終極性，這意味著司法權(quán)是最終判斷權(quán)，是最權(quán)威的判斷權(quán)。這是司法權(quán)的典型特征。人民法院是國家的司法機關(guān)，行使的是司法權(quán)，也僅限于行使司法權(quán)，只有這樣，才能保證人民法院出于中立的地位，不受其他任何因素的影響。從司法權(quán)的性質(zhì)來看，法院的裁決結(jié)論一旦發(fā)生法律效力，司法裁判權(quán)行使對于特定案件而言，就應(yīng)立即結(jié)束。至于為實現(xiàn)司法裁判結(jié)論而進行的執(zhí)行活動，理應(yīng)由司法行政機構(gòu)加以實施。
②合法行使執(zhí)行職權(quán)的需要。盡管人民法院對執(zhí)行體制進行了實質(zhì)性的改革，強制執(zhí)行權(quán)仍然只是在人民法院內(nèi)部加以規(guī)范，從執(zhí)行局內(nèi)設(shè)機構(gòu)分權(quán)的形式來看，執(zhí)行權(quán)中的司法權(quán)與行政權(quán)是分別由不同的執(zhí)行人員行使，但是，行使整體上執(zhí)行權(quán)的機關(guān)依然是人民法院，還是不能徹底解決司法機關(guān)行使行政職權(quán)的矛盾。被執(zhí)行主體的變化、財產(chǎn)的變化的異議，屬實體上爭議，應(yīng)由審判機構(gòu)通過審理來解決，而不經(jīng)審理由執(zhí)行員先行審查判斷作出裁決，不符合審判機構(gòu)與執(zhí)行機構(gòu)之間職責(zé)的劃分，況且也剝奪了當事人的訴權(quán)。
③實現(xiàn)執(zhí)行分權(quán)體制改革的需要。分權(quán)就是將執(zhí)行命令權(quán)、執(zhí)行裁決權(quán)、執(zhí)行實施權(quán)分開由不同的人員行使，然而，人民法院機構(gòu)人員編制的現(xiàn)狀，難以真正做到執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)的截然分開，主要表現(xiàn)在人員不足。從執(zhí)行局內(nèi)設(shè)機構(gòu)分權(quán)來看，裁決組要配備最起碼一個合議庭的人員，實施組的人員則需要更多，沒有十幾二十人是無法正常運轉(zhuǎn)的。而現(xiàn)今法院的人員編制是根據(jù)其轄區(qū)人口數(shù)量按比例配置的，大多數(shù)基層人民法院，特別是山區(qū)小縣的人員配置較少，法院的審判工作任務(wù)日趨繁重，正極力改革審判方式以釋重負，根本就不可能安排足夠的人員到執(zhí)行局，執(zhí)行權(quán)的分權(quán)行使也難以得到有效保證，一些法院只好采取變通，將執(zhí)行裁決權(quán)交由某個審判庭行使，或者是分組包容行使，即這一組需要裁決的由另一組行使裁決權(quán)，另一組需要裁決的由這一組行使裁決權(quán)，以解決執(zhí)行體制改革的執(zhí)行權(quán)分權(quán)行使與人員不足的矛盾，實質(zhì)上還是“審執(zhí)合一”。這樣一來，設(shè)立執(zhí)行局的執(zhí)行體制改革就難以達到其預(yù)期目的。
④完善執(zhí)行救濟制度的需要。執(zhí)行救濟制度是在被執(zhí)行人或案外人因強制執(zhí)行行為違法或者不當而受到侵害時所設(shè)立的一種救濟制度。執(zhí)行救濟制度不僅利于公平、及時地保護被執(zhí)行人、案外人的合法權(quán)益，而且也可以在一定程度上有效地遏制民事執(zhí)行工作中出現(xiàn)的法院內(nèi)部違法強制執(zhí)行的現(xiàn)象。由于執(zhí)行權(quán)完全由法院獨立行使，法院自身存在的種種弊端，如對已發(fā)生效力的錯誤裁判，為了維護法院的自身形象，知錯而不改；為了追究執(zhí)結(jié)率而對案外人提出的合理異議，置而不理。當事人對此無能為力，執(zhí)行救濟制度不能發(fā)揮作用，合法利益得不到有效保護。
三、民事執(zhí)行權(quán)再分配的構(gòu)想
“執(zhí)行難”作為人們高度關(guān)注的一個普遍的社會問題，它的形成有著法院外部和法院內(nèi)部的原因。不能因為執(zhí)行機關(guān)是法院而歸責(zé)于法院，把諸多客觀因素導(dǎo)致執(zhí)行難的現(xiàn)象，似乎看成了是法院主觀因素的問題，由法院來承擔(dān)“執(zhí)行難”的責(zé)任，這是不合理的。所謂的“執(zhí)行難”應(yīng)該指的是民事裁判結(jié)果難于實現(xiàn)，如果問及刑事裁判的執(zhí)行難不難，回答應(yīng)該是肯定的??不難。因為刑事執(zhí)行納入了司法行政范圍，由專門的司法行政機關(guān)??公安機關(guān)、監(jiān)獄負責(zé)執(zhí)行。由此可見，造成“執(zhí)行難”的關(guān)鍵在于執(zhí)行體制上存在司法權(quán)與行政權(quán)集中統(tǒng)一行使的問題。黨的十六大上提出了推進司法體制改革的目標和任務(wù)，其中的重要目標和任務(wù)就是必須改革司法機關(guān)的工作機制和人財物管理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離。筆者認為，要有效解決民事裁判執(zhí)行難問題，就必須對民事裁判執(zhí)行制度進行重構(gòu)，從執(zhí)行體制的根本入手，更新觀念，對執(zhí)行權(quán)中的命令權(quán)、裁決權(quán)、實施權(quán)重新進行分配，設(shè)置真正意義上的政府執(zhí)行機構(gòu)，負責(zé)行使執(zhí)行實施權(quán)。
關(guān)于執(zhí)行權(quán)限的劃分，筆者認為，執(zhí)行權(quán)中的命令權(quán)、裁決權(quán)由人民法院行使，包括：一是法院裁判是否發(fā)生法律效力、發(fā)生法律效力后是否有再審審查的情況，就是說法院的裁判是否可以作為執(zhí)行憑據(jù)，應(yīng)當由人民法院發(fā)出執(zhí)行命令，才能進入執(zhí)行程序；二是對執(zhí)行過程中需要調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況、需要采取強制執(zhí)行措施的，應(yīng)當由人民法院發(fā)出授權(quán)命令，決定是否準許；三是對執(zhí)行過程中案外人提出的執(zhí)行異議、執(zhí)行主體的變更等，應(yīng)當由人民法院依照法定程序做出裁判。執(zhí)行權(quán)中的實施權(quán)由政府執(zhí)行機構(gòu)行使。執(zhí)行權(quán)中的實施權(quán)由政府執(zhí)行機構(gòu)行使，包括調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)、采取強制執(zhí)行措施的實施。
四、執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置及運作
執(zhí)行機關(guān)的設(shè)置并不是一成不變的，各國情況亦不相同，有的由法院負責(zé)執(zhí)行；有的與法院分開而設(shè)置獨立的執(zhí)行機關(guān)；有的設(shè)立辦理執(zhí)行事項的人員，受法官指揮，等等。筆者認為，應(yīng)當根據(jù)我國的實際出發(fā)，對民事執(zhí)行機構(gòu)進行重置，設(shè)置符合我國國情的執(zhí)行體制。建議仍然保留人民法院內(nèi)設(shè)的執(zhí)行機構(gòu)，同時設(shè)立政府執(zhí)行局，將司法裁判權(quán)和司法執(zhí)行權(quán)分開行使，將執(zhí)行權(quán)中的實施權(quán)納入司法行政的范圍。法院與政府之間既密切聯(lián)系又相互監(jiān)督，共同完成民事執(zhí)行工作，解決“執(zhí)行難”。這樣，可以使法院擺脫司法行政的干擾，從事完全獨立的司法裁判活動，也可以使司法行政機構(gòu)承擔(dān)起應(yīng)盡的職責(zé)。
執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置，并不是簡單地設(shè)立一個獨立的執(zhí)行機關(guān)，筆者認為，應(yīng)當建立一個分權(quán)行使、各司其職、相互聯(lián)系、相互監(jiān)督的執(zhí)行運作體系，明確規(guī)定各執(zhí)行部門及人員的權(quán)限和職責(zé)范圍，建立有效的執(zhí)行程序，確保民事裁判的實際執(zhí)行。⑴在人民法院內(nèi)部保留執(zhí)行庭機構(gòu)設(shè)置，行使執(zhí)行命令權(quán)、裁決權(quán)，負責(zé)發(fā)出各種執(zhí)行命令，以保證執(zhí)行程序依法運行，并負責(zé)對執(zhí)行中出現(xiàn)的各種異議依法作出裁決。⑵還執(zhí)行實施權(quán)的行政屬性，在地方各級政府設(shè)置固定的執(zhí)行機構(gòu)，實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，行使執(zhí)行實施權(quán)。政府執(zhí)行機構(gòu)根據(jù)當事人的申請及法院作出的準許執(zhí)行命令，對轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)行案件進行受理，并根據(jù)被執(zhí)行人的居住地等情況指定具體執(zhí)行人員；負責(zé)對執(zhí)行中需要采取強制措施的，向人民法院申請授權(quán)令，并組織實施；負責(zé)組織協(xié)調(diào)執(zhí)行過程中的各種關(guān)系，處理民事執(zhí)行事務(wù)，在執(zhí)行過程中，執(zhí)行機構(gòu)可以視案件具體情況，組織協(xié)調(diào)相關(guān)執(zhí)行人員共同完成某一執(zhí)行任務(wù)，必要時可以向地方政府請求支持，如采取強制措施時可以請求公安機關(guān)給予協(xié)助，以保障強制執(zhí)行的進行。⑶發(fā)揮社會的整體力量，由政府聘任鄉(xiāng)村（居委會）基層組織的人員擔(dān)當執(zhí)行人員，執(zhí)行人員根據(jù)政府執(zhí)行機構(gòu)的指令，負責(zé)執(zhí)行案件的具體方案的操作，包括對被執(zhí)?
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五、分權(quán)執(zhí)行應(yīng)掌握的基本原則
第一，強化當事人主義原則。合理界定執(zhí)行權(quán)限的定位，保護和尊重當事人的基本權(quán)利。包括：①由當事人向人民法院提出申請，取得準許執(zhí)行命令，并依此作為申請執(zhí)行的依據(jù)。根據(jù)法律規(guī)定，當事人有權(quán)自由處分自己的合法權(quán)益，對人民法院生效裁判所確定的權(quán)利，是否使其得到實現(xiàn)，完全取決于權(quán)利人的主觀意志，當事人既可以提出申請，請求執(zhí)行機關(guān)依法定程序?qū)崿F(xiàn)其權(quán)利，也可以放棄權(quán)利。因此，應(yīng)當取消法院依職權(quán)移送民事執(zhí)行案件的做法，只有當事人的意志才是啟動民事執(zhí)行程序的唯一法定條件。②由當事人向人民法院申請，取得準許調(diào)查權(quán)。因為當事人在經(jīng)營活動中必須具有風(fēng)險意識，對經(jīng)營活動所產(chǎn)生的風(fēng)險應(yīng)當由當事人自己承擔(dān)，雖然可以通過訴訟尋求法律救濟，但不能以此而免除其應(yīng)盡的義務(wù)，在執(zhí)行過程中，仍然負有向執(zhí)行機關(guān)提供被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況和線索的責(zé)任，仍然要承擔(dān)舉證不能的法律后果，而不能將這種舉證責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給執(zhí)行機關(guān)。因此，應(yīng)當取消法院依職權(quán)調(diào)查取證的規(guī)定，由當事人承擔(dān)收集被執(zhí)行人相關(guān)財產(chǎn)狀況信息的義務(wù)。
第二，民事執(zhí)行優(yōu)先主義原則。在金錢債務(wù)的執(zhí)行中，權(quán)利人相對于債務(wù)人的合法財產(chǎn)，可以享有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。一般情況下，除了保留債務(wù)人必要的生產(chǎn)生活部分，對債務(wù)人財產(chǎn)的處理，民事執(zhí)行案件的債權(quán)人相對于其他債權(quán)人來說，可以優(yōu)先受償，除債務(wù)人的財產(chǎn)已用作抵押外，其他債權(quán)人的受償不的對抗執(zhí)行案件的債權(quán)人，如果是債務(wù)人因執(zhí)行案件確定之債務(wù)所得到的財產(chǎn)，則民事執(zhí)行案件的債權(quán)人享有絕對優(yōu)先受償權(quán)，包括財產(chǎn)抵押權(quán)人。
第三，保護債務(wù)人合法權(quán)益的原則。首先，債務(wù)人的人身不受侵犯，依照《民事訴訟法》的規(guī)定，除了債務(wù)人有拒不履行人民法院生效裁判的行為，否則，不能隨意對債務(wù)人采用拘留強制制裁措施，限制債務(wù)人的人身自由，依此來促執(zhí)行。也就是說，要嚴格限制強制制裁措施的適用，不能以強制制裁措施來代替強制執(zhí)行措施。其次，債務(wù)人的住宅不受侵犯，未取得人民法院簽發(fā)的搜查令，任何人不能以執(zhí)行案件為由強行進入債務(wù)人的住宅，更不能隨意搜查債務(wù)人的住所。再次，對債務(wù)人的財產(chǎn)采取強制扣押、查封、拍賣等措施時，對債務(wù)人維持日常生活必需用品、受債務(wù)人扶養(yǎng)對象的生活費用、個人從事職業(yè)活動所必要的勞動工具等，不得采取強制措施。
第四，履行法定協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的原則。以法律規(guī)定的形式，明確規(guī)定履行必須協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的項目，如金融部門有協(xié)助查詢、凍結(jié)、劃撥債務(wù)人存款的義務(wù)等。由于實行政府執(zhí)行機構(gòu)行使執(zhí)行實施權(quán)，建議增設(shè)公安機關(guān)協(xié)助執(zhí)行的規(guī)定，即在執(zhí)行過程中，執(zhí)行人員為防止有抗拒執(zhí)行的行為或者其它必需以強制力實施的情形，公安機關(guān)或相關(guān)行政部門必須派員協(xié)助。同時應(yīng)規(guī)定有義務(wù)協(xié)助執(zhí)行而不履行協(xié)助義務(wù)的，可以由檢察機關(guān)監(jiān)督，并建議行政職能部門對不履行協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的部門和個人予以相應(yīng)處罰。
總而言之，筆者認為，應(yīng)當盡快制訂“民事強制執(zhí)行法”，合理分配民事執(zhí)行權(quán)，建立分權(quán)實施的執(zhí)行新體制，司法機關(guān)與政府機構(gòu)分權(quán)運作。由政府機構(gòu)行使民事執(zhí)行權(quán)的實施權(quán)，可以有效地克服民事執(zhí)行中的地方保護主義和部門保護主義。依靠政府乃至整個社會的力量，共同來解決和克服“執(zhí)行難”，有效解決法院執(zhí)行人員少與執(zhí)行案件多的矛盾。強化當事人主義原則，強化協(xié)助執(zhí)行義務(wù)原則，逐步完善民事執(zhí)行制度，建立一個權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的民事執(zhí)行體制。
參考文獻
①《中國大百科全書》法學(xué)
② 趙海峰 “法國民事強制執(zhí)行法” 《歐洲法律與經(jīng)濟評論》雜志
③ 常怡 “完善民事強制執(zhí)行立法若干問題研究” 《中國法學(xué)》
長泰縣人民法院 王建軍
