[ 孫兆林 ]——(2010-11-18) / 已閱10691次
試論司法警察管理體制改革
周立峰
我國(guó)人民法院司法警察的設(shè)置與發(fā)展從無(wú)到有，從小到大，經(jīng)歷了曲折起伏的發(fā)展進(jìn)程。建國(guó)前，在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各革命據(jù)地相繼建立了人民審判機(jī)關(guān)。如土地革命時(shí)期的中央工農(nóng)民主政府臨時(shí)最高法庭，中華蘇維埃共和國(guó)裁判部和抗日戰(zhàn)爭(zhēng)期間邊區(qū)法院等等。這一時(shí)期沒(méi)有明確規(guī)定人民審判機(jī)關(guān)設(shè)專職司法警察，但規(guī)定人民審判機(jī)關(guān)調(diào)用赤衛(wèi)隊(duì)、警衛(wèi)員、民警等人員執(zhí)行司法警察職務(wù)。建國(guó)后，1950年中央決定將執(zhí)行不同任務(wù)的警察統(tǒng)一命名為中國(guó)人民警察。1951年9月中央人民政府通過(guò)《中華人民共和國(guó)人民法院暫行組織條例》統(tǒng)一了人民法院的組織體系，其中規(guī)定：“縣級(jí)人民法院設(shè)法警，省級(jí)人民法院設(shè)法警若干人”。這是首次從法律上對(duì)人民法院司法警察設(shè)置做出明確規(guī)定。1954年9月21日第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》，又取消了人民法院設(shè)置司法警察的規(guī)定。雖然法律上予以取消，但仍然有一些法警在法院開(kāi)展工作。1956年5月，公安部、財(cái)政部、司法部、國(guó)家人事局聯(lián)合下達(dá)通知，決定自1956年7月1日起將各級(jí)人民法院司法警列為中國(guó)人民警察的警種之一。1957年6月25日國(guó)家公布了《中華人民共和國(guó)人民警察條例》，其中對(duì)司法警察的職責(zé)做了明確規(guī)定。為人民法院司法警察依法執(zhí)行職務(wù)提供了法律依據(jù)。在文化大革命的十年動(dòng)亂中，公檢法的工作遭到嚴(yán)重破壞，司法警察隊(duì)伍也難逃扼運(yùn)。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的民主與法制建設(shè)步入了新的發(fā)展階段。1979年7月1日五屆人大第二次會(huì)議通過(guò)了新的《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》明確規(guī)定：“各級(jí)人民法院設(shè)置司法警察若干人”，正是這一明確規(guī)定推動(dòng)了人民法院司法警察隊(duì)伍的發(fā)展壯大。1983年9月2日第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》的決定，保留了關(guān)于人民法院司法警察設(shè)置的條款。1992年7月人民法院司法警察與其他警種的人民警察一樣實(shí)行了警銜制度，標(biāo)志著司法警察隊(duì)伍建設(shè)步入了正規(guī)化、現(xiàn)代化的發(fā)展軌道。
據(jù)統(tǒng)計(jì)截止1998年底，全國(guó)法院共有司法警察24559人，占全國(guó)法院干警總數(shù)的8％，司法警察隊(duì)伍的發(fā)展壯大，對(duì)于確保審判工作的順利開(kāi)展，對(duì)于維護(hù)法律尊嚴(yán)，保證生效判決文書(shū)得到及時(shí)公正實(shí)施，對(duì)于妥善處理發(fā)生在審判環(huán)節(jié)的突發(fā)事件，保障訴訟參與人及人民群眾合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)做出了積極的貢獻(xiàn)。特別是近幾年來(lái)，人民法院司法警察工作空前發(fā)展，機(jī)構(gòu)建設(shè)初具規(guī)模，職能日益廣泛，管理開(kāi)始規(guī)范，素質(zhì)有所提高。但是，隨著依法治國(guó)方略的實(shí)施，法院各項(xiàng)改革的深入，法警工作中存在的問(wèn)題更顯突出，舊的問(wèn)題沒(méi)有解決，新的問(wèn)題不斷出現(xiàn)，這些問(wèn)題集中表現(xiàn)在法警隊(duì)伍現(xiàn)狀與法院工作的四個(gè)不適應(yīng)。
一是與法院改革發(fā)展的總體形勢(shì)不相適應(yīng)。近幾年來(lái)，人民法院以公正、公開(kāi)、公平、高效廉潔為目標(biāo)，展開(kāi)了涉及面廣、力度大的重大改革。在全面實(shí)行公開(kāi)審判，深化審判方式改革，理順合議庭、審委會(huì)職責(zé)，建立符合審判工作特點(diǎn)和規(guī)律的管理體制以及加快人事制度改革和法院內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革方面都有具體措施，讓人耳目一新。與此相比，法警工作整體改進(jìn)不大，工作仍沿著舊思路、舊體制運(yùn)行。盡管也有一些探索和試驗(yàn)，但都是在原有基礎(chǔ)上的修補(bǔ)和完善，改革步伐明顯滯后。法警體制改革尚沒(méi)有引起有關(guān)方面足夠的重視，也沒(méi)有切實(shí)可行、改革創(chuàng)新的有力舉措，法警工作落后于法院整體工作。
二是法警錄用機(jī)制不適應(yīng)。我國(guó)人事制度改革的方向是建立競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公開(kāi)公正、能上能下的用人機(jī)制，而現(xiàn)行法警錄用缺乏公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄用，隨意性很大。而且法警的國(guó)家干部身份和較低的門檻，使該崗位成為某些權(quán)力部門及干部安置子女的熱門崗位。造成錄用人員魚(yú)龍混雜，良莠不齊。法警隊(duì)伍出口不暢，又使一些不適宜做法警工作的人調(diào)不出去，影響法警整體素質(zhì)，法院僅憑自身能力化解這一矛盾，顯然力不從心。
三是法警素質(zhì)不適應(yīng)。一是體能、技能不適應(yīng)。由于沿用機(jī)關(guān)干部管理模式進(jìn)行管理，法警體能弱，技能低，年齡老化，軍事素質(zhì)不高，戰(zhàn)斗力不強(qiáng)的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。以我院為例，現(xiàn)有法警36人，其中年齡在40歲以上的16人，占總?cè)藬?shù)的50％，25歲以下的僅有2人。在他們中間部隊(duì)復(fù)員的占64％，但最短的也離開(kāi)部隊(duì)10年。年齡偏大，訓(xùn)練困難，越來(lái)越難以承擔(dān)繁重的執(zhí)法任務(wù)。二是知識(shí)水平不適應(yīng)。現(xiàn)有法警中文化程度偏低的占有相當(dāng)比例，由于工作性質(zhì)和自身?xiàng)l件限制，提高文化水平，學(xué)習(xí)法律知識(shí)，擴(kuò)展知識(shí)面，鉆研業(yè)務(wù)難度較大。三是工作能力不適應(yīng)。法警兼職過(guò)多，有的兼司機(jī)，有的兼行政管理，有的甚至常被派出去參加治安管理、計(jì)劃生育、催糧派款等額外工作，法警不能專司本職業(yè)務(wù)，造成忙于事務(wù)的多，研究業(yè)務(wù)的少，沒(méi)有機(jī)會(huì)鍛煉提高自己的業(yè)務(wù)水平和工作能力，無(wú)法做到人盡其才。
四是管理體制不適應(yīng)。按現(xiàn)行體制，法警進(jìn)了法院門便是國(guó)家正式干部，端上了鐵飯碗。年齡超出規(guī)定后必須轉(zhuǎn)崗從事其他工作，法院崗位不多。定員編制有限，安置大齡法警壓力很大。由于轉(zhuǎn)崗安置又在工資、警銜、福利、待遇方面引伸出不少問(wèn)題，影響法警工作積極性和法院隊(duì)伍穩(wěn)定。
二、改革的方向與思路
困擾法警隊(duì)伍建設(shè)諸多問(wèn)題的關(guān)鍵癥結(jié)在于用人機(jī)制與管理體制的錯(cuò)位，人民法院司法警察管理體制必須改革。改革的方向是：改革長(zhǎng)期沿用的招收錄用法警為聘用法警或者取消法院的法警編制，在武警部隊(duì)內(nèi)設(shè)立法警總隊(duì)，承擔(dān)法警職責(zé)。改革長(zhǎng)期存在的行政管理方式為軍事管理方式，建立起符合審判工作規(guī)律和特點(diǎn)的法警管理體制。思路是：在現(xiàn)有《人民法院組織法》不做修改的前提下，突破法警是國(guó)家正式干部的舊觀念，對(duì)司法警察實(shí)行類似兵役制的用人機(jī)制。面向社會(huì)招聘符合法警條件的人員擔(dān)任，法警職務(wù)，實(shí)行二至四年的聘用期限，服務(wù)期滿或者不具備法警任職條件的人員可以依合同予以解聘。法院的司法警察機(jī)構(gòu)僅保留少量骨干擔(dān)任管理工作，對(duì)招聘法警進(jìn)行教育訓(xùn)練，組織管理，指揮他們完成法律賦予的任務(wù)。
改革是解決法警隊(duì)伍建設(shè)存在問(wèn)題的唯一出路。一條思路是將現(xiàn)行的錄用制法警改為聘用制法警。另一條思路是在法院取消法警編制，在武裝警察部隊(duì)內(nèi)設(shè)法警總隊(duì)。這兩條思路都可以解決法警職能從終身任期為有限任期，從行政管理為軍事管理的問(wèn)題，是法警管理體制改革比較可行的辦法。首先，按照現(xiàn)行《人民法院司法警察條例》的規(guī)定，法警是法院干部隊(duì)伍重要的組成部分，是參加訴訟活動(dòng)的法定成員。必須由年齡25周歲以下，高中以上文化程度的人員擔(dān)任該職務(wù)，同時(shí)又規(guī)定法警在年滿35周歲時(shí)應(yīng)予轉(zhuǎn)業(yè)，不再擔(dān)任法警工作(管理人員除外)，這就明確了法警任職的階段性。實(shí)行聘用制，不再給予國(guó)家正式干部身份正是為了適應(yīng)任職階段性。其次，按慣例大齡法警或被轉(zhuǎn)為書(shū)記員、執(zhí)行員、行政管理人員，有的還轉(zhuǎn)入審判庭工作。但是隨著法院各項(xiàng)改革措施的逐步到位，司法警察、書(shū)記員單列體系已成定局，越來(lái)越多的法律本�？茖W(xué)歷的人員將從事這項(xiàng)工作。1996年頒布的《中華人民共和國(guó)法官法》又對(duì)初任法官確定了必須通過(guò)專業(yè)考試的規(guī)定。擔(dān)任法官職務(wù)的條件更加嚴(yán)格，法警直接轉(zhuǎn)為書(shū)記員、法官已不可能。而由于法警工作性質(zhì)和自身?xiàng)l件影響，能夠通過(guò)初任法官資格考試的人并不多。不改革法警用人機(jī)制，法警隊(duì)伍建設(shè)必將走入死胡同。第三，如果實(shí)行武裝警察擔(dān)任法警工作，就從根本上解決了法院法警隊(duì)伍的老化，體能和軍事技能不高的問(wèn)題。對(duì)于法警所需的法律知識(shí)問(wèn)題，通過(guò)學(xué)習(xí)不難解決。無(wú)論是實(shí)行武警履行法警職能還是實(shí)行對(duì)法警實(shí)行聘任制，只有實(shí)行軍事管理才能保持這支準(zhǔn)軍事化隊(duì)伍始終具有較強(qiáng)的戰(zhàn)斗力。也才能實(shí)現(xiàn)最高法院提出的上下左右形成一體，有利于統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一管理，集中調(diào)度，提高整體戰(zhàn)斗力的奮斗目標(biāo)。而實(shí)行類似兵役制的錄用制度為實(shí)行軍事化管理創(chuàng)造了條件。
三、改革效果分析
1．改革法警錄用機(jī)制實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)公正，公平競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)錄用，符合干部人事管理制度改革的方向。實(shí)現(xiàn)了用人上的規(guī)范化和選擇性。法院可以根據(jù)各自對(duì)法警的要求，依據(jù)《人民法院司法警察條例》規(guī)定，制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，選擇符合條件的人員擔(dān)任法警職務(wù)，從而較好地解決了法警來(lái)源的問(wèn)題。
2．改革法警錄用機(jī)制可以保證法警個(gè)體的高質(zhì)量、高素質(zhì)。聘用法警年齡結(jié)構(gòu)合理，軍事技能基礎(chǔ)好，知識(shí)水平較高，隊(duì)伍充滿生機(jī)。由于實(shí)行聘期界定的方式，實(shí)現(xiàn)了能者上、劣者下的競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)，法警感受到工作有壓力，學(xué)習(xí)有動(dòng)力，充滿了危機(jī)感和緊迫感，奮發(fā)向上將成為主旋律。競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)增強(qiáng)，綜合素質(zhì)提高。保持法警隊(duì)伍始終具有較強(qiáng)戰(zhàn)斗力就有了可靠的保證。
3．改革法警錄用機(jī)制可以促進(jìn)法警隊(duì)伍管理更加現(xiàn)代化。最高人民法院對(duì)司法警察管理工作的要求是：隊(duì)伍建設(shè)革命化，管理制度正規(guī)化，教育訓(xùn)練經(jīng)�；�，警務(wù)裝備現(xiàn)代化。法警整體素質(zhì)的提高，為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)創(chuàng)造了條件。用人機(jī)制的改革使法警管理增加了強(qiáng)度和力度，管理手段也更加靈活有效。完全可以嚴(yán)格要求，嚴(yán)格訓(xùn)練，嚴(yán)格管理，實(shí)現(xiàn)法警隊(duì)伍的革命化、年輕化、正規(guī)化。
四、聘用法警的法律地位
《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》第四十一條第三款明確規(guī)定：“各級(jí)人民法院設(shè)司法警察若干人”。這是對(duì)于法警法律地位的確認(rèn)。只要被人民法院依法任命擔(dān)任司法警察職務(wù)的人員，就有權(quán)依法履行法警職權(quán)，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。至于法警的任職方式、身份，法律并無(wú)明確規(guī)定，法律也沒(méi)有規(guī)定司法警察必須具備國(guó)家正式干部的身份。法警任用條件只在文化程度、年齡、政治思想、身體狀況等方面有明確要求。任何社會(huì)青年只要符合法警任職條件均有權(quán)競(jìng)爭(zhēng)這一職位，一旦與法院聘用合同關(guān)系成立，在合同有效期內(nèi)就是司法警察，有權(quán)依法履行法警職權(quán)，恪守法警義務(wù)，享有法律賦予法警的合法權(quán)益。所以說(shuō)聘用法警與任用法警、武警與法警在依法履行職責(zé)上的法律地位完全一致，是不容置疑的。
對(duì)于武警部隊(duì)擔(dān)任法警工作的人員，和聘用法警一樣都可以依法授予警銜。當(dāng)然，由于武警和聘用法警年齡較輕，工齡及其他條件影響不可能授予較高警銜。他們的經(jīng)濟(jì)待遇，應(yīng)該依據(jù)工作強(qiáng)度、難度及危險(xiǎn)程度給予考慮，還應(yīng)該按有關(guān)規(guī)定為他們辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、意外傷害保險(xiǎn)，以使他們免除后顧之憂，全身心地投入法警工作之中去。
司法警察管理制度的改革是一項(xiàng)全新的事業(yè)，必須解放思想，實(shí)事求是，打破舊觀念，沖出舊框框，用改革創(chuàng)新的精神大膽探索，勇于實(shí)踐，同時(shí)積極借鑒國(guó)外作法為我所用。只有這樣才能走出符合審判工作規(guī)律，具有中國(guó)特色的司法警察隊(duì)伍建設(shè)的路子，為依法治國(guó)做出更多的貢獻(xiàn)。
黑龍江省東方紅林區(qū)基層法院孫兆林 周立峰
