[ 鄭書宏 盧宇 ]——(2010-3-30) / 已閱9647次
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(征求意見稿)的建議（一）－關(guān)于征收決定的生效時間的確定
鄭書宏 盧宇
2010年1月29日，國務(wù)院法制辦向社會公布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(征求意見稿)（以下簡稱“征求意見稿”），并就該條例的完善征求社會意見。該征求意見稿第二十條第二款規(guī)定，被征收房屋的市場評估價(jià)格不得低于征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價(jià)格。而征求意見稿并沒有明確如何確定決定生效日。筆者認(rèn)為，條例中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定確定該決定生效的具體條件。
一、確定征收決定生效時間的意義
1、確定物權(quán)變動時間
《中華人民共和國物權(quán)法》第二十八條規(guī)定，因人民法院、仲裁委員會的法律文書或者人民政府的征收決定等，導(dǎo)致物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓或者消滅的，自法律文書或者人民政府的征收決定等生效時發(fā)生效力。根據(jù)該條規(guī)定，一旦征收決定生效，則被征收標(biāo)的的所有權(quán)就直接的發(fā)生變化。若無判定該征收決定的生效時間的標(biāo)準(zhǔn)，原權(quán)利人所有權(quán)消滅的時間就無法確定，由此易導(dǎo)致權(quán)利人及其他利害關(guān)系人在繼承、房屋買賣以及物業(yè)管理等領(lǐng)域的糾紛。以買賣為例：征求意見稿第十一條并沒有規(guī)定征收范圍公告后房屋不得買賣（且規(guī)定不得買賣也不合法），在征收范圍公告后原所有權(quán)人可能在征收決定做出或者征收決定公告后將房屋出賣。如不能確定征收生效的時間，則無法認(rèn)定其買賣合同的效力，從而影響交易的安全和對買受人權(quán)利的保護(hù)不周。
2、確定市場評估價(jià)格
征求意見稿第二十條第二款規(guī)定：被征收房屋的房地產(chǎn)市場評估價(jià)格由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機(jī)構(gòu)，按照房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范和有關(guān)規(guī)定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類似房地產(chǎn)的市場交易價(jià)格。從2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》開始實(shí)施以來，各地因拆遷引發(fā)的糾紛，絕大多數(shù)均因補(bǔ)償金額不一致而發(fā)。前車之鑒，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》應(yīng)當(dāng)完善立法以盡量避免在此問題上導(dǎo)致糾紛發(fā)生。若按照草案第二十條第二款規(guī)定，且未明確規(guī)征收決定生效日期的情況下，無疑給確定補(bǔ)償價(jià)格又增加了難度，從而導(dǎo)致糾紛發(fā)生。
二、對具體行政行為生效時間的考察
具體行政行為，是指國家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織、或者個人在行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，作出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行為。就具體行政行為生效時間的確定，目前有以下幾種方式：
1、告知之時生效。即行政行為的效力在告知行政相對人之時發(fā)生。目前，各國的立法例有：《聯(lián)邦德國行政程序法（1997年）》第43條第1項(xiàng)規(guī)定：“行政行為以對相對人或涉及的人通知的時刻開始生效。行政行為內(nèi)容的有效以通知為準(zhǔn)。”《韓國行政程序法（1996年）》第15條第1項(xiàng)，《荷蘭國基本行政法典（1994年）》（行政程序法部分）第三章第40、41條等。同時，雖然有的國家在法律上規(guī)定行政行為自作出之日起發(fā)生效力，但實(shí)際上仍然是以告知之時為生效時間的（見：應(yīng)松年：比較行政程序法[M] 北京：中國法制出版社，1999。）[1]。另外，國外判例也支持了以告知之時作為具體行政行為生效時間，如：日本最高法院于昭和29年8月24日和昭和57年7月15日的判決，都確認(rèn)了這一生效制度（見：[日]鹽野宏：行政法[M] 楊建順 北京：法律出版社，1999。）[2]。然而，告知生效卻面臨理論障礙。行政行為生效后，即具有先定力、公定力、確定力和執(zhí)行力。假設(shè)，行政主體作出某行政行為后告知了相對人，該行政行為即生效，行政主體可以依法強(qiáng)制執(zhí)行。這對行政相對人的救濟(jì)確是不周到的。
2、附款規(guī)定之時生效。即為行政行為附款中所定法律事實(shí)發(fā)生或者規(guī)定的時間屆至之時。法律事實(shí)的發(fā)生，有時是事先能夠確定或預(yù)定的，有時則是事先無法完全預(yù)定的。例如，《湖北省物價(jià)局關(guān)于角鯊烯膠丸、龍珠軟膏、小兒廣樸止瀉口服液等藥品價(jià)格的批復(fù)》規(guī)定：“以上價(jià)格從1999年9月30日起執(zhí)行”（見： 中華人民共和國物價(jià)公報(bào)（湖北版），1999，（11）。） 。《湖北省物價(jià)局關(guān)于<愛情婚姻家庭>等雜志定價(jià)的批復(fù)》規(guī)定：“上述定價(jià)從2000年第一期起執(zhí)行” （見： 中華人民共和國物價(jià)公報(bào)（湖北版），1999，（11）。 。
3、受領(lǐng)之時生效。即，是指行政行為須為相對方受領(lǐng)，才開始生效。而受領(lǐng)是指行政機(jī)關(guān)將行政行為告知相對方，并為相對方所接受。但是對于受領(lǐng)卻有不同理解：第一種理解是，受領(lǐng)是指行政行為的“內(nèi)容已被置于相對人可得而知之狀態(tài)”，也就是知悉。我國臺灣學(xué)者張載宇對此解釋說：“在口頭告知時，告知即為受領(lǐng)；以文書告知時，文書交付時已為受領(lǐng)；對不在一地之相對人為文書送達(dá)，以文書送達(dá)于相對人之住所或居所為已受領(lǐng)；如相對人住所居所均不明，或其人數(shù)過多，無從使其受領(lǐng)時，得以公告或揭示而為告知，其處分自公告或揭示時即生效力；至于對無特別相對人的處分，或?qū)τ诙鄶?shù)不特定人的處分，如道路通行的禁止，則不須送達(dá)經(jīng)其受領(lǐng)，僅以公告方式，即可發(fā)生效力。”（見：張載宇：行政法要論[M] 臺灣：臺灣省漢林出版社，1977。） 如果以知悉來解釋受領(lǐng)，那么告知或知悉與受領(lǐng)并沒有什么區(qū)別，二者完全可以合二為一，單獨(dú)將受領(lǐng)作為行政行為的單獨(dú)的生效形式并沒有實(shí)際意義。第二種理解是，將受領(lǐng)理解為相對人對行政行為的接受、同意。也就是說，只有經(jīng)相對人接受或同意后行政行為才能發(fā)生法律效力，相對人拒絕接受或同意的行政行為不能發(fā)生法律效力。然而，這種理解確是與行政行為的先定力、公定力、確定力和執(zhí)行力相抵觸，在現(xiàn)實(shí)中也不太可能。那也由此可見，在存在告知生效規(guī)則的前提下，受領(lǐng)生效規(guī)則是沒有意義的。
4、即時生效。即行政行為一經(jīng)作出即具有效力，對相對方立即生效。目前，國外的立法例主要有：《西班牙公共行政機(jī)關(guān)及共同的行政程序法（1992年）》第57條第1項(xiàng)規(guī)定：“受行政法約束的公共行政機(jī)關(guān)的行為自作出之日起即為有效并產(chǎn)生效力，除非另有規(guī)定。”《葡萄牙行政程序法典（1996年）》第127條，《澳門行政程序法（1994年）》第109條也規(guī)定，行政行為自作出之日起生效。但是，從法理和立法來看，作出即生效多有不妥之處：首先，作出即生效而不需告知相對人在實(shí)踐中是很難的。原因在于，做出的決定要確實(shí)執(zhí)行不得不告知相對人。其次，行政行為生效應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，而在我國法律上，我們找不到不經(jīng)告知就可以立即執(zhí)行的規(guī)定。第三，不經(jīng)告知就發(fā)生法律效力，不符合法治的要求。行政行為應(yīng)當(dāng)符合法定程序，不經(jīng)當(dāng)事人知曉就生效且具有強(qiáng)制力，顯然剝奪了當(dāng)事人的知情權(quán)和申辯權(quán)。
三、征收決定的生效時間確定
根據(jù)前文“對具體行政行為生效時間的考察”，我們現(xiàn)在可以假設(shè)確定征收決定生效的時間為：作出之日起生效、公告（告知）之日起生效、送到被征收人之時生效或者在征收決定中確定生效的條件或者時間。
對于以作出之日起生效、公告（告知）之日起生效和送到被征收人之時生效而言，我們認(rèn)為不可取。除前文原因外，還有一個原因值得注意，即：征求意見稿第14條同時規(guī)定了征收決定應(yīng)當(dāng)告知被征收人行政復(fù)議以及行政訴訟等權(quán)利，倘若作出即生效，該生效的行政決定的確定里和執(zhí)行力就與該14條發(fā)生矛盾，也就是說該決定的確定力和執(zhí)行力是軟的。因此，最好的方式還是以在征收決定中確定生效的條件或者時間方式來確定征收決定的生效時間。當(dāng)然，在選擇該方案后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法、行政復(fù)議法以及本征求意見稿的第十四條等相關(guān)規(guī)定進(jìn)行必要的調(diào)整。即，在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例中明確規(guī)定被征收人在公告征收決定后不提起訴訟也不申請復(fù)議的，決定生效。而在發(fā)布公告中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法和行政復(fù)議法的規(guī)定，明確告知公告之日起六十之日內(nèi)有權(quán)申請復(fù)議或者在三個月內(nèi)提起行政訴訟。
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四川君合律師事務(wù)所 鄭書宏 盧宇
