[ 劉建昆 ]——(2009-10-30) / 已閱6392次
老案例的新視角
劉建昆
這是一個(gè)比較老的案例。原評(píng)析者認(rèn)為，本案在適用法律上，適用“特別法優(yōu)于普通法的原則”，因而適用《水法》以及《河道管理?xiàng)l例》。我們認(rèn)為這是不準(zhǔn)確的。
在西方資本主義國(guó)家，和道路一樣，河川是普遍承認(rèn)的行政公物，對(duì)于行政公物的保護(hù)，性質(zhì)上是公物警察權(quán)（是否警察機(jī)關(guān)在所不問(wèn)）�！吨腥A人民共和國(guó)水法》第二十八條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)水工程及堤防，護(hù)岸等相關(guān)設(shè)施，任何單位和個(gè)人不得侵犯、毀壞”。因此與日本一樣，我國(guó)的水工程及堤防，護(hù)岸等相關(guān)設(shè)施，是公物法上的法定公物種類，受到行政法上公物警察權(quán)的特別保護(hù)。
與西方資本主義國(guó)家不同的是，我國(guó)的土地采取國(guó)有政策。《土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制”，其中“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。因此，一般意義上的國(guó)有土地，也是行政法上的公物。
道路、河川都依附于土地之上，那么據(jù)此可否認(rèn)為道路公物、河川公物與土地公物之間是否存在特別法與普通法之間的關(guān)系？我們認(rèn)為這是不恰當(dāng)?shù)�，道路法上的公物和水法上的公物與土地法上的公物涉及的是不同種類的并列的法定公物，而不應(yīng)認(rèn)為《公路法》《水法》是《土地管理法》的特別法。
本案中的“渠留地”即“護(hù)堤地”，已經(jīng)征用的護(hù)堤地應(yīng)該視為河道公物的組成部分而認(rèn)定為水法上的公物。我國(guó)《河道管理?xiàng)l例》規(guī)定：“本條例適用于中華人民共和國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的河道(包括湖泊、人工水道、行洪區(qū)、蓄洪區(qū)、滯洪區(qū))�！钡诙畻l規(guī)定：“有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地 （包括可耕地）、行洪區(qū)，兩岸堤防及護(hù)堤地�！�
值得注意的另一個(gè)問(wèn)題是，我國(guó)尚存在非國(guó)有的護(hù)堤地。《四川省河道管理實(shí)施辦法》規(guī)定：“劃定的護(hù)堤地、護(hù)岸地，土地所有權(quán)、使用權(quán)不變，但應(yīng)服從河道主管機(jī)關(guān)的防洪安全管理；國(guó)家專門征用作為護(hù)堤地、護(hù)岸地的土地，由河道主管機(jī)關(guān)管理使用，并按規(guī)定辦理土地確權(quán)手續(xù)�！蔽凑饔玫淖o(hù)堤地究竟系理論上的“預(yù)定的公物”還是一種行政法上的地役權(quán)？其法律地位尚有研討的必要。
二○○九年十月二十九日
附錄：
【案情介紹】1988年7月，某灌區(qū)管理總局總干渠管理局（以下簡(jiǎn)稱總干局）為解決基層干部職工住房問(wèn)題，在其經(jīng)營(yíng)管理的總干渠渠留地范圍內(nèi)規(guī)劃出18000平方米給職工自建住宅，收取部分林地補(bǔ)償費(fèi)。
1992年11月23日，某市土地管理局依照土地管理法第四十七條規(guī)定和市政府“關(guān)于開展全市農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查工作的通知”及“關(guān)于處理違法占地問(wèn)題的暫行規(guī)定”的有關(guān)規(guī)定，以總干局買賣土地為由，對(duì)其作出處罰決定：1.沒(méi)收出賣土地的違法所得；2.處以每平米3元的罰款。總干局對(duì)此決定不服，向人民法院提起行政訴訟。經(jīng)法院開庭審理，認(rèn)為總干局批準(zhǔn)在護(hù)堤上建房的行為，直接違反了《中華人民共和國(guó)水法》《河道管理?xiàng)l例》的明確規(guī)定，應(yīng)適用這個(gè)法律規(guī)范由河道主管機(jī)關(guān)處理。土地管理部門對(duì)該案的處罰屬越權(quán)行為，應(yīng)撤銷土地行政處罰決定，建議河道主管機(jī)關(guān)對(duì)該案依法查處。
【法律評(píng)析】
本案雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是：對(duì)非法在渠留地上建筑住宅的行為進(jìn)行處罰應(yīng)適用水法還是土地管理法。此案涉及到土地管理法與水法在適用范圍上的關(guān)系問(wèn)題。土地管理法是關(guān)于土地管理的一般法，在森林、草原、礦產(chǎn)、水資源等領(lǐng)域也會(huì)遇到與他們相關(guān)的特定土地管理問(wèn)題，而森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法、水法等對(duì)此所作的具體相對(duì)于土地管理法而言則是特別法，按照特別法優(yōu)先于一般法的法律適用原則，在出現(xiàn)這種法律規(guī)定重疊的情況下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法。
本案當(dāng)中，總干渠渠留地雖然屬于土地的范疇，但是，由于總干渠作為人工水道屬于水工程，而渠留地即為護(hù)堤地，所以渠留地同時(shí)也是水工程的組成部分，屬于水工程的保護(hù)范圍。在護(hù)堤地上建房的行為，其直接侵犯的客體是國(guó)家對(duì)河道安全的保護(hù)和管理，而不是一般意義上的土地使用權(quán)。按照《中華人民共和國(guó)水法》第二十八條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)水工程及堤防，護(hù)岸等相關(guān)設(shè)施，任何單位和個(gè)人不得侵犯、毀壞”。總干渠及渠留地等附屬設(shè)施的安全受到水法的保護(hù)。在《中華人民共和國(guó)土地管理法》與《中華人民共和國(guó)水法》當(dāng)中均對(duì)違法占用土地的行為規(guī)定了行政處罰條款。根據(jù)前述原則，應(yīng)當(dāng)適用水法。
這里還要討論一個(gè)問(wèn)題，在特別法方面可適用行政法規(guī)等低層級(jí)法？我們認(rèn)為，低層級(jí)法有兩種情況，即執(zhí)行性（或解釋性）和創(chuàng)制性，但一般都是執(zhí)行性和解釋性的，創(chuàng)制性較少。執(zhí)行性和解釋性低層級(jí)法的適用必須必須具備三個(gè)條件：（一）有與一般法處于同一效力層次的特別法（以下簡(jiǎn)稱高法）。在本案中水法作為特別法與一般法即土地管理法處于同一效力層次，是特別法中的高法；（二）高法對(duì)調(diào)整對(duì)象作出某中性質(zhì)的規(guī)范，低法必須以此為依據(jù)加以具體化。在本案水法對(duì)危害水工程的行為規(guī)定行政處罰條款，《河道管理?xiàng)l理》在相應(yīng)條款中加以具體化，不能增刪、擴(kuò)縮，并在此前提下，低法制度中可以有一定程度的自由裁量。在本案中《河道管理?xiàng)l理》是國(guó)務(wù)院依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》的授權(quán)制定的實(shí)施細(xì)則性質(zhì)的行政法規(guī)，在規(guī)范的內(nèi)容上沒(méi)有超出水法的授權(quán)范圍，沒(méi)有任意增刪與擴(kuò)縮。本案涉及的《河道管理?xiàng)l理》第二條規(guī)定人工水道屬于河道，第二十條規(guī)定護(hù)堤地屬于河道管理的范圍即是在不違反《中華人民共和國(guó)水法》羈束性規(guī)定的前提下，具有自由裁量性質(zhì)的規(guī)定。綜上所述，本案中《河道管理?xiàng)l例》是應(yīng)當(dāng)適用的。
