[ 劉建昆 ]——(2009-10-29) / 已閱5306次
應當盡快厘定公物法和規(guī)劃法的關(guān)系——煙臺成立規(guī)劃執(zhí)法支隊的啟示
劉建昆
在很長一段時間，城市的規(guī)劃、建設和管理，是同一個行政機關(guān)的職權(quán)。因此，在某種程度上，區(qū)分這幾種職權(quán)的意義不大。然而隨著社會分工越來越細化，首先是城市公物管理和公物警察執(zhí)法的的職責獨立出來。煙臺市早根據(jù)“相對集中行政處罰權(quán)”的規(guī)定，設立城市管理局（與煙臺市城市管理行政執(zhí)法局只是兩塊牌子），管理城市道路、園林綠化等公物，并承擔公眾用公物的行政權(quán)保護職責。盡管這種公物管理有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的明顯特征，并且“相對集中”這種做法并不科學，但是從公物法角度觀察，將公物管理權(quán)和公物警察權(quán)分離出來，是我國城市化進程中公物行政法發(fā)展的一個重要發(fā)展歷程。
目前，規(guī)劃方面的工作包括執(zhí)法工作的獨立需求也日益顯現(xiàn)出來。城鄉(xiāng)規(guī)劃在我國是一種抽象行政行為，不但城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、修改等事項由單獨的行政機關(guān)掌握，根據(jù)行政規(guī)劃實施行政許可、進行監(jiān)督檢查和行政處罰等實施手段也有一同獨立出來的傾向。煙臺市成立“規(guī)劃執(zhí)法支隊”即是這種分工的反應。
如果按照新浪網(wǎng)新聞的說法，成立“規(guī)劃執(zhí)法支隊”的意義在于違法建筑多了一個“婆婆”，那未免過于簡單化了。部分規(guī)劃執(zhí)法從城市管理執(zhí)法中獨立出來的意義在于，以粗疏的“相對集中行政處罰權(quán)”名義集中的城市公物警察權(quán)，本來就不應該全部涵蓋規(guī)劃法的執(zhí)法范圍。簡單化的以“城市領域”做劃分的標準也沒有把握問題的本質(zhì)——行政法中公物法和規(guī)劃法是應該不同的兩個部門行政法。實際上，規(guī)劃局并不是我國法上惟一的規(guī)劃執(zhí)法機關(guān)，根據(jù)有關(guān)法規(guī)，海域功能區(qū)劃也是一種行政規(guī)劃，在沿海城市的建設和管理中，往往同時受到兩種規(guī)劃的調(diào)整。
公物法和規(guī)劃法的聯(lián)系在于，涉及公物建設和管理的規(guī)劃是比較特殊的規(guī)劃，是兩種部門行政法交叉作用的地帶。一方面城市公眾用公物規(guī)劃和建設在全部規(guī)劃占有相當大的比重，盡管不是規(guī)劃的全部，二者的主流是合作，另一方面，公物的管理和保護多少也涉及一些規(guī)劃法律，二者在某些事項上又存在一些分工和職權(quán)沖突。比如日本學者鹽野宏在其著作《行政法》中介紹日本法上存在一種預定的公物“預定公物，是指尚未成為公物，但預定將成為公物，對其管理處分予公共規(guī)制的物。在這種意義上，這并不是公物的分類。預定公物的概念，是以作為制定法的公物管理法為前提的，公園預定地、河川預定地、道路預定地即是其例�！笨梢娫谌毡旧婕肮锏囊�(guī)劃也有特殊性。我國學者宋雅芳等著作《行政規(guī)劃的法制化》認為“能夠納入訴訟范圍的行政規(guī)劃，應是特定種類的行政規(guī)劃，即對特定的土地利用、公共事業(yè)的設立或公共設施的設置等具體事件的規(guī)劃�！北M管其表述相當模糊，但在涉及公物的規(guī)劃或者規(guī)劃的公物這些內(nèi)容上與鹽野宏的介紹有一定的相關(guān)性。
既然涉及兩個行政機關(guān)的職權(quán)劃分和協(xié)調(diào)，為了避免公物法和規(guī)劃法之間出現(xiàn)法律打架的情況，在理論和立法上早日厘定兩種行政法的邊界是必須的。
二○○九年十月二十八日
