[ 徐鳳林 ]——(2016-12-6) / 已閱21612次
行政執(zhí)法是依法執(zhí)政建設(shè)法治政府、提高執(zhí)政能力建設(shè)的基礎(chǔ)，是行政法律、法規(guī)得以實現(xiàn)的重要保障。改革開放三十年來，我國法制建設(shè)不斷發(fā)展，各級行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法水平有了顯著提高，行政法制建設(shè)取得了很大的成就。在我國現(xiàn)有的330余部法律，700余部行政法規(guī)及數(shù)以千計的地方性法規(guī)、規(guī)章中，80%是由政府及各行政機(jī)關(guān)組織實施的。大量的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境和社會事務(wù)管理要通過行政執(zhí)法行為來完成�？梢�，依法行政是貫徹依法治市方略、建設(shè)法治政府的關(guān)鍵。法的生命力在于執(zhí)行，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督尤為重要。人大作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，按照《中華人民共和國各級人大常委會監(jiān)督法》的規(guī)定，如何發(fā)揮監(jiān)督職能，提高政府行政執(zhí)法效能和水平，確保政府依法行政是人大監(jiān)督工作中一個亟待探索的問題。
一、行政執(zhí)法監(jiān)督中存在的問題
一是監(jiān)督的法律意識還不強(qiáng)。對《監(jiān)督法》缺乏足夠的認(rèn)識，依法監(jiān)督的責(zé)任意識淡薄，缺乏責(zé)任感、緊迫感和主動性，工作空位不到位，忌諱“監(jiān)督”二字，講優(yōu)點(diǎn)成績多，講缺點(diǎn)不足少。遇問題輕描淡寫、避重就輕，對行政個案監(jiān)督時調(diào)查研究不夠，多采取一般信訪轉(zhuǎn)辦程序一轉(zhuǎn)完事，篤信“多一事不如少一事”，不愿啟動人大監(jiān)督程序，放棄監(jiān)督職責(zé)，聽之任之。
二是監(jiān)督魄力還不足。行政執(zhí)法包羅萬象，內(nèi)容繁雜，涉及民生民利，執(zhí)法主體部門多，執(zhí)法對象多元化，矛盾沖突激烈，解決難度較大。監(jiān)督工作中存在瞻前顧后，謹(jǐn)小慎微，害怕越權(quán)和越位。寧愿將質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤銷等剛性監(jiān)督手段棄之不用，而搞行風(fēng)監(jiān)督員等柔性方式應(yīng)付走過場。
三是監(jiān)督主動性還不夠。不善于調(diào)查研究、解剖麻雀，對問題不求甚解、研究不透。尤其是超前意識不強(qiáng)，對當(dāng)前矛盾多發(fā)期行政執(zhí)法工作中出現(xiàn)的問題疏于研究，監(jiān)督指導(dǎo)不到位，客觀上造成行政復(fù)議及行政訴訟案件多發(fā)。還有的對行政法律知識的學(xué)習(xí)和研究不夠，行政執(zhí)法監(jiān)督能力不強(qiáng)，遇事人云亦云、毫無主見，使法律賦予的監(jiān)督職能形同虛設(shè)。
二、存在問題的原因
（一）監(jiān)督工作認(rèn)識淡薄。人大是集體行使監(jiān)督職權(quán)，人大代表監(jiān)督意識的強(qiáng)弱直接影響監(jiān)督的力度和效果。近年來，代表結(jié)構(gòu)有了明顯改善，素質(zhì)有了提高，但與人大所面臨的監(jiān)督任務(wù)和要求相比仍顯不足，一定程度上制約了人大監(jiān)督的效果。人大專職委員多數(shù)因年齡偏大由黨委和行政部門改任，部分委員把人大當(dāng)成“二線”，視為退休前的“最后一站”，感到人大工作不像黨務(wù)和行政、經(jīng)濟(jì)工作實在，有失落感，對做好監(jiān)督工作的信心大打折扣。一些非駐會委員認(rèn)為監(jiān)督工作屬份外兼職和業(yè)余，于己關(guān)系不大，存在應(yīng)付差事心理。另外，個別代表因曾提的議案得不到應(yīng)有重視， 或得不到滿意答復(fù)，心灰意冷，監(jiān)督熱情不高，履職意識差。
（二）監(jiān)督形式單一弱化。行政執(zhí)法涉及范圍廣、數(shù)量大、任務(wù)重，執(zhí)法依據(jù)的法規(guī)種類多，執(zhí)法程序具有一定彈性，與百姓日常生活息息相關(guān)、倍受關(guān)注。一些執(zhí)法部門出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究問題，究其原因就是監(jiān)督責(zé)任落實不到位，內(nèi)部監(jiān)督缺乏具體的褒獎與懲戒措施。加之人大對行政執(zhí)法監(jiān)督過于宏觀和原則，審議和提建議多，適用剛性監(jiān)督措施少，工作中該跟蹤調(diào)查的不調(diào)查、該質(zhì)詢的不質(zhì)詢、該撤銷的不撤銷，使一些執(zhí)法人員執(zhí)法隨意，辦案不公，枉法裁判，知法違法，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。
（三）監(jiān)督法規(guī)不夠完善。我國現(xiàn)行的行政法規(guī)重行政機(jī)關(guān)對政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的管理控制，輕保障公民的合法權(quán)益和公民與行政機(jī)關(guān)平等民事主體關(guān)系的內(nèi)容。公民在國家實施行政管理過程中處于不平等的被動和屈從地位。受行政立法思想的影響，人大對行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，也難免陷入重維護(hù)行政行為的誤區(qū)。有的行政法規(guī)帶有明顯的部門利益痕跡，導(dǎo)致法律間不協(xié)調(diào)，甚至抵觸和矛盾，適用后產(chǎn)生的法律效果令人困惑。而人大監(jiān)督必須依法進(jìn)行，這樣，難免左右為難，監(jiān)督失衡。重實體、輕程序是我國立法的一個特點(diǎn)，立法滯后，行政執(zhí)法程序不完善，有些行政法規(guī)雖然賦予行政主體一定的執(zhí)行權(quán)，但由于沒有程序規(guī)定，無法可依，執(zhí)行措施難于操作，造成少數(shù)執(zhí)法人員執(zhí)法隨意，濫用職權(quán)，使人大的行政執(zhí)法監(jiān)督難于有力實施。
（四）監(jiān)督機(jī)構(gòu)不盡合理。人大實施行政執(zhí)法監(jiān)督必須有一支專業(yè)性較強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如審計、稅務(wù)監(jiān)督等。然而，這些機(jī)構(gòu)都設(shè)置在政府序列，屬權(quán)力的自我監(jiān)督，“用自己刀削自己把”，使監(jiān)督的公開、公正的真實性及監(jiān)督力度受到制約和影響，也影響人大行使監(jiān)督職權(quán)。一些地方采取黨政聯(lián)合發(fā)文、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項，替代行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，黨政不分，使人大對政府的監(jiān)督處于兩難境地。另外，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的多重性也不利于人大行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，一些由省直接管理延伸到地方的部門，如稅務(wù)、工商、技監(jiān)部門，實行人、財、物上劃管理，又是政府系列設(shè)置，人大對其行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏剛性處置手段。
三、措施與對策
（一）提高素質(zhì)強(qiáng)化監(jiān)督能力。人大代表素質(zhì)直接影響著監(jiān)督力度和監(jiān)督效果。首先，必須具備良好的思想和文化素質(zhì)，具有良好的語言表達(dá)能力和社會活動能力。人大代表來自不同黨派、不同行業(yè)、不同民族，要有較強(qiáng)的事業(yè)心和責(zé)任感，要大公無私，敢講真話。其次，要具備較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)，是各行業(yè)、戰(zhàn)線的行家里手、專業(yè)人才，只有這樣，才能獨(dú)具慧眼，提出高質(zhì)量議案和建議。所以，要推薦具備良好的政治和專業(yè)素質(zhì)，熱心參政議政的人當(dāng)選為人大代表。開展多層次的培訓(xùn)提高代表依法履職的素質(zhì)，并組織視察、調(diào)研等“三查”活動，使代表敢于言民志、表民意、爭民利，在行政執(zhí)法監(jiān)督工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用，在知政、參政、議政、督政中提高履職能力。
（二）多方施策營造監(jiān)督氛圍。人大是人民利益的代言機(jī)構(gòu)，監(jiān)督權(quán)是人民所賦予，要敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督，真正使權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。要廣泛聯(lián)系群眾，傾聽群眾呼聲，把監(jiān)督工作做深做實。要科學(xué)整合立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞監(jiān)督體系資源，積極推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。要以人大監(jiān)督為核心，強(qiáng)化部門內(nèi)部監(jiān)督，借助專項監(jiān)督，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，建立行政執(zhí)法監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，嚴(yán)格收支兩條線，杜絕下達(dá)行政罰款指標(biāo)；嚴(yán)格行政處罰，搞好行政法規(guī)培訓(xùn)，落實行執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過錯責(zé)任追究制。要綜合運(yùn)用各種監(jiān)督方式，緊扣群眾關(guān)注點(diǎn)、社會熱點(diǎn)和難點(diǎn)，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，做到委員監(jiān)督與代表監(jiān)督結(jié)合，代表監(jiān)督與群眾監(jiān)督結(jié)合，營造一種和諧的行政執(zhí)法監(jiān)督氛圍。
（三）創(chuàng)新機(jī)制彰顯監(jiān)督權(quán)威。重視和善于調(diào)查研究是人大監(jiān)督工作的基本方法。面對依法行政、依法監(jiān)督的新要求，要主動深入開展調(diào)查研究，探索行政執(zhí)法監(jiān)督中出現(xiàn)的各種問題，要了解群眾盼什么，怨什么，既要聽順耳話，也要聽逆耳言，既要讓群眾反映情況，也要請群眾提出意見，真正了解群眾眼中的行政執(zhí)法現(xiàn)狀。要把握好行政執(zhí)法監(jiān)督工作的結(jié)合點(diǎn)，善于從人大監(jiān)督議題與黨委、政府工作尋找結(jié)合點(diǎn)，使人大工作與黨委合拍，與政府合力，與群眾合心，達(dá)到事半功倍的效果。《監(jiān)督法》對人大常委會如何行使監(jiān)督職權(quán)作出了明確規(guī)定，為人大行使監(jiān)督權(quán)提供了有力的法律保障。但就具體工作實際而言操作性還不強(qiáng)。如界定和調(diào)整行政執(zhí)法權(quán)限，人大整改意見的交辦程序、辦事時限、違時責(zé)任追究需要明確等還需探索和總結(jié)，人大對行政執(zhí)法監(jiān)督的機(jī)制還需不斷完善和補(bǔ)充，監(jiān)督工作要更加公開、公正、公平，彰顯人大監(jiān)督權(quán)威和價值。
（四）把握重點(diǎn)力求監(jiān)督實效。要以“授權(quán)”、“用權(quán)”和“審評”為重點(diǎn)，抓住部門特點(diǎn)，把握監(jiān)督重點(diǎn)，增強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督的針對性、主動性，力求監(jiān)督取得實效。首先，要確保行政權(quán)力依法授予和充分行使，解決行政權(quán)力越位、缺位、錯位和行政亂作為現(xiàn)象，對越權(quán)審批、越權(quán)執(zhí)法要依法糾正，對不履行職責(zé)，該管的事不管、該辦的事不辦，要督促有關(guān)部門對相關(guān)責(zé)任人依法追究責(zé)任。其次，要加強(qiáng)對行政權(quán)力運(yùn)行過程的監(jiān)督，對違背法律、法規(guī)作出影響公民、法人合法權(quán)益，增加義務(wù)的決定予以依法撤銷。要加強(qiáng)用權(quán)的透明性監(jiān)督，對公益性事項的決策和涉及社會公眾的收費(fèi)項目，必須廣泛征求群眾的意見；對城市建設(shè)用地、房屋拆遷等涉及行政管理相對人切身利益的要讓其對有關(guān)政策充分知情。要注重用權(quán)的效率性監(jiān)督，看行政管理是否遵守法定時限，是否履行法定職責(zé)，是否存在行政不作為的問題；對不按法定時限履行職責(zé)、辦事拖拉的行政機(jī)關(guān)及其責(zé)任人，依法督促整改，不整改的，對相關(guān)責(zé)任人按照行政不作為追究責(zé)任。要利用聽取和審議政府工作報告、專題工作報告，開展執(zhí)法檢查等形式，監(jiān)督和促進(jìn)政府及其職能部門嚴(yán)格依法行政。要按照“少而精”的原則，選準(zhǔn)重點(diǎn)課題開展審議監(jiān)督，把跟蹤督辦審議作為提高審議質(zhì)量的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確保審議意見的整改落實。要選擇群眾反映強(qiáng)烈、執(zhí)法問題較多、執(zhí)法權(quán)力集中、與群眾切身利害攸關(guān)的法律法規(guī)開展開展經(jīng)常性的執(zhí)法檢查，促進(jìn)政府依法行政，建立法治政府，使行政執(zhí)法為群眾服務(wù)，為創(chuàng)造良好的法制環(huán)境服務(wù)，為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量再翻番服務(wù)。
——蛟河市人大法工委主任 徐鳳林
