[ 楊向暉 ]——(2009-9-13) / 已閱38314次
(2) 要允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以繼承的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。從保護(hù)耕地、鼓勵(lì)承包人對(duì)土地持續(xù)投入以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的角度，允許其繼承人繼續(xù)承包利大于弊�？紤]到社會(huì)公平，為平衡農(nóng)戶間的利益及農(nóng)村集體的利益，可以采取繼承人與發(fā)包人簽訂新的合同方式，適當(dāng)增加新承包人的義務(wù)。在具體設(shè)計(jì)時(shí)，可作如下規(guī)定：第一，在發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先遵守《繼承法》的基本原則，其次，還要遵守《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等有關(guān)農(nóng)地管理的規(guī)定。第二，可借鑒臺(tái)灣地區(qū)的立法，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人可優(yōu)先于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的繼承人分得農(nóng)地使用權(quán)，對(duì)于非務(wù)農(nóng)的繼承人，可以繼承其他財(cái)產(chǎn)。如其他財(cái)產(chǎn)不足其繼承份額，可以進(jìn)行金錢(qián)補(bǔ)償，由在村繼承人耕作利用土地。第三，如果繼承人均為非務(wù)農(nóng)人口，除非該繼承人自此從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，否則應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的其他人[11]。第四，不得將同一塊土地使用權(quán)進(jìn)行登記上的分割，否則會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地的零碎化。如果繼承人有兩人以上，并且被繼承人擁有多個(gè)農(nóng)地使用權(quán)，則在保證使用權(quán)完整的前提下公平分配；如不足分配，則對(duì)未分得的繼承人折價(jià)補(bǔ)償，對(duì)于多余的地塊或無(wú)法分配的情形，則由繼承人共有，或?qū)⑼恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)變賣或折價(jià)。因此，無(wú)論是在理論上，還是在實(shí)踐中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)完全可以以繼承的方式流轉(zhuǎn)。
(3) 其他流轉(zhuǎn)方式可予以一定的明確，同時(shí)，我國(guó)法律還應(yīng)鼓勵(lì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人采取多種方式流轉(zhuǎn)，如入股、出典、委托轉(zhuǎn)包、家庭聯(lián)產(chǎn)承包合作經(jīng)營(yíng)、交付土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由他人代耕代種等等。
(二) 加強(qiáng)政府在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用
1、加強(qiáng)政府的服務(wù)與管理職責(zé)
在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，作為直接管理的政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮積極作用，切實(shí)履行其對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)、服務(wù)與管理職責(zé)。筆者建議設(shè)置專門(mén)的職能機(jī)構(gòu)如農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心或管理委員會(huì)等，負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理工作。其具體職能可設(shè)定為：在堅(jiān)持農(nóng)民自愿有償?shù)那疤嵯�，積極引導(dǎo)符合流轉(zhuǎn)條件的農(nóng)民實(shí)行土地流轉(zhuǎn)；規(guī)范操作程序，指導(dǎo)農(nóng)民依法簽訂好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的書(shū)面合同，并建立健全土地流轉(zhuǎn)檔案，詳細(xì)登記流轉(zhuǎn)農(nóng)地的面積、位置、質(zhì)量、等級(jí)、價(jià)格與期限；仲裁處理土地流轉(zhuǎn)糾紛；監(jiān)督流轉(zhuǎn)后土地的利用，防止非法改變土地用途的行為發(fā)生等；為農(nóng)民提供法律、金融、市場(chǎng)、信息等方面的服務(wù)，幫助農(nóng)民解決在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中遇到的實(shí)際困難[12]。
2、規(guī)制政府行政權(quán)力、保障農(nóng)民權(quán)益
在明確政府指導(dǎo)和監(jiān)督管理的職責(zé)的同時(shí)，對(duì)于政府部門(mén)的行政權(quán)力也必須予以一定的規(guī)制，以防止其權(quán)力的濫用，避免對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的損害。因此，必須通過(guò)嚴(yán)密的監(jiān)督和制約體系將政府部門(mén)的行政權(quán)力納入法制的框架下，使其做到依法行政。為了更好地督促、規(guī)范和方便政府部門(mén)行使職權(quán)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康合理地流轉(zhuǎn)。筆者建議各地方立法機(jī)構(gòu)，可按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，制定符合地區(qū)實(shí)際的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，使政府部門(mén)的指導(dǎo)、服務(wù)與管理工作落到實(shí)處，從而促使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。
（三）完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的配套措施
1、培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)
如前所述，我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)村土地市場(chǎng)極不成熟，其市場(chǎng)功能還不能很好的發(fā)揮和體現(xiàn)，那么如何培育我國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)呢？筆者認(rèn)為，除了要建立規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)戶是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的直接交易主體之外，現(xiàn)階段必須作到如下幾點(diǎn)：
首先，要著手研究建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)行機(jī)制，重點(diǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格機(jī)制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易的中介機(jī)制、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收益分配機(jī)制的建設(shè)。就農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格機(jī)制而言，要實(shí)行公平地價(jià)制度，運(yùn)用科學(xué)的方法確定與國(guó)有土地使用權(quán)價(jià)格相協(xié)調(diào)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的基準(zhǔn)地價(jià)，由土地管理部門(mén)定期公布；就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的中介機(jī)制而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展需要配套的市場(chǎng)中介服務(wù)體系，要建立包括咨詢、地價(jià)評(píng)估代理、仲裁等機(jī)構(gòu)及相關(guān)制度，并做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的保險(xiǎn)等工作；就農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配制度而言，應(yīng)當(dāng)使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的收益在交易當(dāng)事人之間合理分配，以保護(hù)各方的合法權(quán)利。
其次，要建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估制度，即由具有地價(jià)評(píng)估資格的地價(jià)評(píng)估單位和評(píng)估師評(píng)估地價(jià)，并報(bào)請(qǐng)土地管理部門(mén)審定。
最后，要使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易活動(dòng)公開(kāi)化、契約化、貨幣化，提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的透明度。建立健全法律法規(guī)約束、金融約束、產(chǎn)權(quán)約束、內(nèi)部責(zé)任義務(wù)約束等。
2、規(guī)范流轉(zhuǎn)程序
鑒于我國(guó)目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序極不規(guī)范，流轉(zhuǎn)糾紛日益增多，為促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康有序地流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必須建立相應(yīng)的機(jī)制來(lái)規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，筆者建議采取如下具體措施：
第一，修改合同法的相關(guān)內(nèi)容，在合同法里邊增設(shè)有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有名合同，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使雙方權(quán)利義務(wù)法定化，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要合同條款予以明確規(guī)定，以供當(dāng)事人在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)予以借鑒，同時(shí)法律應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定當(dāng)事人在進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)必須簽訂書(shū)面合同，把書(shū)面合同作為合同生效的要件之一。第二，設(shè)立合同備案程序，即當(dāng)事人簽訂土地流轉(zhuǎn)合同后必須報(bào)專門(mén)的職能機(jī)構(gòu)備案，如果合同內(nèi)容不符合法律規(guī)定或有不適當(dāng)?shù)牡胤�，職能機(jī)構(gòu)可以建議當(dāng)事人對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充和修改。第三，在合同履行過(guò)程中，設(shè)立監(jiān)督程序，即由土地管理機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人履行合同的情形進(jìn)行合法監(jiān)督，以保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同依法有序地履行。
3、加快農(nóng)村社會(huì)保障體系的建設(shè)
一是要?jiǎng)?chuàng)造必要的條件，對(duì)流轉(zhuǎn)出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶統(tǒng)籌安排，重新就業(yè)，以減輕市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)部分農(nóng)戶的沖擊；二是建立多層次的相互聯(lián)系的農(nóng)村保險(xiǎn)基金，發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)事業(yè)，形成涵蓋整個(gè)農(nóng)村的災(zāi)害補(bǔ)償體系，保障農(nóng)戶具有再生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的能力；三是逐步建立以集體和農(nóng)戶自我保障為基礎(chǔ)，政府予以一定扶持的社會(huì)保障機(jī)制，并大力發(fā)展多種形式的社會(huì)保障基金，村社合作醫(yī)療和經(jīng)濟(jì)互助會(huì)等群眾急需的互助保障組織，促進(jìn)農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老、互助等農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)體系的發(fā)展；四是對(duì)殘疾人、五保戶、貧困戶等特殊人群進(jìn)行多層次的扶持，創(chuàng)造條件為他們提供必要的生活保障，從根本上解決他們將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后的后顧之憂[13]。
4、建立多元的糾紛解決機(jī)制
如前文所述，我國(guó)目前在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制非常欠缺。因此，必須進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)糾紛處理機(jī)制，為保障農(nóng)民土地權(quán)利提供有效解決的法律途徑。首先，建議在縣城成立專門(mén)法律援助機(jī)構(gòu)，為農(nóng)民免費(fèi)提供有關(guān)土地流轉(zhuǎn)權(quán)利保障及解決糾紛的咨詢和代理。其次，土地部門(mén)應(yīng)建立一套受理、審查、調(diào)查農(nóng)民投訴狀的機(jī)制。目前，許多地方的農(nóng)民在處理土地糾紛時(shí)由于缺少對(duì)法律的了解，很少訴諸法院，而是采取告狀的形式向有關(guān)部門(mén)反映情況，以求取得公正處理，但我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)對(duì)告狀的處理和審查尚未形成規(guī)范性的制度，因而常使這些糾紛得不到及時(shí)解決，積累了不少矛盾。因此，建議在土地管理部門(mén)形成專門(mén)接受和處理農(nóng)民土地投訴的程序和制度，并在農(nóng)村基層設(shè)立便于農(nóng)民反映和傳遞意見(jiàn)的簡(jiǎn)便渠道，同時(shí)，設(shè)立群眾公開(kāi)監(jiān)督制度，督促和提高處理糾紛的效率。最后，必須進(jìn)一步制定仲裁土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的相關(guān)法律法規(guī)，完善相關(guān)的爭(zhēng)端處理機(jī)制。
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