[ 李鋼 ]——(2009-8-20) / 已閱11586次
淺談公安交通行政處罰自由裁量權(quán)
李鋼
何謂行政處罰自由裁量權(quán)？美國布萊克法律詞典將其定義為：“在特定的情況下，依照職權(quán)以適當(dāng)和公正的方式作出作為的權(quán)力”。羅豪才先生認(rèn)為：“行政自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的條件下，行政機(jī)關(guān)根據(jù)其合理的判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)力�！� 王名揚先生認(rèn)為：“自由裁量是指行政機(jī)關(guān)對于作出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取和行動方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動。也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時間、地點或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)”。
筆者認(rèn)為，行政處罰自由裁量權(quán)是指行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，有選擇地進(jìn)行處置的權(quán)力。它是行政權(quán)力的重要組成部分，是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，是行政主體提高行政效率所必需的權(quán)限，也是現(xiàn)代行政的必然要求。誠如k.c戴維斯所言：自由裁量權(quán)像斧子一樣，當(dāng)正確使用時是件工具，它也可能成為傷害或謀殺的兇器。一切有權(quán)力的人都易濫用，這是千古不易的一條經(jīng)驗。行政自由裁量權(quán)的濫用是指行政自由裁量權(quán)的行使違背了公平、理性等法律原則，侵害了相對人的合法權(quán)益。行政自由裁量權(quán)極易被濫用，這是由其特點所決定的。行政自由裁量權(quán)具有選擇性和任意性的特點，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)工作人員可以相對自由地決定作為或不作為。同時，法律關(guān)于行政自由裁量的規(guī)定過于籠統(tǒng)和原則，這就會產(chǎn)生許多自由的空間，行政機(jī)關(guān)在這些自由空間里的行為表面上看是合法的，因為它沒有超過法律的原則性規(guī)定。
公安交通行政處罰自由裁量權(quán)是指公安交通管理部門及其交通警察在相關(guān)道路交通安全法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)秉承法律精神和公平正義的原則，以一般的邏輯思維對道路交通安全違法事實進(jìn)行分析、判斷、認(rèn)定，從而選擇性地實施公安交通管理執(zhí)法活動的權(quán)力。由于法律規(guī)定存在條文性、穩(wěn)定性、原則性等局限，有限的立法資源無法列舉完美，羅列窮盡，立法技術(shù)也無法辦到，一部法律無法窮盡規(guī)制領(lǐng)域復(fù)雜多變的具體情況，更不能期望它的自動實施，它必須由執(zhí)法者這一媒介去將“死”的法律條文與“活”的社情聯(lián)系起來，這就決定了執(zhí)法者必須得有一定自由應(yīng)變的權(quán)利，應(yīng)運而生的就是自由裁量權(quán)；它的存在是必然的，是法律授權(quán)的，它對于貫徹實施法律精神和規(guī)定，提高行政執(zhí)法效率，促進(jìn)執(zhí)法的公平、公正、合理發(fā)揮了不可替代的巨大作用。但自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，依法合理地行使會促進(jìn)公安交通管理執(zhí)法活動的合法性、公正性，可是一旦使用不當(dāng)，則會使任意執(zhí)法、執(zhí)法犯法、規(guī)避法律等違法違紀(jì)行為更為大行其道，有恃無恐；任何權(quán)力都可能滋生腐敗，公安交通行政處罰自由裁量權(quán)亦不例外。要建立依法、公正、文明執(zhí)法的公安交通管理隊伍，促進(jìn)和諧交通工程建設(shè)進(jìn)程，如何規(guī)范和監(jiān)督好公安交通管理部門及其交通警察手中的自由裁量權(quán)就顯得尤為重要。
公安交通行政處罰的自由裁量權(quán)可分為以下幾種類型：1、違法行為構(gòu)成要件的認(rèn)定。如機(jī)動車駕駛?cè)瞬环䦶慕煌ň熘笓]這一道路交通安全違法行為的認(rèn)定，當(dāng)事人在主觀上是否具有故意，在程度上是否達(dá)到違法，客觀上是否具有服從的條件等要件的認(rèn)定便具有很大的彈性。2、違法行為性質(zhì)的認(rèn)定。如貨運機(jī)動車違反規(guī)定載人的和貨運機(jī)動車違反規(guī)定載客的兩種違法行為，在認(rèn)定上具有相當(dāng)大的相似性和可轉(zhuǎn)換性，而法律規(guī)定的處罰嚴(yán)重程度卻迥然不同，前者不需扣分，后者需要扣6分。3、不同處罰種類的選擇。道路交通安全法律法規(guī)在部分違法行為的處罰規(guī)定上提供了警告、罰款、暫扣證件、暫扣車輛、吊銷證件、拘留等可供選擇的多種處罰種類，執(zhí)法中對輕重不同的處罰種類的選擇上擁有了很大空間。4、同一處罰種類幅度的選擇。道路交通安全法律法規(guī)在處罰幅度上規(guī)定有“5元-50元”、“20元-200元”、“200元-500元”、“500元-2000元”、“200元-2000元”、“拘留15天以下”、“暫扣3-6個月”等幅度大小不一的區(qū)間，容易出現(xiàn)處罰的輕重不一，畸輕或畸重，造成執(zhí)法的不公。5、處理時間的選擇�！兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》對公安交通管理部門及其交通警察處理道路交通安全違法行為時限只作了最長期限的規(guī)定，在規(guī)定時限內(nèi)做出處理都具有一定的形式合法性，但在處理時間長短、處理速度快慢的選擇上卻容易滋生故意刁難、消極作為、公報私仇等現(xiàn)象。6、作為與否的選擇。道路交通安全法律法規(guī)并沒有做出必須檢查處理所有違法車輛的強(qiáng)制性規(guī)定，因而公安交通管理部門及其路面民警完全可以理直氣壯地以警力不足、另有重要任務(wù)、分身乏術(shù)、沒有留意等理由選擇不作為。
自由裁量權(quán)一直都是我們的管理層非常重視而又難以規(guī)制的問題，自由裁量權(quán)的濫用已成為影響依法、公正、公平、合理執(zhí)法的頑癥，嚴(yán)重?fù)p害了公安交通管理部門的執(zhí)法形象和執(zhí)法威信，導(dǎo)致了徇私腐敗現(xiàn)象的泛濫。自由裁量權(quán)的濫用，可能帶來的負(fù)面效應(yīng)有：1、不利于道路交通秩序的管理和穩(wěn)定。因為公安交通管理部門或交通警察一旦濫用自由裁量權(quán)，處理問題隨意性就會很大，反復(fù)無常，畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起交通參與人懷疑、不信任，產(chǎn)生對立抵觸情緒，不配合公安交通管理部門或交通警察的管理，道路交通安全違法行為逆向增多，導(dǎo)致道路交通秩序的惡性發(fā)展。2、助長特權(quán)思想，導(dǎo)致不良社會現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于公安交通管理部門或交通警察在行使自由裁量權(quán)時或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規(guī)對自由裁量權(quán)的條件、幅度等規(guī)定的越寬，某些公安交通管理部門或交通警察越覺得自己手中的權(quán)力“寶貴”，從而在某些不正當(dāng)目的的利誘下，將“公權(quán)”私權(quán)化，處事武斷、蠻橫、隨意，執(zhí)法偏離公正、公平的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。3、滋生腐敗，影響執(zhí)法威信。歷史學(xué)家阿克頓勛爵說：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對的腐敗�！碑�(dāng)前公安交通管理領(lǐng)域腐敗得不到有效遏制，很大程度上與擁有的自由裁量權(quán)過大有關(guān)，個別公安交通管理部門或交通警察通過其享有的優(yōu)勢條件采用貌似合法的手段撈取非法利益，投機(jī)鉆營，個別人甚至執(zhí)法犯法追求金錢享樂，造成了腐敗，破壞社會主義法治建設(shè)，影響黨和政府的威信。
自由裁量權(quán)的被濫用主要體現(xiàn)為顯失公平，畸輕畸重，在具體行政行為中前后不一，相同情況不同處罰，不同情況相同處罰，罰態(tài)度款，罰情緒款，拖延履行法定職責(zé)，嚴(yán)重違背了依法、公平、公正的執(zhí)法原則。其原因大致有以下幾種：1、個人執(zhí)法能力。部分交通民警業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)不夠，業(yè)務(wù)能力較差，在違法行為認(rèn)定和法律適用上常有偏差，使手中的自由裁量權(quán)成為亂執(zhí)法、錯誤執(zhí)法的工具。2、具有不正當(dāng)目的。在實踐中，由于個別公安交通管理部門及其交通警察從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)，以及從考慮處罰相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟(jì)狀況等因素出發(fā)，從自身好惡出發(fā)，對類似的事實、情節(jié)、后果往往作出不一致的具體處理結(jié)果。更有甚者，個別民警由于受利益關(guān)系多元化和分配方式多樣化的影響，其自身的人生觀、世界觀、價值觀發(fā)生扭曲和變形，其為人民服務(wù)的執(zhí)法宗旨發(fā)生動搖，根據(jù)受賄錢財?shù)亩喙�，敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節(jié)作出截然不同的處理結(jié)果、處理意見，明目張膽地濫用自由裁量權(quán)、踐踏國家法律。 為了實現(xiàn)個人在金錢、權(quán)力等方面的不正當(dāng)目的，個別民警絞盡腦汁、煞費苦心地去進(jìn)行法律規(guī)避，進(jìn)行人情執(zhí)法、權(quán)錢交易執(zhí)法，滿足其以權(quán)力換金錢的丑惡目的。3、情緒執(zhí)法。執(zhí)法觀念不端正，沒有牢固樹立嚴(yán)格依法、公正執(zhí)法的思想，執(zhí)法不嚴(yán)謹(jǐn)，受個人生活情緒、生活壓力等影響，罰情緒款。4、特權(quán)思想。部分民警特權(quán)思想嚴(yán)重，常以路老大自居，認(rèn)為轄區(qū)就是自己的地盤，從自己的地盤過就得唯唯諾諾，必恭必敬，眼里容不得半點沙，一旦當(dāng)事人予以辯解或者言語過激，便會被扣以不配合、抗拒執(zhí)法的罪名，落得一個重罰；又或者故意找茬，說你有違法行為你就有違法行為，總之是罰定了，路老大思想表露無遺。
綜上所述，規(guī)范和監(jiān)督公安交通行政處罰自由裁量權(quán)已是刻不容緩，但它也是一個長期的工程，我們應(yīng)該做好以下幾項工作：
（一）加強(qiáng)對民警的宗旨意識教育。通過對黨章、中央反腐敗、反特權(quán)思想精神、先進(jìn)典范事跡等的學(xué)習(xí)，強(qiáng)化民警的執(zhí)法為民意識，牢固樹立依法、公平、公正執(zhí)法的執(zhí)法理念，進(jìn)一步明確權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系，一切公安交通管理工作都應(yīng)以維護(hù)道路交通安全暢通、保障人民安全出行為出發(fā)點和落腳點，一切工作以憲法和法律為活動準(zhǔn)則，做遵紀(jì)守法的楷模，開展法紀(jì)教育、職業(yè)道德教育和全心全意為人民服務(wù)的宗旨教育，引進(jìn)激勵機(jī)制，激發(fā)交通民警的責(zé)任感和使命感，增強(qiáng)抵制各種落后、腐朽思想侵蝕的能力。
（二）提高民警的執(zhí)法綜合素質(zhì)。創(chuàng)新學(xué)習(xí)的方法，拓寬培訓(xùn)的渠道，切實加強(qiáng)民警的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提高民警的業(yè)務(wù)技能，提升民警的執(zhí)法能力；同時加強(qiáng)民警對相關(guān)法律知識和社會、自然科學(xué)知識的學(xué)習(xí)，拓寬民警的知識面，尤其要注重加強(qiáng)民警的法學(xué)理論和邏輯判斷能力的培養(yǎng)和提高，增強(qiáng)民警的綜合素質(zhì)，塑造良好執(zhí)法形象。
（三）完善執(zhí)法程序，推進(jìn)陽光執(zhí)法。程序是保障執(zhí)法實踐依法、公平、公正的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，我們要建立健全公安交通管理執(zhí)法項目、內(nèi)容和程序公開制度，讓執(zhí)法工作一目了然，增強(qiáng)執(zhí)法工作的透明度，壓縮自由裁量權(quán)濫用的空間，防止濫用自由裁量權(quán)行為的發(fā)生；引進(jìn)證據(jù)收集制度，增強(qiáng)公安交通管理部門及其交通警察的舉證責(zé)任，彌補(bǔ)作為弱勢群體的交通參與者的舉證困難處境，提高民警的證據(jù)意識；建立公安交通管理行政處罰認(rèn)定清單制度，對所認(rèn)定的道路交通安全違法行為以及作出的處罰一律要給予詳細(xì)的性質(zhì)、情節(jié)認(rèn)定和適用法律條文、自由裁量情節(jié)等記錄，公安交通管理部門和被處罰當(dāng)事人各執(zhí)一份，作為公安交通管理行政處罰的重要證據(jù)。
（四）加強(qiáng)監(jiān)督，健全責(zé)任追究制度。主動配合社會各界及廣大媒體的監(jiān)督報道，自覺接受行政監(jiān)察部門、內(nèi)部監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查，完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)透明執(zhí)法；健全和強(qiáng)化對民警的執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度，對執(zhí)法錯誤、顯失公平、任意執(zhí)法、挾私報復(fù)的要依法給予嚴(yán)厲處理，要完善停崗培訓(xùn)、調(diào)離崗位、辭退、開除措施，暢通出入關(guān)，堅決將不適合從事公安交通管理崗位的人員清理出隊伍，對徇私枉法、貪污腐敗的違法分子要堅決移送司法機(jī)關(guān)，依法追究其刑事責(zé)任。
