[ 蔡武 ]——(2009-8-3) / 已閱53286次
第一，調(diào)解的主體不同，行政調(diào)解的主體是特定的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和部分有法律法規(guī)授權(quán)組織。法院調(diào)解的主體僅限于各級(jí)人民法院，《民事訴訟法》第八十六條規(guī)定：“人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以由審判人員一人主持也可以由合議庭主持，并盡可能就地進(jìn)行。”人民調(diào)解的主體可以是律師，也可以是調(diào)解委員會(huì)或者人民群眾。
第二，調(diào)解的性質(zhì)不同。行政調(diào)解和人民調(diào)解都是屬于訴訟外的調(diào)解，不具有司法性，而法院調(diào)解則屬于訴訟中的調(diào)解，具有司法性。
第三，調(diào)解的范圍不同。法院調(diào)解的范圍是人民法院受理的全部民、商事案件和部分刑事自訴案件，以及附帶民事訴訟案件。行政調(diào)解的范圍從現(xiàn)在的法律法規(guī)來看，大多局限于民事糾紛、輕微違法行為、權(quán)屬爭(zhēng)議及行政補(bǔ)償?shù)臄?shù)額爭(zhēng)議及部分刑事自訴案件這幾個(gè)方面，而且還不涵蓋上述這幾個(gè)方面的全部。而人民調(diào)解的范圍最為廣泛，所有的民事糾紛和輕微的刑事糾紛都可以通過人民調(diào)解加以解決。
第四，調(diào)解的效力不同。法院調(diào)解協(xié)議一經(jīng)送達(dá)簽收即生效，就具有和判決一樣的法律效力。當(dāng)事人不得反悔也無權(quán)再向法院起訴，只是在確有違反自愿原則的情況下才可向法院申訴；而行政調(diào)解目前普遍認(rèn)為雖具有一定的約束力，但不具有司法上的強(qiáng)制執(zhí)行力，調(diào)解協(xié)議的實(shí)施過程中，當(dāng)事人拒不履行，行政機(jī)關(guān)不得采取強(qiáng)制措施，須向法院訴訟后才能依法向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。至于人民調(diào)解，主要依靠當(dāng)事人自覺自愿來履行，不具有法律上的強(qiáng)制性，一方反悔而不履行時(shí)，另一方有權(quán)向人民法院提起訴訟，依據(jù)司法程序保護(hù)自己的
二、我國(guó)當(dāng)前行政調(diào)解的現(xiàn)狀
在社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域，中國(guó)人固有的和諧觀念表現(xiàn)為“以和為貴”、“息訟”、“厭訴”等等。對(duì)于“干部解決”、“私了”等方式的選擇反映了人們對(duì)調(diào)解這種方式的渴求與熱愛。從和諧的理念來看，調(diào)解優(yōu)于訴訟，其目的直奔“息訟”、“止?fàn)帯敝黝}。如果通過調(diào)解的方式就能夠使糾紛得到解決，則無需采用訴訟的方式，調(diào)解應(yīng)處于訴訟的前位，訴訟只是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、保障社會(huì)正義的最后一道屏障。“天人合一”、“無訟”、“重義輕利”、“德主刑輔”等所有傳統(tǒng)文化都表明一個(gè)立場(chǎng)，即“理想的社會(huì)一定是人民無爭(zhēng)的社會(huì)；爭(zhēng)論乃是絕對(duì)無益之事” 但這畢竟是一種理想，事實(shí)上，在人類社會(huì)中，矛盾的發(fā)生是不可避免的，不過減少矛盾的發(fā)生則是可能的。任何秩序都是建立在矛盾被解決的基礎(chǔ)之上的。秩序不會(huì)一勞永逸，一個(gè)良好的秩序不是指沒有矛盾的秩序，而是一個(gè)有著良好的矛盾解決機(jī)制的秩序，訴訟盡管是解決社會(huì)矛盾的一種機(jī)制，不過它只是解決糾紛的最后選擇，但不一定是最優(yōu)選擇。剛性的判決有時(shí)并不利于徹底解決糾紛等。對(duì)于糾紛的解決，行政調(diào)解有著訴訟無法比擬的特殊優(yōu)勢(shì)，從法治的角度觀察，設(shè)立行政調(diào)解制度，在自愿、合法的前提下對(duì)有關(guān)糾紛進(jìn)行調(diào)解，充分體現(xiàn)了“當(dāng)事人自治為主、國(guó)家干預(yù)為輔”的原則，這不僅有助于迅速解決糾紛，而且有助于促使雙方握手言和，符合“以和為貴”的傳統(tǒng)觀念。與對(duì)抗性很強(qiáng)的訴訟和冷酷的判決相比，行政調(diào)解更富人性化，更有人情味，“成則雙贏，不成也無輸方”，因此，頗受當(dāng)事人的青睞。從歷史和實(shí)證的角度分析，中國(guó)人對(duì)于糾紛的解決有明顯的“厭訴”傾向，更愿意通過“私了”的方式來化解糾紛。私了并不是一個(gè)法律概念�！冬F(xiàn)代漢語詞典》解釋的“私了”就是“不經(jīng)過司法手續(xù)而私下了結(jié)” 。（與“公了”相對(duì)）。通常理解，私了是指公民、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織在遇到矛盾沖突、利益糾紛時(shí)，雙方通過擺事實(shí)、講道理的方式解決矛盾，平等、自愿、公平、合理地私下解決問題。這種方式簡(jiǎn)便、及時(shí)又不傷和氣，有著悠久的歷史傳統(tǒng)和深厚的群眾基礎(chǔ)。在古代中國(guó)，在大多數(shù)告到衙門來的案件中，縣令都會(huì)反復(fù)敦促原告和被告私了。但在當(dāng)今的處理糾紛方式中，私了并不被看重。我國(guó)目前的法律法規(guī)庫(kù)中甚至查不到“私了”一詞。行政調(diào)解包含有“私了”的因素，吸收了“私了”的長(zhǎng)處 。選擇調(diào)解的方式解決糾紛，有助于消除雙方當(dāng)事人之間的對(duì)立情緒，當(dāng)事人本著“和為貴”的理念，通過互諒互讓、平等協(xié)商，促成雙方握手言和，化干戈為玉帛，從而使糾紛得到徹底解決，這有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和增進(jìn)社會(huì)關(guān)系的和諧。從某種意義上講，“厭訴”的心理并不與法治的精神相違背。國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確提出要積極探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社會(huì)矛盾的機(jī)制，充分發(fā)揮調(diào)解在解決社會(huì)矛盾中的作用。目前我國(guó)主要的調(diào)解機(jī)制包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解三類，建立相互協(xié)作的“三位一體”的調(diào)解機(jī)制是我國(guó)社會(huì)主義文明建議的基本要求�！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，法院調(diào)解和人民調(diào)解制度逐步得到了完善，而行政調(diào)解在我國(guó)現(xiàn)行法律制度上卻顯得成尤為薄弱，這種失衡必然會(huì)損害我國(guó)總體調(diào)解制度全面有序的發(fā)展。
我國(guó)尚沒有現(xiàn)行法律對(duì)行政調(diào)解進(jìn)行專門的規(guī)定，有關(guān)行政調(diào)解的規(guī)定大多散見于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》、《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》等專門的程序法及其司法解釋和《中華人民共和國(guó)婚姻法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等法律及《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》等行政法規(guī)中。此外，《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》、《交通事故處理程序規(guī)定》等規(guī)章中也有行政調(diào)解的相關(guān)具體規(guī)定。
行政調(diào)解較之法院法調(diào)解和人民調(diào)解，在處理糾紛、化解社會(huì)矛盾方面具有獨(dú)特作用，行政調(diào)解對(duì)我國(guó)和諧社會(huì)的構(gòu)建將發(fā)揮重大積極的作用。負(fù)責(zé)行政調(diào)解的行政主體多為具體職能部門，專業(yè)性較強(qiáng)，能充分利用所掌握的專業(yè)知識(shí)和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為該領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生糾紛的當(dāng)事人提供更有效的調(diào)解。相較之司法調(diào)解，行政調(diào)解無需經(jīng)過復(fù)雜的訴訟程序，也無需支付相關(guān)費(fèi)用，能節(jié)省當(dāng)事人的時(shí)間，并降低當(dāng)事人處理糾紛所花費(fèi)的訴訟成本。而與人民調(diào)解相比，行政調(diào)解權(quán)威性更強(qiáng)。另外，在行政復(fù)議中開展行政調(diào)解工作，可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用。行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的糾紛由處于第三方的另一行政機(jī)關(guān)來進(jìn)行調(diào)解，可以發(fā)揮行政機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部監(jiān)督作用，使糾紛在得到迅速解決的同時(shí)發(fā)現(xiàn)和改進(jìn)行政機(jī)關(guān)工作中的問題。
糾紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對(duì)立與矛盾，而不是簡(jiǎn)單地此對(duì)彼錯(cuò)的問題，機(jī)械地通過“法律規(guī)定+事實(shí)認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機(jī)制的局限性，許多國(guó)家在承認(rèn)和堅(jiān)持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機(jī)制。過去，我國(guó)的調(diào)解機(jī)制比較發(fā)達(dá)，現(xiàn)在仍有大量的調(diào)解，特別是行政調(diào)解機(jī)制存在。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前僅法律、行政法規(guī)乃至部門規(guī)章中所涉及的行政調(diào)解規(guī)定多達(dá)40余項(xiàng)，除個(gè)別規(guī)定某些的行政機(jī)關(guān)可調(diào)解一般民事糾紛外，大部分則是以特定領(lǐng)域的民事糾紛為調(diào)解對(duì)象，涉及到資源權(quán)屬糾紛、電信糾紛、消費(fèi)糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、交通事故糾紛等等。行政調(diào)解在化解社會(huì)矛盾方面發(fā)揮著重要的作用。以一般民間糾紛的行政調(diào)解為例，司法行政機(jī)關(guān)和公安部門均在此方面負(fù)有相應(yīng)的職責(zé)，而且大量普通的民間糾紛是通過行政調(diào)解得到解決的。這些糾紛主要日常生活中發(fā)生的，案情并不復(fù)雜，涉案金額一般也不高，不過數(shù)量龐大，處理妥當(dāng)則可以及時(shí)化解民間矛盾，反之可能使矛盾不斷激化，進(jìn)而引發(fā)民事訴訟乃至治安、刑事案件甚至群體性事件。
（一）我國(guó)當(dāng)前行政調(diào)解中存在的問題
行政調(diào)解無論從其宗旨還是形式上都是以人為本觀念的最直接的反映，它是一種混合了情、理、法的糾紛解決機(jī)制，它不同于人民調(diào)解和法院調(diào)解，其存在有助于轉(zhuǎn)變政府職能，促進(jìn)行政管理現(xiàn)代化，同時(shí)還有助于提高公民的權(quán)利意識(shí)，弘揚(yáng)意思自治。尤其是在以人為本的今天行政調(diào)解作為非訴訟方式更具有其不可比擬的優(yōu)勢(shì)。但是我國(guó)的行政調(diào)解目前卻存在著很多問題，其重要性常被人忽略，其本身的性質(zhì)、效力、和具體程序存在更是存在很多問題，我國(guó)現(xiàn)行行政調(diào)解制度發(fā)展的不夠完善，這與其在我國(guó)整個(gè)調(diào)解制度中的重要地位不相符，不利于發(fā)揮行政調(diào)解化解糾紛、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重大作用。我國(guó)現(xiàn)行法律制度關(guān)于行政調(diào)解的規(guī)定比較散亂，尚未形成制度化體系。同時(shí)，在行政實(shí)踐工作中，行政調(diào)解由于涉及到行政權(quán)力的介入，行政機(jī)關(guān)不易把握權(quán)力運(yùn)用所要達(dá)到的合理性程度，導(dǎo)致行政調(diào)解工作在實(shí)踐中開展不力。因此，我國(guó)行政調(diào)解制度面臨著諸多亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
首先是行政調(diào)解的職能范圍不確定。在整個(gè)調(diào)解過程中，行政主體有可能獨(dú)立主持調(diào)解，起主導(dǎo)作用，也可能僅僅參與主持，起輔助或指導(dǎo)作用：如《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條規(guī)定由行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解的情形及《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》第74條規(guī)定對(duì)交通事故損害賠償?shù)臓?zhēng)議，當(dāng)事人請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解等就是由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)主持進(jìn)行的調(diào)解；而后者所指的行政主體參與并起輔助或指導(dǎo)作用的法律規(guī)定，主要是指關(guān)于行政調(diào)解與法院調(diào)解、人民調(diào)解的協(xié)作規(guī)定，如《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》第9條規(guī)定司法行政機(jī)關(guān)依照本法對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理�！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定較間接，該法第87條規(guī)定人民法院進(jìn)行調(diào)解，可以邀請(qǐng)有關(guān)單位和個(gè)人協(xié)助。行政機(jī)關(guān)應(yīng)屬于可受邀請(qǐng)的單位范疇。不過行政機(jī)關(guān)在此處是否履行了行政調(diào)解職能是一個(gè)存有爭(zhēng)議的問題。值得一提的是，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第50條規(guī)定人民法院審理行政案件不適用調(diào)解。應(yīng)該說該法中不適用調(diào)解的規(guī)定指的是人民法院不能主持行政糾紛雙方當(dāng)事人之間的調(diào)解，但并未禁止由于另一行政機(jī)關(guān)對(duì)原告和被告之間的糾紛進(jìn)行調(diào)解，從使而被告最終接受調(diào)解并向法院提出撤訴的情形。由這些散亂的法律規(guī)定可以看出，我國(guó)目前對(duì)行政機(jī)關(guān)在主持行政調(diào)解中的職能范圍尚未進(jìn)行有效區(qū)分，也沒有作出具體法律規(guī)定。行政調(diào)解的職能范圍要么被界定得過寬，造成行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿敕ㄔ赫{(diào)解或人民調(diào)解活動(dòng)，造成行政權(quán)力的濫用；要么被界定得過窄，導(dǎo)致行政調(diào)解工作缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，不利于其開展工作。由此也導(dǎo)致部分人對(duì)行政介入處理民事糾紛往往持反對(duì)、消極的態(tài)度。許多人認(rèn)為，行政權(quán)力只能用于行政管理，而不能過多介入處理民事糾紛；應(yīng)主要通過訴訟解決民事糾紛，否則便有違法治的原則，也會(huì)為行政權(quán)的濫用創(chuàng)造條件。該認(rèn)識(shí)在實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界均有一定的影響。尤其是，近些年來在“維權(quán)”口號(hào)下，到法院討“說法”被過分地加以強(qiáng)調(diào)，并被作為衡量法制進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn) 。
其次是行政調(diào)解效力不明。行政調(diào)解不具有直接的司法執(zhí)行效力使得調(diào)解效果受到極大的影響。行政調(diào)解所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議僅相當(dāng)于糾紛當(dāng)事人之間就解決糾紛另行簽訂民事合同，在履行上主要依靠當(dāng)事人的自覺。調(diào)解結(jié)束后，當(dāng)事人反悔或者拒不履行調(diào)解協(xié)議的，只能將糾紛再次進(jìn)行行政裁決或者仲裁或者訴訟程序。調(diào)解效力的有限性無疑會(huì)影響一部分糾紛主體通過調(diào)解處理其糾紛的積極性和信心，而傾向于直接將糾紛提交法院。這也在實(shí)際上影響了行政機(jī)關(guān)的積極性，而不愿在行政調(diào)解方面投入過多精力，最終影響到行政調(diào)解的質(zhì)量，正是由此會(huì)逐漸導(dǎo)致了我國(guó)行政調(diào)解機(jī)制的萎縮。而且行政調(diào)解的這樣的不甚明朗的效力顯然也不利于社會(huì)誠(chéng)信構(gòu)筑。如果任何人都可以隨意反悔自己自愿簽署的調(diào)解協(xié)議而無需承擔(dān)法律上的責(zé)任，就會(huì)助長(zhǎng)社會(huì)不良風(fēng)氣，人們就會(huì)對(duì)社會(huì)誠(chéng)信喪失信心，交易成本就會(huì)進(jìn)一步增加。法院調(diào)解協(xié)議與及人民調(diào)解協(xié)議，我國(guó)法律法規(guī)和相應(yīng)的司法解釋賦予其明確的法律效力。前者一旦生效，若一方不履行法院調(diào)解協(xié)議，另一方可以持調(diào)解書向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。后者，相關(guān)司法解釋規(guī)定經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并由雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章的調(diào)解協(xié)議，具有民事合同性質(zhì)。但對(duì)于行政調(diào)解的效力我國(guó)法律卻規(guī)定得并不明確。關(guān)于確定行政調(diào)解效力的問題，實(shí)際上要解決的問題是：當(dāng)事人雙方經(jīng)行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議具何種效力，行政調(diào)解需不需要制作行政調(diào)解書及行政調(diào)解書是否具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行效力。行政機(jī)關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中實(shí)際發(fā)揮了兩個(gè)方面的作用：一個(gè)是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。而我國(guó)現(xiàn)行的法律制度在這兩個(gè)方面均沒有作出明確的規(guī)定。如果這些問題沒有獲得合理解決，在實(shí)踐工作中將不利于行政調(diào)解工作的開展，將使行政機(jī)關(guān)過于謹(jǐn)慎行使行政權(quán)力，不能為當(dāng)事人提供更好的解決糾紛的方案，甚至認(rèn)為當(dāng)事人不愿執(zhí)行行政調(diào)解協(xié)議有損于行政機(jī)關(guān)的威望，從而怠于行使行政權(quán)力。雖然，2007年頒布施行的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)于行政復(fù)議調(diào)解書的效力作出了規(guī)定，但對(duì)于該規(guī)定是否具有法律上的強(qiáng)制執(zhí)行效力尚未作出明確規(guī)定。
再次是行政調(diào)解程序缺乏制度上的保障。
隨著《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》等法律法規(guī)的頒布及相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，有關(guān)司法調(diào)解和人民調(diào)解的程序制度正逐步完善。而有關(guān)行政調(diào)解的程序規(guī)定則比較匱乏，大多體現(xiàn)為一些法律法規(guī)和部門規(guī)章中的抽象規(guī)定。行政調(diào)解的程序性規(guī)定還不夠健全。重實(shí)體、輕程序的問題也存在于行政調(diào)解機(jī)制中。在此方面，既缺乏行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解的方法、時(shí)限等方面的具體規(guī)定，也缺乏如何在該機(jī)制中確保各方當(dāng)事人的參與以保障其合法權(quán)益、確保糾紛處理公正性的相關(guān)規(guī)定。許多調(diào)解機(jī)制仍保留著較強(qiáng)的行政化色彩，只注重行政機(jī)關(guān)的單方性，而不重視糾紛當(dāng)事人的參與，不顧及當(dāng)事人的主張和理由。對(duì)于當(dāng)事人而言，相關(guān)的糾紛處理程序缺乏必要的透明度和可預(yù)測(cè)性，容易導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)該糾紛處理機(jī)制公正性等缺乏信心，影響該機(jī)制的親和力。從我國(guó)現(xiàn)行法律制度來看，行政調(diào)解程序規(guī)定得比較好的是交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序。從《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》到《中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例》，再到《交通事故處理程序規(guī)定》對(duì)公安機(jī)關(guān)交通管理部門如何進(jìn)行交通事故賠償損害的行政調(diào)解作出了詳細(xì)的規(guī)定。然而這樣的行政調(diào)解規(guī)定在其他行政機(jī)關(guān)職能部門中并不多見。由于行政機(jī)關(guān)相對(duì)于發(fā)生糾紛的當(dāng)事人在實(shí)際生活中處于較強(qiáng)勢(shì)的地位，如果不從行政調(diào)解程序上加強(qiáng)對(duì)于行政機(jī)關(guān)的規(guī)制，容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力，侵害當(dāng)事人權(quán)益的情形。同時(shí)，在我國(guó)現(xiàn)行的調(diào)解制度中，行政調(diào)解并不是法定的訴訟前置制度。大多數(shù)情況下，法律賦予了當(dāng)事人在行政調(diào)解和提起訴訟之間自由選擇的權(quán)利。由于缺乏行政調(diào)解程序上的規(guī)定，而作為行政機(jī)關(guān)管理職能之一的行政調(diào)解本身只具有單向服務(wù)功能，使得有些行政機(jī)或出于怕麻煩，或出于怕承擔(dān)責(zé)任，往往在工作中消極應(yīng)對(duì)行政調(diào)解，要求當(dāng)事人直接向人民法院起訴，這是違背我國(guó)全面建設(shè)服務(wù)型政府發(fā)展理念的。
最后是行政調(diào)解機(jī)制中有關(guān)行政調(diào)解組織的獨(dú)立性和專業(yè)性還有待提高。當(dāng)前可以進(jìn)行行政調(diào)解的各類行政機(jī)關(guān)中，絕大多數(shù)仍屬于普通的行政機(jī)關(guān)，這類行政機(jī)關(guān)既要履行相關(guān)的行政管理職責(zé)，又要調(diào)節(jié)處理相關(guān)民事糾紛。而實(shí)際負(fù)責(zé)調(diào)處糾紛的往往只是其中的有關(guān)職能部門，行政調(diào)解主持的人員也絕大多數(shù)是來自所屬的行政機(jī)關(guān)，法律法規(guī)通常僅要求聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員，但是聘請(qǐng)與否完全由有關(guān)機(jī)構(gòu)自行決定；而且對(duì)于外部人員以及各類專業(yè)人士的比例也沒有硬性規(guī)定。
（二）行政調(diào)解存在的必要性
不可否認(rèn)的是行政調(diào)解有利于糾紛快捷地得到解決，降低解決糾紛的社會(huì)成本。生活中人們出現(xiàn)糾紛時(shí)，首選的途徑并非是法院訴訟的方式。政府介入糾紛的解決方式與其他解決糾紛的方式相比，有如下優(yōu)點(diǎn)：1、糾紛解決的主持者是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，具有極大的權(quán)威性，易于使糾紛各方信服；2、糾紛的解決過程既有嚴(yán)肅性又有自律性，行政調(diào)解要遵循一定的程序，但不同于嚴(yán)格意義上的訴訟程序，這樣做既體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)處理糾紛的公正性的必然要求，又體現(xiàn)了當(dāng)事人相對(duì)平和的互諒互讓精神；3、糾紛的解決既有國(guó)家的強(qiáng)制力作為后盾，又充分體現(xiàn)了“和為貴”的傳統(tǒng)觀念和現(xiàn)代意義的自治原則。因此，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，面對(duì)多樣化和復(fù)雜化的社會(huì)糾紛，需要發(fā)揮行政調(diào)解機(jī)制的作用，降低解決糾紛的社會(huì)成本。.行政調(diào)解有利于維護(hù)當(dāng)事人之間關(guān)系的穩(wěn)定，增進(jìn)社會(huì)和諧。盡管現(xiàn)在訴訟制度已經(jīng)越來越完善，但現(xiàn)實(shí)中訴訟往往是爭(zhēng)議雙方矛盾不可調(diào)和的體現(xiàn)，而訴訟程序的推進(jìn)以及可能出現(xiàn)的強(qiáng)制執(zhí)行，將可能導(dǎo)致雙方矛盾的尖銳化和關(guān)系的徹底破裂。在行政調(diào)解中，沒有原告和被告，只有申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人，當(dāng)事雙方是在調(diào)解機(jī)構(gòu)的主持下協(xié)商解決糾紛，所以，被申請(qǐng)的一方既不會(huì)感到丟面子，也不會(huì)感到屈辱和憤怒。在中國(guó)廣大的農(nóng)村地區(qū)，人們往往生活的熟人社會(huì)之中，當(dāng)某人選擇訴訟作為解決糾紛方式時(shí)，隨之而來的，可能是街頭巷尾的斥責(zé)和抨擊所構(gòu)成的對(duì)他的巨大輿論壓力，甚至是絕大部分人對(duì)他的或明或暗的敵視。這使得當(dāng)事方選擇訴訟就可能面臨兩難：一方面，熟人關(guān)系一旦失去，幾乎無挽回，這使得選擇訴訟的當(dāng)事人不能在原來的熟人圈子里繼續(xù)原有的生活；另一方面，新的熟人關(guān)系又很難建立，這種結(jié)局不是當(dāng)事方所希望的。這說明在熟人社會(huì)中提起訴訟要付出人際關(guān)系不能和諧沿續(xù)的代價(jià)，這一般來說人們不愿承受的 。而當(dāng)糾紛通過行政調(diào)解處理時(shí)可以擺脫這種困境。
行政調(diào)解的無償性使得其與訴訟相比具有成本低廉的優(yōu)點(diǎn)，更容易為一般公民所接受。法院的訴訟途徑固然可以解決糾紛，維護(hù)正義，但當(dāng)事方往往要付出較高的成本。盡管各國(guó)關(guān)于訴訟收費(fèi)制度各不相同，但是收取一定的訴訟費(fèi)用則幾乎是共通的規(guī)則。由于律師代理費(fèi)、訴訟費(fèi)過于高昂，使得訴訟代價(jià)相比較高。而行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，不收取費(fèi)用，當(dāng)事人在選擇行政調(diào)解途徑時(shí)的總體花費(fèi)與訴訟相比要低得多。從成本與收益上考慮，當(dāng)事人解決糾紛自然傾向于選擇行政調(diào)解。而且行政調(diào)解具有開放性，有利于糾紛的徹底解決，可以減輕法院的訴訟負(fù)擔(dān)，節(jié)約社會(huì)成本。訴訟一般只對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求作出判決，超出訴訟請(qǐng)求以外的事項(xiàng)則不予審理，具有一定的封閉性。行政調(diào)解實(shí)行自愿原則，在調(diào)解過程中可以一并解決與爭(zhēng)議有關(guān)的各種問題，從而在糾紛的解決上具有開放性。所謂通過訴訟達(dá)到的判決使糾紛得到解決，指的是以既判力為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性解決，這里所說的解決并不一定意味著糾紛在社會(huì)和心理的意義上也得到了真正解決。在一定和度上說，敗訴的當(dāng)事方一般是不滿判決的，這使得在訴訟層面上解決了的糾紛又有可能在社會(huì)其他方面表現(xiàn)出來。調(diào)解是當(dāng)事人在平等、自愿的基礎(chǔ)上互諒互讓解決糾紛，解決糾紛具有徹底性，這已經(jīng)從社會(huì)實(shí)踐中得到印證，這表明行政調(diào)解對(duì)于緩解社會(huì)各種矛盾具有極為重要的作用。這種被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的方式，得到眾多國(guó)家的學(xué)習(xí)與借鑒。美國(guó)最高法院前任首席大法官Warren Barger對(duì)中國(guó)的調(diào)解機(jī)制就曾大加贊許，倡議西方國(guó)家在這方面應(yīng)向中國(guó)學(xué)習(xí)。
行政調(diào)解有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，塑造服務(wù)型政府理念，增強(qiáng)公民的權(quán)利意識(shí)。在精神層面上，行政調(diào)解體現(xiàn)了服務(wù)政府的理念，政府有責(zé)任為社會(huì)公眾提供服務(wù)，幫助當(dāng)事人在資源有限的情況下用便捷、成本低廉的方式解決糾紛。這與我國(guó)目前正在構(gòu)建和推行的建設(shè)法治政府與服務(wù)政府的目標(biāo)相吻合。同時(shí)，行政調(diào)解也有利于打破行政機(jī)關(guān)以行政命令等手段解決糾紛的服從式管理模式，其弱化了“管理”，強(qiáng)化了協(xié)調(diào)，體現(xiàn)出來的是政府的服務(wù)精神。這有利于促進(jìn)公眾對(duì)政府的認(rèn)同，增強(qiáng)政府的親和力，提升政府的威信。從公民的角度看，行政調(diào)解有利公民法律意識(shí)的提高。在行政調(diào)解的過程中，當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)做自己的主人，自主、自愿地處分其權(quán)利，不必聽命于行政機(jī)關(guān)，公民在政府面前這種充分的意識(shí)自治的展示，無疑有助于增強(qiáng)其權(quán)利意識(shí)，促使其養(yǎng)成熱愛法治、崇尚法治的理念。
綜上所說，行政調(diào)解在解決糾紛上具有如下優(yōu)點(diǎn)：
首先，行政調(diào)解以其快捷、低廉、尊重意思自治的方式解決當(dāng)事人之間的沖突。與法院訴訟相比，行政調(diào)解不需要煩瑣的手續(xù)，即時(shí)性也很強(qiáng)，無論是達(dá)成協(xié)議還是達(dá)不成協(xié)議而轉(zhuǎn)到訴訟程序，效率都非常高；與法院的訴訟程序相比，行政調(diào)解作為政府服務(wù)職能的一種體現(xiàn)，當(dāng)事人的總體花費(fèi)與法院相對(duì)較高的訴訟費(fèi)用、高昂的律師代理費(fèi)相比要低廉得多，從成本與收上益考慮，當(dāng)事人自然更愿意選擇成本低廉的行政調(diào)解方式解決糾紛；行政調(diào)解尊重當(dāng)事人的意思自治，以當(dāng)事人參與為其必要條件，既有利于當(dāng)事人了解法律，也有利于減少以后的執(zhí)法成本。 行政調(diào)解的內(nèi)容、方式和調(diào)解結(jié)果，都要以合法為基礎(chǔ)。法律正如馬克思所講“即使是國(guó)王也不能對(duì)經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)號(hào)施令”，從終極意義上講，其本身就是對(duì)和諧社會(huì)的體現(xiàn)和保障。
其次，行政調(diào)解有利于實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的和諧。行政調(diào)解是在民主協(xié)商與當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，它體現(xiàn)了民主管理與當(dāng)事人自主行使處分權(quán)的自愿原則的有機(jī)結(jié)合，同時(shí)亦能發(fā)揮與命令式的行政行為相同的作用。 通過做耐心、細(xì)致、全面、具體的調(diào)解工作，可以培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)工作人員踏實(shí)認(rèn)真盡職盡責(zé)的工作作風(fēng)，樹立行政機(jī)關(guān)良好的工作形象，發(fā)揚(yáng)為人民群眾服務(wù)的精神，并由此增強(qiáng)人民群眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任，提高行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，進(jìn)一步建立人民群眾同政府密切融洽、協(xié)調(diào)、信賴的關(guān)系。行政調(diào)解將當(dāng)事人自主意思表示建立在對(duì)行政機(jī)關(guān)正確執(zhí)法而樹立起的權(quán)威的服從與信任感的基礎(chǔ)上，使當(dāng)事人自愿聽從行政機(jī)關(guān)正確有益的勸導(dǎo)說服，化解糾紛，解決矛盾。這樣，它便不同于單純按法律規(guī)定被動(dòng)維持秩序的行政行為，因?yàn)樗粌H在最低要求上完成了對(duì)糾份的解決，又進(jìn)一步使政府工作在更高層次上采用積極主動(dòng)的方式，創(chuàng)立一種既為法律所允許、又為當(dāng)事人和政府所共同認(rèn)可和贊同的更合理、更完善的社會(huì)關(guān)系，促使行政機(jī)關(guān)在更加全面徹底的意義上履行自己的職責(zé)。
行政調(diào)解的過程也是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間針對(duì)是否依法自愿和是否依法調(diào)解的相互監(jiān)督過程。如前所述，法律本身也蘊(yùn)涵和追求社會(huì)和諧，因此，行政相對(duì)人的監(jiān)督也促使行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)現(xiàn)法律的和諧價(jià)值和追求。
最后，行政調(diào)解制度的存在保證社會(huì)沖突解決機(jī)制體系的和諧。依據(jù)我國(guó)《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)行政調(diào)解的對(duì)象是“民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理并且情節(jié)較輕的行為”。因此，將激烈程度相當(dāng)輕微的社會(huì)沖突納入至行政調(diào)解范圍之內(nèi)，而將其他激烈的社會(huì)沖突納入到行政扣留乃至刑事制裁范疇之列，在實(shí)現(xiàn)節(jié)省公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法資源目的的同時(shí)，既保障了社會(huì)沖突的解決，也實(shí)現(xiàn)了社會(huì)沖突解決機(jī)制內(nèi)在的協(xié)調(diào)。
三、如何完善我國(guó)當(dāng)前的行政調(diào)解
當(dāng)代行政法的精神是利益一致、服務(wù)與合作、信任和溝通。公共利益與個(gè)人利益間的一致關(guān)系，是利益關(guān)系運(yùn)動(dòng)的重要成果之一公共利益與個(gè)人利益間的一致關(guān)系，是一定社會(huì)的公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)狀態(tài)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展，秩序穩(wěn)定的體現(xiàn)，是政府與公眾間相互信任與溝通、服務(wù)與合作的反映。政府與相對(duì)人之間的關(guān)系應(yīng)該是一種和諧的關(guān)系，這種關(guān)系在行政訴訟中無法體現(xiàn)，在行政仲裁、行政裁決中也不易體現(xiàn)，只有在行政調(diào)解中，當(dāng)政府為協(xié)調(diào)雙方當(dāng)事人關(guān)系，穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系而調(diào)解時(shí)，就會(huì)即反映了政府的服務(wù)精神，另一又體現(xiàn)了相對(duì)人對(duì)政府的信任與合作，二者的溝通隨即實(shí)現(xiàn)并有可能進(jìn)一步發(fā)展。
（一）行政調(diào)解的價(jià)值取向
孟德斯鳩 認(rèn)為，政治自由只能在溫和的政府中得到 。經(jīng)濟(jì)法學(xué)派也認(rèn)為：所有的法律活動(dòng)，執(zhí)法、司法、訴訟和全部法律制度（司法制度、公法制度、審判制度）說到底都是以有效地利用自然資源，最大限度地增加社會(huì)財(cái)富為目的 ，行政調(diào)解的價(jià)值作為對(duì)參與調(diào)解的社會(huì)主體的內(nèi)在需要所給予的滿足與實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面：一方面為內(nèi)在價(jià)值，即制度本身所應(yīng)具有的價(jià)值――公平、正義和效率等；另一方面為外在價(jià)值，即通過制度的運(yùn)作而導(dǎo)致的實(shí)體公正――如和諧、秩序等。而只有充分實(shí)現(xiàn)了制度的內(nèi)在價(jià)值，才可能在實(shí)踐運(yùn)作中帶來實(shí)體的公正，才可能進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)制度的外在價(jià)值。因此，和諧、秩序固然是行政調(diào)解的價(jià)值取向，但現(xiàn)代行政調(diào)解最重要的價(jià)值應(yīng)當(dāng)是公平、正義、效率和諧及秩序。
首先是公平。法律雖然規(guī)定了一些靈活變通的準(zhǔn)則和自由裁量權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)中仍不免產(chǎn)生法律對(duì)某些實(shí)際情況沒有作出規(guī)定或者雖有規(guī)定但不合理或不公平的情形，因此英國(guó)的法官創(chuàng)制了普通法之外的衡平法。在美國(guó)，為在刑事訴訟中實(shí)現(xiàn)控辯雙方的對(duì)等，便對(duì)擁有強(qiáng)大公共力量的控方的權(quán)力作了種種限制，如違法證據(jù)排除規(guī)則，對(duì)辯方賦予充分的自我防護(hù)權(quán)，譬如眾所周知的沉默權(quán)；而行政訴訟中的舉證責(zé)任倒置、被告舉證時(shí)限等制度，也是通過加重行政機(jī)關(guān)責(zé)任的方式，來維持原被告之間的權(quán)利義務(wù)平衡。 公平(fairness)的核心是“機(jī)會(huì)平等”， 它意味著糾紛當(dāng)事人在法律上享有同等的受救濟(jì)的權(quán)利和機(jī)會(huì)，而不受當(dāng)事人政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位和民族、種族、信仰、地域及性別差異的限制。與訴訟、仲裁等救濟(jì)方式相比，行政調(diào)解以其暢通的訴求表達(dá)渠道，有效防止了因部門推諉、拖延等原因而實(shí)際剝奪社會(huì)弱勢(shì)群體獲得救濟(jì)的權(quán)利的情形發(fā)生，比其他糾紛解決方式更能彰顯公平價(jià)值。
公平還常常用于社會(huì)主體之間的權(quán)利義務(wù)的對(duì)等關(guān)系。行政調(diào)解主持人員的“中立”地位，使其能給予當(dāng)事雙方以平等待遇并公正作出裁決。當(dāng)然，這是以調(diào)解員必須具備優(yōu)良素質(zhì)為前提的。
其次是正義。法律從誕生之日起，便與正義建立了密切聯(lián)系，西方法律文化的核心問題就是法與正義的關(guān)系問題，無數(shù)學(xué)者和思想家也都賦予正義以深刻內(nèi)涵，但眾說紛紜，莫衷一是。盡管正義就象“普洛透斯的臉” 令人難以捉摸，但它畢竟是法律所追求的永恒目標(biāo)�？v觀各時(shí)期學(xué)者關(guān)于正義的探討，“給予每個(gè)人以其應(yīng)得的東西”或者說“各得其所”卻也體現(xiàn)了正義最為一般的規(guī)定性。也就是說，正義在某種程度上更關(guān)注實(shí)體或者說結(jié)果。博登海默認(rèn)為，“可以擴(kuò)大或縮小現(xiàn)行的補(bǔ)救辦法，偶爾還可以創(chuàng)設(shè)一種新的補(bǔ)救方法或辯護(hù)，如果正義要求使這種措施成為必要”，而行政調(diào)解的不斷完善和發(fā)展也正體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
再次是效率。將效率引入糾紛解決領(lǐng)域，意味著以最少的成本投入獲得同樣的解決效果。在法治社會(huì)，糾紛解決程序的設(shè)計(jì)一開始就考慮到正義、公平與效益、效率的關(guān)系。特別是自20世紀(jì)后半葉以來，由于訴訟的增長(zhǎng)導(dǎo)致“遲到的正義”和“難以實(shí)現(xiàn)的正義”日益尷尬地成為法治社會(huì)無法解決的難題的時(shí)候，理論界和實(shí)務(wù)界就在努力探求如何以最少的糾紛解決成本獲取最佳收益，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效果與法律效果的完美統(tǒng)一。 波斯納 認(rèn)為，法律權(quán)利（義務(wù)）作為一種資源，是不同利益集團(tuán)在“法律市場(chǎng)”上進(jìn)行交易的結(jié)果。 對(duì)一個(gè)社會(huì)來說，成本和收益的平衡確實(shí)應(yīng)該成為維持其正常運(yùn)行的一個(gè)基本尺度，而成本相對(duì)較低的行政調(diào)解機(jī)制就是一種有效率的解紛方式。它能有效整合各種資源，且沒有嚴(yán)格的程序限制，當(dāng)事人可以花費(fèi)較少的時(shí)間和精力，獲得獲得更好、更快的救濟(jì)；它也不必嚴(yán)格按照法律規(guī)范進(jìn)行三段式的推理和論證，當(dāng)事人能夠一步到位，直接進(jìn)入爭(zhēng)議核心；它的執(zhí)行成本較低，由于有相關(guān)部門和當(dāng)事人的全程參與，他們有可能不贊成“判決”，但他們卻更有可能服從“判決”。一些糾紛所反映的是當(dāng)事人間復(fù)雜的利益對(duì)立與矛盾，而不是簡(jiǎn)單地此對(duì)彼錯(cuò)的問題，機(jī)械地通過“法律規(guī)定+事實(shí)認(rèn)定=處理結(jié)果”的方式作出裁斷并不利于妥當(dāng)處理糾紛和化解矛盾。正由于訴訟機(jī)制的局限性，許多國(guó)家在承認(rèn)和堅(jiān)持司法最終解決糾紛的原則之下，大力發(fā)展訴訟外的糾紛處理機(jī)制。
（二）當(dāng)前行政調(diào)解存在的問題的解決途徑
應(yīng)當(dāng)正確看待民事糾紛處理的行政介入的行政調(diào)解機(jī)制。強(qiáng)調(diào)該機(jī)制是以確保司法最終解決糾紛和有效控制行政權(quán)濫用為前提。行政權(quán)保障和實(shí)現(xiàn)公共利益和公共秩序的目標(biāo)并不與保障公民的合法權(quán)益之間存在本質(zhì)的沖突。行政機(jī)關(guān)介入處理民事糾紛同樣也是現(xiàn)代行政的重要內(nèi)容。從這一點(diǎn)上講，民事糾紛處理的行政介入機(jī)制也是實(shí)現(xiàn)公共行政目的所不可或缺的。而且，通過該機(jī)制可以發(fā)揮有關(guān)行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性，提高糾紛處理效果，合理配置訴訟資源，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧。應(yīng)當(dāng)注意加強(qiáng)行政調(diào)解機(jī)制中相關(guān)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和專業(yè)性。應(yīng)當(dāng)使行政調(diào)解機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立于相關(guān)的行政機(jī)關(guān)乃至糾紛當(dāng)事人，以確保糾紛處理結(jié)果的公正性，消除當(dāng)事人的戒備與抵觸心理。還應(yīng)當(dāng)適當(dāng)吸收外部專家參與，并對(duì)人員的選配和比例設(shè)定明確的條件，如要求擔(dān)任相關(guān)工作的人員必須具備相關(guān)的工作經(jīng)驗(yàn)或閱歷，并且應(yīng)當(dāng)明確其任命程序。 要逐步細(xì)化行政調(diào)解程序方面的規(guī)定。要對(duì)行政調(diào)解的具體過程、時(shí)限乃至糾紛當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)及調(diào)解機(jī)關(guān)的職權(quán)等做盡可能細(xì)致的規(guī)定。同時(shí)，在程序的具體設(shè)計(jì)方面，既要發(fā)揮相關(guān)行政機(jī)關(guān)依職權(quán)進(jìn)行調(diào)查的優(yōu)勢(shì)，又要發(fā)揮當(dāng)事人的主動(dòng)性和積極性，尊重當(dāng)事人的主張和證明的權(quán)利。 應(yīng)當(dāng)嘗試改進(jìn)關(guān)于行政調(diào)解效力方面的規(guī)定。為了提高行政調(diào)解的適用效果，可以考慮參考韓國(guó)等的做法，對(duì)于特定領(lǐng)域的行政調(diào)解，在確保相關(guān)行政調(diào)解機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、專業(yè)性和調(diào)解程序公正性的基礎(chǔ)上，直接賦予該調(diào)解協(xié)議等同于法院調(diào)解的效力，即允許其具有執(zhí)行力。當(dāng)事人一旦自愿在調(diào)解協(xié)議上簽字蓋章，承諾接受調(diào)解結(jié)果，則不得再反悔。否則，對(duì)方當(dāng)事人可以向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。當(dāng)然，也可以參考我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的做法，即當(dāng)事人簽訂調(diào)解協(xié)議后，有關(guān)行政機(jī)關(guān)應(yīng)將該協(xié)議送交有管轄權(quán)的法院，由法院依專門程序進(jìn)行審核。經(jīng)其審核無誤，便賦予其等同于法院調(diào)解的效力，允許其具有執(zhí)行力。當(dāng)然，設(shè)置上述制度的前提是進(jìn)行行政調(diào)解的行政機(jī)關(guān)具有相應(yīng)的獨(dú)立性和專業(yè)性，其調(diào)解程序一般而言能夠保障結(jié)果的公正性。
要充分認(rèn)識(shí)行政調(diào)解的功能，并在此基礎(chǔ)上合理界定行政調(diào)解的職能范圍，并就不同范圍做出相應(yīng)的具體法律規(guī)定。如前述，行政機(jī)關(guān)在參與主持行政調(diào)解過程中發(fā)揮了兩個(gè)方面的作用：一個(gè)是協(xié)助、指導(dǎo)等輔助功能，另一是裁決判斷功能。行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮協(xié)調(diào)、指導(dǎo)等輔助功能時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與人民法院、人民調(diào)解委員會(huì)的協(xié)作職能。若人民法院進(jìn)行民事調(diào)解時(shí)，邀請(qǐng)了相關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)助，行政機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮自己的調(diào)解作用協(xié)助法院工作，但不能干涉法院辦案的獨(dú)立性。同時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善相關(guān)的工作制度，依照法律對(duì)人民調(diào)解工作進(jìn)行更有效的指導(dǎo)和管理。另一方面，我國(guó)構(gòu)建“服務(wù)型政府”的理念就是希望在合法的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動(dòng)性為公民、法人和其他組織提供高效便捷的服務(wù)。因此行政機(jī)關(guān)在發(fā)揮裁決判斷功能時(shí)，應(yīng)充分利用自己的專業(yè)知識(shí)和行政實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)事人提供高效、便捷的服務(wù)，有效地解決各種事故糾紛，保持社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)節(jié)省有限的司法資源。
我國(guó)目前設(shè)定行政調(diào)解的法律規(guī)范主要集中在公安行政、醫(yī)療衛(wèi)生行政、勞動(dòng)行政、自然資源行政、環(huán)境保護(hù)行政、公共交通行政、商業(yè)行政、計(jì)量行政、郵政行政以及民政行政等領(lǐng)域。各種法律規(guī)范對(duì)行政調(diào)解的規(guī)定都很分散，不統(tǒng)一、不具體，操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致在實(shí)踐中行政調(diào)解應(yīng)有的功能沒有發(fā)揮出來。為適應(yīng)構(gòu)建和諧社會(huì)的需要，必須積極完善行政調(diào)解制度。為此，筆者提出以下幾點(diǎn)設(shè)想：
1. 在規(guī)范層面為行政調(diào)解制度設(shè)定統(tǒng)一的法律依據(jù)，制定一部行政調(diào)解法。要從法律和制度上逐步完善行政調(diào)解程序制度。行政調(diào)解的完善離不開對(duì)于其程序的法律規(guī)制，而我國(guó)現(xiàn)行的法律制度對(duì)于行政調(diào)解程序的規(guī)定不足。我國(guó)現(xiàn)行法律制度對(duì)交通事故損害賠償?shù)男姓{(diào)解程序的規(guī)定方式較為合理，在實(shí)際應(yīng)用中取得了很好的效果，因此可以其作參照，從法律到行政法規(guī)再到部門規(guī)章的漸進(jìn)式規(guī)定對(duì)行政調(diào)解程序做出逐步細(xì)化的規(guī)定。同時(shí)承擔(dān)相關(guān)具體行政職能的行政機(jī)關(guān)在此基礎(chǔ)上可再制定出相應(yīng)的工作制度以指導(dǎo)行政調(diào)解具體工作。這樣既能確保行政機(jī)關(guān)發(fā)揮行政權(quán)力的積極能動(dòng)性為行政相對(duì)人服務(wù)，體現(xiàn)其專業(yè)性強(qiáng)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)勢(shì)，又能在嚴(yán)格的程序規(guī)定之下防止行政權(quán)力被濫用，發(fā)生侵害行政相對(duì)人權(quán)益的情形。而在完善行政復(fù)議調(diào)解制度方面，盡管新施行的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》對(duì)行政復(fù)議調(diào)解作出了一些規(guī)定，但要對(duì)行政復(fù)議實(shí)踐工作起到良好的指導(dǎo)作用仍需要在實(shí)踐中摸索出更加具體的工作模式。
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