最高人民檢察院

關(guān)于印發(fā)最高人民檢察院第三十六批指導(dǎo)性案例的通知


各省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院，解放軍軍事檢察院，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)人民檢察院：

經(jīng)2022年1月19日最高人民檢察院第十三屆檢察委員會第八十七次會議決定，現(xiàn)將盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案等四件案例（檢例第146—149號）作為第三十六批指導(dǎo)性案例（行政檢察類案監(jiān)督主題）發(fā)布，供參照適用。

最高人民檢察院

2022年3月3日

盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案

（檢例第146號）

【關(guān)鍵詞】

行政檢察  類案監(jiān)督  定罪量刑  吊銷機(jī)動車駕駛證  抗訴  統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)   

【要旨】

對于醉酒駕駛機(jī)動車被司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門依法吊銷行為人持有的所有準(zhǔn)駕車型的機(jī)動車駕駛證。人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，對行政執(zhí)法與司法裁判存在適用法律不一致的共性問題，可以采取個案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合的方式，在監(jiān)督糾正個案的同時，推動有關(guān)機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，保障法律正確統(tǒng)一實(shí)施。

【基本案情】

2013年5月1日21時許，盧某酒后無證駕駛無號牌兩輪摩托車碰撞路邊行人吳某珍，致其輕微傷。經(jīng)鑒定，盧某的血液酒精濃度為255mg/100ml，已達(dá)醉酒駕駛標(biāo)準(zhǔn)；經(jīng)某市公安局交通警察支隊(duì)（以下簡稱市交警支隊(duì)）某大隊(duì)交通事故認(rèn)定，盧某負(fù)事故全部責(zé)任。市交警支隊(duì)某大隊(duì)根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第九十九條規(guī)定，對盧某無證駕駛無號牌摩托車的行為作出罰款300元的處罰。該市某區(qū)人民法院以危險駕駛罪判處盧某拘役三個月，并處罰金人民幣3000元（判決已生效，300元罰款已折抵）。此后，市交警支隊(duì)根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第九十一條第二款規(guī)定，對盧某作出吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰決定，盧某不服該處罰決定，以其持有的小型汽車駕駛證與涉案交通事故無關(guān)為由向某區(qū)人民法院提起行政訴訟。

區(qū)人民法院于2013年9月24日作出一審判決，維持市交警支隊(duì)所作的行政處罰決定。盧某不服，向市中級人民法院提起上訴。市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，盧某在同一起交通事故中，因醉酒無證駕駛已經(jīng)受到刑事處罰，又因無證駕駛無號牌摩托車受到罰款的行政處罰�，F(xiàn)市交警支隊(duì)再以盧某醉酒駕駛而吊銷其小型汽車駕駛證，該行政處罰與盧某已經(jīng)受到的刑事處罰和行政罰款處罰存在矛盾，故于2013年12月11日作出二審判決：一、撤銷區(qū)人民法院所作的一審行政判決；二、撤銷市交警支隊(duì)所作的吊銷盧某機(jī)動車駕駛證的行政處罰決定。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

案件來源。市交警支隊(duì)不服二審判決，向市人民檢察院申請監(jiān)督。市人民檢察院依法審查后認(rèn)為，二審判決適用法律錯誤，遂向市中級人民法院發(fā)出再審檢察建議。市中級人民法院復(fù)函不予再審。市人民檢察院提請福建省人民檢察院抗訴。

監(jiān)督意見。福建省人民檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，盧某醉酒無證駕駛無號牌兩輪摩托車，違反《中華人民共和國道路交通安全法》的規(guī)定，分別受到刑事處罰和吊銷駕駛證、罰款的行政處罰，三者之間不存在矛盾�！吨腥A人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的吊銷機(jī)動車駕駛證是一種剝奪持證人駕駛各類型機(jī)動車上道路行駛資格的處罰，不是只剝奪駕駛某一準(zhǔn)駕車型資格的處罰。被訴行政處罰決定是基于行為人實(shí)施嚴(yán)重危害道路交通安全的違法行為，認(rèn)為允許其繼續(xù)駕駛機(jī)動車或?qū)⑽＜肮�共安全，由此作出終止其駕駛許可的決定。這是對違法行為人道路交通安全和法律意識的一種否定性評價，與違法行為人實(shí)際持有駕駛證的準(zhǔn)駕車型無關(guān)，也與其實(shí)施違法行為時實(shí)際駕駛的機(jī)動車類型無關(guān)。二審判決適用法律確有錯誤。

福建省人民檢察院經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2019年，本省公安機(jī)關(guān)作出吊銷駕駛證行政處罰案件中有32件被法院裁判撤銷行政處罰決定。在這些案件中，公安機(jī)關(guān)認(rèn)為吊銷駕駛證是指對違法行為人所有準(zhǔn)駕車型的駕駛資格一并吊銷；法院認(rèn)為一并吊銷依據(jù)不足，且不符合過罰相當(dāng)原則，通常判決撤銷吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰決定，執(zhí)法和司法中對法律理解和適用不一致。

監(jiān)督結(jié)果。2019年9月30日，福建省人民檢察院向福建省高級人民法院提出抗訴，認(rèn)為：《中華人民共和國道路交通安全法》第九十一條第二款規(guī)定，“醉酒駕駛機(jī)動車的，由公安機(jī)關(guān)交通部門約束至酒醒，吊銷機(jī)動車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任；五年內(nèi)不得重新取得機(jī)動車駕駛證”，其中“吊銷機(jī)動車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任”，并非可選擇的處罰措施；根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》（2009年）第四條第二款關(guān)于“設(shè)定和實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)”的規(guī)定，盧某在道路上醉酒駕駛機(jī)動車，是危害公共安全的行為，市交警支隊(duì)在盧某被追究刑事責(zé)任后，對其處以吊銷所有準(zhǔn)駕車型駕駛資格的處罰符合法律規(guī)定。2020年5月21日，福建省高級人民法院采納檢察機(jī)關(guān)的抗訴意見，作出再審判決：一、撤銷市中級人民法院所作的二審判決；二、維持區(qū)人民法院所作的一審判決。

類案監(jiān)督。鑒于類似案件社會影響較大，具有一定代表性，行政執(zhí)法與司法裁判對法律的理解和適用存在認(rèn)識分歧，影響執(zhí)法公信力和司法權(quán)威性，福建省人民檢察院主動加強(qiáng)與省高級人民法院、省公安廳溝通協(xié)調(diào)，圍繞吊銷機(jī)動車駕駛證問題進(jìn)行座談研討，就吊銷機(jī)動車駕駛證行政訴訟案件裁判尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)問題達(dá)成共識。2021年3月19日，福建省公安廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范吊銷機(jī)動車駕駛證行政案件辦理的通知》，要求加強(qiáng)源頭管理，把吊銷機(jī)動車駕駛證相關(guān)規(guī)定內(nèi)容納入申領(lǐng)機(jī)動車駕駛證的安全文明駕駛常識考試題庫；同時，鑒于吊銷機(jī)動車駕駛證行政處罰減損被處罰人權(quán)益，對被處罰人影響重大，要求規(guī)范辦案程序，嚴(yán)格事實(shí)認(rèn)定，綜合考量違法駕駛者的違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度，體現(xiàn)過罰相當(dāng)。2021年4月30日，福建省人民檢察院與省高級人民法院印發(fā)會議紀(jì)要，就檢察機(jī)關(guān)和人民法院正確執(zhí)行《中華人民共和國道路交通安全法》，辦理吊銷機(jī)動車駕駛證行政案件提出具體要求，統(tǒng)一司法裁判尺度。截至目前，該省未再出現(xiàn)涉吊銷駕駛證行政案件執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。

【指導(dǎo)意義】

（一）對于違反道路交通安全法律法規(guī)規(guī)定，醉酒駕駛等構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法吊銷駕駛?cè)顺钟械臋C(jī)動車駕駛證。對構(gòu)成犯罪的，刑事處罰與吊銷駕駛證的行政處罰并不互相排斥，司法機(jī)關(guān)依法追究駕駛?cè)说男淌仑?zé)任，不影響行政機(jī)關(guān)依法作出吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰。鑒于吊銷機(jī)動車駕駛證屬于減損被處罰人行為能力的行政處罰，對于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N機(jī)動車駕駛證的違法行為，必須符合法定情形，嚴(yán)格遵守法定程序。對于法律法規(guī)規(guī)定可以吊銷機(jī)動車駕駛證的違法行為，要綜合考量違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素決定是否吊銷，確保過罰相當(dāng)。

（二）吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰是一種資格罰，旨在剝奪持證人駕駛?cè)魏晤愋蜋C(jī)動車上道路行駛的資格。法律規(guī)定對駕駛機(jī)動車實(shí)行行政許可制度，要求持證駕駛，目的在于保障道路交通公共安全。《中華人民共和國道路交通安全法》規(guī)定的吊銷機(jī)動車駕駛證，是吊銷持證人所有準(zhǔn)駕車型的機(jī)動車駕駛證，并非吊銷某一準(zhǔn)駕車型的駕駛證。行政執(zhí)法、司法活動中須正確理解和執(zhí)行法律法規(guī)，符合立法目的和社會管理目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)行政處罰制度維護(hù)社會秩序、保障公共安全的治理功能。

（三）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)行政裁判和執(zhí)法決定存在適用法律不一致的共性問題，應(yīng)當(dāng)開展類案監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)在依法監(jiān)督糾正個案錯誤的同時，應(yīng)當(dāng)與行政機(jī)關(guān)、人民法院進(jìn)行磋商，促進(jìn)形成共識，解決執(zhí)法司法辦案中認(rèn)識不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等共性問題，推動統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，正確執(zhí)行法律。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第九十一條、第九十三條第二款

《中華人民共和國行政處罰法》（2009年修正）第四條第二款（現(xiàn)為2021年修訂后的第五條第二款）

《中華人民共和國道路交通安全法》（2011年修正）第九十一條第二款、第九十九條（現(xiàn)為2021年修正后的第九十一條第二款、第九十九條）

公安部《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》（2008年修訂）第四十八條（現(xiàn)為2020年修訂后的第五十條）

湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執(zhí)行活動檢察監(jiān)督案

（檢例第147號）

【關(guān)鍵詞】

行政檢察  類案監(jiān)督  行政訴訟執(zhí)行活動  程序違法  異地管轄

【要旨】

人民檢察院對人民法院行政訴訟執(zhí)行活動實(shí)行法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)對執(zhí)行立案、采取執(zhí)行措施、執(zhí)行結(jié)案全過程進(jìn)行監(jiān)督，促進(jìn)行政裁判確定的內(nèi)容得以依法及時實(shí)現(xiàn)。發(fā)現(xiàn)人民法院行政訴訟執(zhí)行活動存在同類違法問題的，可以就糾正同類問題向人民法院提出檢察建議，并持續(xù)跟蹤督促落實(shí)，促進(jìn)依法執(zhí)行。人民法院跨行政區(qū)域集中管轄的行政案件，原則上由受理案件法院所在地同級對應(yīng)的人民檢察院管轄并履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)。

【基本案情】

2020年7月，湖南省某市人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)：李某某申請執(zhí)行某縣公安局返還強(qiáng)制扣押財產(chǎn)一案，實(shí)行跨區(qū)域集中管轄的某市人民法院于2019年7月16日作出的行政判決書發(fā)生法律效力后，某縣公安局未履行生效法律文書確定的義務(wù)，李某某向市人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。后該院作出終結(jié)執(zhí)行裁定書，但該裁定書沒有依法寫明當(dāng)事人自收到裁定書之日起六十日內(nèi)可以對終結(jié)執(zhí)行行為提出異議的救濟(jì)權(quán)利和期限。

市人民檢察院在監(jiān)督辦案中還發(fā)現(xiàn)另有申請人蘇某某申請某鎮(zhèn)政府履行行政判決、申請人蔣某某申請某縣人力資源和社會保障局履行行政判決兩個案件，市人民法院作出了終結(jié)執(zhí)行的裁定，亦沒有寫明當(dāng)事人可以向人民法院提出異議及異議期限等權(quán)利救濟(jì)的內(nèi)容。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

案件來源。市人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)人民法院行政訴訟執(zhí)行活動不規(guī)范問題在當(dāng)?shù)夭⒎莻�別，影響當(dāng)事人依法維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)利，損害司法裁判公正性，決定對該市人民法院2017年至2020年的行政訴訟執(zhí)行案件開展專項(xiàng)監(jiān)督。

審查核實(shí)。市人民檢察院在對市人民法院20件行政訴訟執(zhí)行案件進(jìn)行審查、調(diào)查及類案比對后發(fā)現(xiàn)，該院行政訴訟執(zhí)行活動存在以下違法情形：一是立案程序不規(guī)范。20件案件中有13件未在七日內(nèi)立案，存在立案超期問題。二是送達(dá)、告知、執(zhí)行和解等程序不規(guī)范。有7件案件存在未送達(dá)、超期送達(dá)或留置送達(dá)不符合規(guī)定等問題；有11件案件送達(dá)終結(jié)執(zhí)行裁定書未告知當(dāng)事人提出異議的權(quán)利和期限；有1件執(zhí)行和解案件被執(zhí)行人未在和解協(xié)議上簽字。三是結(jié)案程序不規(guī)范。有1件案件違反非財產(chǎn)類執(zhí)行案件不適用終結(jié)本次執(zhí)行的規(guī)定，對判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的，以被執(zhí)行人無可供執(zhí)行的財產(chǎn)為由，裁定終結(jié)本次執(zhí)行。行政判決責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的2件案件，行政機(jī)關(guān)僅出具了暫緩的說明，并未實(shí)際履行，而以終結(jié)執(zhí)行、執(zhí)行完畢方式變通結(jié)案。

類案監(jiān)督。針對專項(xiàng)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題，市人民檢察院研究認(rèn)為，這20件案件中多件案件存在相同違法情形，分別進(jìn)行個案監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)、效率不高，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行類案監(jiān)督。2020年9月10日，市人民檢察院向市人民法院制發(fā)檢察建議書，建議改進(jìn)行政訴訟執(zhí)行工作：一是嚴(yán)格落實(shí)立案登記制，在法定期限內(nèi)對當(dāng)事人申請的行政訴訟執(zhí)行案件予以受理。二是規(guī)范送達(dá)、告知、執(zhí)行和解等程序，送達(dá)法律文書應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定方式和期限送達(dá)，并依法告知救濟(jì)權(quán)利和期限；對于執(zhí)行和解案件，嚴(yán)格審查執(zhí)行和解協(xié)議，申請執(zhí)行人與被執(zhí)行人達(dá)成和解協(xié)議的必須簽字確認(rèn)。三是規(guī)范結(jié)案程序，作出終結(jié)執(zhí)行或終結(jié)本次執(zhí)行裁定需具備司法解釋規(guī)定的前置條件。

監(jiān)督結(jié)果。市人民法院收到檢察建議后，從五個方面加強(qiáng)和改進(jìn)工作，并回復(fù)市人民檢察院：1.嚴(yán)格執(zhí)行立案登記制度，加快審查申請立案材料速度，規(guī)范執(zhí)行案件立案登記行為，確保在接收材料后七日內(nèi)完成立案。2.安排專人負(fù)責(zé)送達(dá)，接收案件材料后立即通過湖南省政務(wù)外網(wǎng)短信平臺和法院特快專遞向被執(zhí)行人送達(dá)執(zhí)行通知書及報告財產(chǎn)令等材料，相關(guān)執(zhí)行措施作出后，在法律規(guī)定的期限內(nèi)送達(dá)法律文書。3.嚴(yán)格按照《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定（試行）》《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行和解若干問題的規(guī)定》關(guān)于執(zhí)行和解協(xié)議簽署的相關(guān)要求，對雙方當(dāng)事人達(dá)成和解的，簽訂書面和解協(xié)議并存卷；達(dá)成口頭和解協(xié)議的，由執(zhí)行人員記入筆錄，并由雙方當(dāng)事人簽名或蓋章。4.對執(zhí)行結(jié)案不規(guī)范問題進(jìn)行整改，依據(jù)法律和司法解釋規(guī)定的終結(jié)執(zhí)行、終結(jié)本次執(zhí)行、執(zhí)行結(jié)案等不同適用條件，根據(jù)執(zhí)行實(shí)際結(jié)果，規(guī)范適用不同執(zhí)行結(jié)案方式。5.對終結(jié)執(zhí)行案件，依法告知當(dāng)事人提出異議的權(quán)利，將告知情況附卷，規(guī)范對當(dāng)事人執(zhí)行異議權(quán)利的告知程序。

對在專項(xiàng)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的終結(jié)本次執(zhí)行不符合條件和變通結(jié)案的案件，市人民檢察院跟蹤督促人民法院及時采取法定措施執(zhí)行到位。

【指導(dǎo)意義】

（一）人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)行政訴訟執(zhí)行監(jiān)督，促進(jìn)人民法院依法及時執(zhí)行生效行政裁判。行政訴訟執(zhí)行直接關(guān)系當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院在執(zhí)行活動中有不依法受理執(zhí)行申請、不依法作出執(zhí)行裁定、不依法采取執(zhí)行措施，錯誤適用終結(jié)本次執(zhí)行、終結(jié)執(zhí)行，以及其他不履行或者怠于履行執(zhí)行職責(zé)情形的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議。

（二）人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政訴訟執(zhí)行中存在多發(fā)的同類違法情形，可以進(jìn)行類案監(jiān)督。通過比對人民法院同類案件的處理情況，發(fā)現(xiàn)多起案件存在同類錯誤或者違法行為，實(shí)施個案監(jiān)督內(nèi)容重復(fù)、效率不高的，可以對同類案件反映出的問題進(jìn)行匯總、梳理、歸類，分析研判案件所反映的共性問題，依法提出針對性的類案監(jiān)督檢察建議，跟蹤督促落實(shí)，促進(jìn)一類問題的集中解決，提升監(jiān)督質(zhì)效。

（三）人民檢察院辦理人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件，應(yīng)當(dāng)踐行便民理念，以對應(yīng)監(jiān)督管轄為原則，以有利于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解指定管轄為補(bǔ)充。集中管轄法院受理的行政案件，原則上由受理案件法院所在地對應(yīng)的同級檢察院管轄并履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)。上級人民檢察院根據(jù)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議等需要，可以指定下級人民檢察院辦理。檢察機(jī)關(guān)異地開展法律監(jiān)督工作的，涉訴行政機(jī)關(guān)所在地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助。當(dāng)事人向涉訴行政機(jī)關(guān)所在地檢察院申請行政訴訟監(jiān)督的，涉訴行政機(jī)關(guān)所在地檢察院應(yīng)當(dāng)及時告知其向集中管轄所在地對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，必要時可以將相關(guān)材料直接移送有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第十一條、第一百零一條

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修正）第八十六條、第二百三十條、第二百四十條、第二百五十八條（現(xiàn)為2021年修正后的第八十九條、第二百三十七條、第二百四十條、第二百六十五條）

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》（2015年施行）第四百八十二條、第五百一十九條（現(xiàn)為2020年修正后的第四百八十二條、第五百一十九條）

《最高人民法院關(guān)于對人民法院終結(jié)執(zhí)行行為提出執(zhí)行異議期限問題的批復(fù)》（2016年施行）

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問題的意見》第十五條（2015年施行）

《最高人民法院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（2016年施行）第五條

安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案

（檢例第148號）

【關(guān)鍵詞】

行政檢察  類案監(jiān)督  違法占地  非訴執(zhí)行  不予受理  法律適用錯誤

【要旨】

人民檢察院在行政非訴執(zhí)行監(jiān)督中，對不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不予受理的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)人民法院在多個行政非訴執(zhí)行案件中存在同類法律適用錯誤的，可以通過對其中有代表性的典型案件進(jìn)行監(jiān)督，解決一類案件法律適用問題，促進(jìn)建立長效機(jī)制，確保法律監(jiān)督效果。

【基本案情】

2018年至2020年，安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局（原某縣國土資源局）依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》對轄區(qū)內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地進(jìn)行建設(shè)的違法行為進(jìn)行調(diào)查后，先后作出多個包含責(zé)令限期拆除違法建筑物等內(nèi)容的處罰決定。部分行政相對人在法定期限內(nèi)既不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又未自行拆除違法建筑物，縣自然資源和規(guī)劃局依照《中華人民共和國行政處罰法》（2017年）第五十一條的規(guī)定，對其中的64個處罰決定先后以直接提交、郵寄申請書等方式向縣人民法院申請強(qiáng)制拆除違法建筑物，縣人民法院均不予受理。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

案件來源。2018年12月，某縣人民檢察院在全國檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動中發(fā)現(xiàn)該類案件線索，對其中3起典型案件啟動監(jiān)督程序。

調(diào)查核實(shí)。根據(jù)案件情況，檢察機(jī)關(guān)重點(diǎn)開展了以下調(diào)查核實(shí)工作：向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T了解近年來拆除違法建筑物行政處罰決定的自動履行和申請法院強(qiáng)制執(zhí)行情況；實(shí)地查看違法占地現(xiàn)場；向人民法院了解相關(guān)情況。檢察機(jī)關(guān)查明：縣自然資源和規(guī)劃局申請法院強(qiáng)制執(zhí)行符合法律規(guī)定，縣人民法院對2018年以來該類執(zhí)行申請均不予受理。

監(jiān)督意見�？h人民檢察院審查認(rèn)為，法院對自然資源和規(guī)劃局強(qiáng)制執(zhí)行申請既不受理又不作出不予受理的裁定，縣自然資源和規(guī)劃局在無行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的情況下，既無法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，又無法向上一級人民法院申請復(fù)議進(jìn)行救濟(jì)，案件被擱置，被非法占用的土地得不到恢復(fù)，土地管理秩序不能有效維護(hù)。經(jīng)檢察委員會討論決定，于2018年12月向縣人民法院提出檢察建議，建議其依法受理并審查行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行申請。

回復(fù)意見�？h人民法院收到檢察建議后，經(jīng)審判委員會討論后回復(fù)縣人民檢察院：《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條、《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5號）賦予了自然資源和規(guī)劃局強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，土地管理法與行政強(qiáng)制法存在沖突，應(yīng)當(dāng)適用行政強(qiáng)制法，人民法院不予受理縣自然資源和規(guī)劃局的強(qiáng)制執(zhí)行申請符合法律規(guī)定；正在與縣政府、國土部門協(xié)商，妥善解決違法建筑物的強(qiáng)拆問題，對檢察建議不予采納。

跟進(jìn)監(jiān)督�？h人民檢察院提請市人民檢察院跟進(jìn)監(jiān)督。市人民檢察院審查認(rèn)為，根據(jù)我國法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由法律明確授權(quán)，法律沒有明確規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行�！吨腥A人民共和國行政強(qiáng)制法》對“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”和“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”分兩章作出規(guī)定。該法第四十四條規(guī)定“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除�！北緱l規(guī)定在“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”一章，是對“具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)”實(shí)施強(qiáng)制拆除所作的程序性規(guī)定，不是對某一行政機(jī)關(guān)具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的法律授權(quán)。案涉行政處罰決定均系自然資源主管部門根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》作出，該法未授予自然資源主管部門強(qiáng)制拆除違法建筑物的執(zhí)行權(quán)。該法第八十三條規(guī)定，“依照本法規(guī)定，責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的……由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。自然資源主管部門針對違反土地管理法的行為作出責(zé)令強(qiáng)制拆除的處罰決定，行政相對人期滿不起訴又不自行拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》是就城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的違法建設(shè)強(qiáng)制拆除所作的司法解釋，即依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府有權(quán)對違反鄉(xiāng)村規(guī)劃的違法建筑物強(qiáng)制拆除，縣級以上人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出限期拆除的決定，當(dāng)事人逾期不拆除的，有權(quán)責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除。本案自然資源主管部門申請執(zhí)行的行政處罰決定均系依據(jù)土地管理法作出，依法應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不予受理違反法律規(guī)定。

2019年6月，市人民檢察院就上述3起案件向市中級人民法院提出檢察建議，建議其監(jiān)督縣人民法院糾正違法行為。市中級人民法院在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)，已建議縣人民法院自行糾正。縣人民法院依法受理并作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定，并均已執(zhí)行。

建立長效機(jī)制�？h人民檢察院就案涉問題報告縣人大常委會，并與縣政府座談交流。在各方共同推動下，2020年5月，縣人民政府制發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全違法違規(guī)用地防控治理長效機(jī)制的意見》，明確行政執(zhí)法部門就拆除非法占地違法建筑物向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行后，由縣政府安排屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)施。此后，縣人民法院對縣自然資源和規(guī)劃局該類案件的強(qiáng)制執(zhí)行申請均予以受理并裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。同時縣、鄉(xiāng)兩級政府及行政主管部門按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、屬地管理、拆控并重、綜合治理”的原則，建立健全網(wǎng)格巡查、快速反應(yīng)、聯(lián)合執(zhí)行、聯(lián)席會議等八項(xiàng)工作機(jī)制，確保對違法違規(guī)用地執(zhí)行到位，有效遏制了土地違法行為。

【指導(dǎo)意義】

（一）人民檢察院辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，對于不具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院不予受理的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定。法律沒有授權(quán)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，人民法院應(yīng)當(dāng)受理、審查并依法作出是否準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定。土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法實(shí)現(xiàn)的行政管理目的不同，關(guān)于法律責(zé)任的具體規(guī)定也有區(qū)別。土地管理法主要針對的是違法占地行為，城鄉(xiāng)規(guī)劃法主要針對的是“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)”的違法行為。土地管理法未授權(quán)自然資源主管部門強(qiáng)制拆除違法占地建筑物的執(zhí)行權(quán)，因此自然資源主管部門適用土地管理法作出責(zé)令強(qiáng)制拆除違法占地建筑物的處罰決定后，占地違法建設(shè)行為人逾期不起訴又不自行拆除的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而無權(quán)自行強(qiáng)制執(zhí)行。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院對應(yīng)當(dāng)受理的強(qiáng)制執(zhí)行申請不予受理的，應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)督糾正。

（二）人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)同類案件法律適用錯誤，可以選擇其中幾個典型案件進(jìn)行類案監(jiān)督，促進(jìn)同一類案件正確適用法律，并針對影響法律適用的難點(diǎn)問題建立長效機(jī)制。人民檢察院開展法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律適用原則和法律解釋方法，準(zhǔn)確識別法律規(guī)范的真實(shí)含義，厘清法律適用爭議，通過提出檢察建議督促糾正法律適用錯誤。對一定數(shù)量性質(zhì)相同、適用法律相同的個案存在同類錯誤的，可以選擇幾件典型案件作為突破口進(jìn)行監(jiān)督；對不采納監(jiān)督意見的，可以提請上級檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督，通過糾正典型案件錯誤為同一類案件糾錯確定標(biāo)準(zhǔn)，提升監(jiān)督效果和效率。加強(qiáng)類案監(jiān)督成果的運(yùn)用，主動向黨委、人大報告，爭取政府支持，提出解決問題的意見和建議，促進(jìn)各方凝聚共識，形成長效工作機(jī)制。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政處罰法》（2017年修正）第五十一條（現(xiàn)為2021年修訂后的第七十二條）

《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》（2012年施行）第三十四條、第四十四條

《中華人民共和國土地管理法》（2019年修正）第八十三條

《最高人民法院關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（2013年施行）

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（2016年施行）第九條、第三十一條（現(xiàn)為2021年施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第三十六條、第一百一十一條）

糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案

（檢例第149號）

【關(guān)鍵詞】

行政檢察  類案監(jiān)督  送達(dá)日期  有效送達(dá)  訴源治理 

【要旨】

人民檢察院辦理因?qū)λ瓦_(dá)日期存在爭議引發(fā)的行政訴訟監(jiān)督案件，發(fā)現(xiàn)法律文書送達(dá)不規(guī)范、影響當(dāng)事人依法主張權(quán)利等普遍性問題，在監(jiān)督糾正個案的同時，督促人民法院規(guī)范送達(dá)程序，促使郵政機(jī)構(gòu)加強(qiáng)管理，確保有效送達(dá)。

【基本案情】

2017年1月11日，糜某向某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡稱市住建局）申請查詢位于該市某路段的一間中式平房房地產(chǎn)原始登記憑證。2017年2月9日，市住建局作出《政府信息依申請公開告知書》，并向糜某提供其申請公開的房地產(chǎn)所有權(quán)證復(fù)印件一份。2月16日，糜某向市人民政府申請行政復(fù)議。市人民政府認(rèn)為，除其中一項(xiàng)不屬于政府信息公開范圍外，市住建局已向糜某提供了其申請公開的信息，在法定期限內(nèi)履行了職責(zé)，遂于4月16日作出維持原行政行為的行政復(fù)議決定書，并按照糜某預(yù)留的送達(dá)地址某市×苑×幢×室，交由中國郵政速遞物流股份有限公司某市分公司（以下簡稱某郵政公司）專遞送達(dá)。同年4月18日，某郵政公司投遞員因電話聯(lián)系糜某未果，遂將該郵件交由糜某預(yù)留送達(dá)地址所在小區(qū)普通快遞代收點(diǎn)某副食品商店代收，并短信告知糜某，但未確認(rèn)糜某已收到告知短信。因糜某未查看短信中的通知信息，其于同年5月10日才實(shí)際收到該郵件。

2017年5月12日，糜某向某市某區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求撤銷市住建局作出的《政府信息依申請公開告知書》和市人民政府作出的《行政復(fù)議決定書》。一審法院認(rèn)為，糜某于2017年4月18日收到行政復(fù)議決定，5月12日提起行政訴訟，已超過法定的十五日起訴期限，裁定不予立案。糜某向市中級人民法院提出上訴，二審法院以糜某未提供有效證據(jù)證明其因不可抗力或者其他不屬于自身原因耽誤起訴期限為由，裁定駁回上訴。糜某申請?jiān)賹彛�亦被駁回。

【檢察機(jī)關(guān)履職過程】

案件來源。2018年5月，糜某向檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，稱自其實(shí)際收到行政復(fù)議決定書的日期起算，未超過法定起訴期限。

調(diào)查核實(shí)。市人民檢察院根據(jù)糜某反映的情況，在審查案卷的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)查核實(shí)：一是向郵政公司、副食品商店等單位調(diào)取收件時間相關(guān)證據(jù)；二是調(diào)查了解糜某是否存在指定代收人等情況。查明：涉案法律文書專遞郵件跟蹤查詢單顯示該郵件的處理情況為：2017年4月18日，妥投（他人收），證明糜某本人并未簽收該郵件；副食品商店并非糜某的指定代收人，商店經(jīng)營者鐘某也不是糜某的同住成年家屬或訴訟代理人，其不具有代收權(quán)限；糜某實(shí)際收到郵件的日期確為2017年5月10日。

監(jiān)督意見。市人民檢察院經(jīng)審查認(rèn)為，法院一、二審行政裁定認(rèn)定事實(shí)錯誤。第一，在無證據(jù)證明副食品商店系糜某的指定代收人或者鐘某為糜某的同住成年家屬或訴訟代理人的情況下，原審法院認(rèn)定糜某于2017年4月18日收到涉案行政復(fù)議決定書證據(jù)不足。郵政公司將復(fù)議決定書送達(dá)至副食品商店，并由該商店簽收，不能視為有效送達(dá)。第二，鐘某及郵政公司出具的相關(guān)材料可以證明糜某收到復(fù)議決定的時間為2017年5月10日。第三，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十五條規(guī)定，公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定向人民法院提起訴訟的起訴期限為收到復(fù)議決定書之日起十五日，糜某5月10日實(shí)際收到行政復(fù)議決定書，其于5月12日向區(qū)人民法院起訴，并未超過起訴期限。市人民檢察院提請浙江省人民檢察院抗訴，2018年12月4日，浙江省人民檢察院依法向浙江省高級人民法院提出抗訴。

監(jiān)督結(jié)果。浙江省高級人民法院采納檢察機(jī)關(guān)抗訴意見，于2019年9月5日依法作出再審行政裁定，撤銷原一、二審不予受理裁定，指令區(qū)人民法院立案受理。同年10月15日，區(qū)人民法院受理該案，經(jīng)依法審理于2020年4月3日作出一審判決。

類案監(jiān)督。針對法院對類似案件認(rèn)定送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，市人民檢察院通過與市中級人民法院磋商，督促法院進(jìn)一步明確郵寄送達(dá)的審查認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格把握指定代收的送達(dá)認(rèn)定，防止因送達(dá)標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)損害當(dāng)事人訴訟權(quán)利。市中級人民法院出臺《關(guān)于落實(shí)立案登記制和規(guī)范送達(dá)程序的八項(xiàng)措施》，對文書送達(dá)程序予以規(guī)范。

市人民檢察院在辦理本案后，對法律文書專遞送達(dá)開展專題調(diào)研，聽取行政機(jī)關(guān)、人民法院及郵政部門的意見，發(fā)現(xiàn)法律文書送達(dá)中，郵政公司部分投遞員存在將郵件隨意交由不具有代收權(quán)限的商店、物業(yè)公司或農(nóng)村基層組織代為簽收等送達(dá)程序不符合規(guī)定情形，導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟權(quán)利受損。據(jù)此，市人民檢察院向郵政公司發(fā)出檢察建議，建議加強(qiáng)對投遞人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)處理流程，以有效保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利。郵政公司收到檢察建議后，在檢察機(jī)關(guān)推動下開展專項(xiàng)整改，對全市郵政115個網(wǎng)點(diǎn)1399名投遞人員開展法律文書送達(dá)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時成立政務(wù)郵件特投隊(duì)伍，落實(shí)獎懲制度，改進(jìn)工作方法，完善流程監(jiān)督，有效提升了法律文書送達(dá)水平。

【指導(dǎo)意義】

（一）送達(dá)法律文書屬于重要的法律行為，執(zhí)法司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保法律文書有效送達(dá)。送達(dá)具有權(quán)利保障與程序推進(jìn)的雙重作用。送達(dá)日期是當(dāng)事人行使權(quán)利、履行義務(wù)的重要時間節(jié)點(diǎn)。送達(dá)不規(guī)范導(dǎo)致當(dāng)事人未收到或者未及時收到法律文書，不僅影響當(dāng)事人及時行使權(quán)利、履行義務(wù)，還可能引發(fā)新的矛盾糾紛乃至關(guān)聯(lián)性案件。執(zhí)法司法機(jī)關(guān)要把以人民為中心的宗旨落實(shí)到執(zhí)法司法的各個環(huán)節(jié)，提高對送達(dá)工作重要性的認(rèn)識，強(qiáng)化責(zé)任意識，遵守法定要求，確保有效送達(dá)，切實(shí)保障當(dāng)事人合法權(quán)益。人民檢察院開展法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)存在法律文書不能依法有效送達(dá)問題，可以通過制發(fā)檢察建議等方式促進(jìn)依法送達(dá)工作。如，2018年11月11日，最高人民檢察院就檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的人民法院民事公告送達(dá)存在送達(dá)方式、送達(dá)內(nèi)容、送達(dá)程序等不規(guī)范問題，依法向最高人民法院制發(fā)“二號檢察建議書”，建議降低當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，提升公告效率；充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，強(qiáng)化人民法院依職權(quán)調(diào)查當(dāng)事人送達(dá)地址的工作力度，實(shí)現(xiàn)公告送達(dá)的電子推送以提高送達(dá)率等，促進(jìn)普遍性問題的改進(jìn)解決。

（二）人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，對于人民法院錯誤認(rèn)定法律文書送達(dá)日期，以超過起訴期限為由裁定不予立案或者駁回起訴的，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。送達(dá)日期直接關(guān)系起訴期限的計算，行政起訴如無正當(dāng)事由超過起訴期限，當(dāng)事人則喪失訴權(quán)，法院將不再受理。人民檢察院發(fā)現(xiàn)人民法院在審理行政訴訟案件中認(rèn)定有效送達(dá)日期錯誤，導(dǎo)致確定起訴期限起算點(diǎn)錯誤的，應(yīng)當(dāng)依法提出監(jiān)督意見，督促人民法院糾正錯誤。

（三）人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，針對一類案件發(fā)現(xiàn)深層次社會治理問題的，應(yīng)當(dāng)通過類案監(jiān)督促進(jìn)訴源治理。人民檢察院可以辦理個案為切入點(diǎn)，開展專題調(diào)研，分析案件背后的深層次原因，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位工作制度、管理方法、工作程序不完善，或特定行業(yè)存在監(jiān)管漏洞或者監(jiān)管不規(guī)范問題，需要改進(jìn)、完善的，可以制發(fā)檢察建議，督促相關(guān)責(zé)任主體改進(jìn)工作、規(guī)范管理，從源頭上減少內(nèi)生、次生案件發(fā)生。

【相關(guān)規(guī)定】

《中華人民共和國行政訴訟法》（2017年修正）第四十五條、第九十一條、第九十三條、第一百零一條

《中華人民共和國行政復(fù)議法》（2017年修正）第四十條

《中華人民共和國民事訴訟法》（2017年修正）第八十五條（現(xiàn)為2021年修正后的第八十八條）

《中華人民共和國郵政法》（2015年修正）第五十五條

《最高人民法院關(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干規(guī)定》（2005年施行）第七條

《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（2016年施行）第十三條（現(xiàn)為2021年施行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第五十八條）

《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（2019年施行）第三條、第五條

國家郵政局《法院法律文書特快專遞業(yè)務(wù)處理辦法（試行）》（2005年執(zhí)行）第九條