國務(wù)院辦公廳

國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強城市內(nèi)澇治理的實施意見

國辦發(fā)〔2021〕11號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：

治理城市內(nèi)澇事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，既是重大民生工程，又是重大發(fā)展工程。近年來，各地區(qū)各部門大力推進排水防澇設(shè)施建設(shè)，城市內(nèi)澇治理取得積極進展，但仍存在自然調(diào)蓄空間不足、排水設(shè)施建設(shè)滯后、應(yīng)急管理能力不強等問題。為加快推進城市內(nèi)澇治理，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，認(rèn)真落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，牢固樹立總體國家安全觀，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，堅持以人民為中心，堅持人與自然和諧共生，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全，將城市作為有機生命體，根據(jù)建設(shè)海綿城市、韌性城市要求，因地制宜、因城施策，提升城市防洪排澇能力，用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問題，維護人民群眾生命財產(chǎn)安全，為促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐。

（二）工作原則。

——規(guī)劃統(tǒng)籌，完善體系。統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè)，統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi)，統(tǒng)籌城市防洪和內(nèi)澇治理，結(jié)合國土空間規(guī)劃和流域防洪、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃，逐步建立完善防洪排澇體系，形成流域、區(qū)域、城市協(xié)同匹配，防洪排澇、應(yīng)急管理、物資儲備系統(tǒng)完整的防災(zāi)減災(zāi)體系。

——全面治理，突出重點。堅持防御外洪與治理內(nèi)澇并重、生態(tài)措施與工程措施并舉，“高水高排、低水低排”，更多利用自然力量排水，整體提升城市內(nèi)澇治理水平。以近年來內(nèi)澇嚴(yán)重城市和重點防洪城市為重點，抓緊開展內(nèi)澇治理，全面解決內(nèi)澇頑疾，妥善處理流域防洪與城市防洪排澇的關(guān)系。

——因地制宜，一城一策。根據(jù)自然地理條件、水文氣象特征和城市規(guī)模等因素，科學(xué)確定治理策略和建設(shè)任務(wù)，選擇適用措施。老城區(qū)結(jié)合更新改造，修復(fù)自然生態(tài)系統(tǒng)，抓緊補齊排水防澇設(shè)施短板；新城區(qū)高起點規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)排水防澇設(shè)施。

——政府主導(dǎo)，社會參與。壓實城市主體責(zé)任，明晰各方責(zé)任，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成多部門合作、多專業(yè)協(xié)同、各方面參與的社會共治格局。加大投入力度，創(chuàng)新投融資機制，多渠道吸引各方面力量參與排水防澇設(shè)施投資、建設(shè)和專業(yè)化運營管理。

（三）工作目標(biāo)。到2025年，各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網(wǎng)排放、蓄排并舉、超標(biāo)應(yīng)急”的城市排水防澇工程體系，排水防澇能力顯著提升，內(nèi)澇治理工作取得明顯成效；有效應(yīng)對城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的降雨，老城區(qū)雨停后能夠及時排干積水，低洼地區(qū)防洪排澇能力大幅提升，歷史上嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活秩序的易澇積水點全面消除，新城區(qū)不再出現(xiàn)“城市看海”現(xiàn)象；在超出城市內(nèi)澇防治標(biāo)準(zhǔn)的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政基礎(chǔ)設(shè)施功能不喪失，基本保障城市安全運行；有條件的地方積極推進海綿城市建設(shè)。到2035年，各城市排水防澇工程體系進一步完善，排水防澇能力與建設(shè)海綿城市、韌性城市要求更加匹配，總體消除防治標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)降雨條件下的城市內(nèi)澇現(xiàn)象。

二、系統(tǒng)建設(shè)城市排水防澇工程體系

（一）實施河湖水系和生態(tài)空間治理與修復(fù)。保護城市山體，修復(fù)江河、湖泊、濕地等，保留天然雨洪通道、蓄滯洪空間，構(gòu)建連續(xù)完整的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系�；謴�(fù)并增加水空間，擴展城市及周邊自然調(diào)蓄空間，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃開展蓄滯洪空間和安全工程建設(shè)；在蓄滯洪空間開展必要的土地利用、開發(fā)建設(shè)時，要依法依規(guī)嚴(yán)格論證審查，保證足夠的調(diào)蓄容積和功能。在城市建設(shè)和更新中留白增綠，結(jié)合空間和豎向設(shè)計，優(yōu)先利用自然洼地、坑塘溝渠、園林綠地、廣場等實現(xiàn)雨水調(diào)蓄功能，做到一地多用。因地制宜、集散結(jié)合建設(shè)雨水調(diào)蓄設(shè)施，發(fā)揮削峰錯峰作用。

（二）實施管網(wǎng)和泵站建設(shè)與改造。加大排水管網(wǎng)建設(shè)力度，逐步消除管網(wǎng)空白區(qū)，新建排水管網(wǎng)原則上應(yīng)盡可能達到國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的上限要求。改造易造成積水內(nèi)澇問題和混錯接的雨污水管網(wǎng)，修復(fù)破損和功能失效的排水防澇設(shè)施；因地制宜推進雨污分流改造，暫不具備改造條件的，通過截流、調(diào)蓄等方式，減少雨季溢流污染，提高雨水排放能力。對外水頂托導(dǎo)致自排不暢或抽排能力達不到標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，改造或增設(shè)泵站，提高機排能力，重要泵站應(yīng)設(shè)置雙回路電源或備用電源。改造雨水口等收水設(shè)施，確保收水和排水能力相匹配。改造雨水排口、截流井、閥門等附屬設(shè)施，確保標(biāo)高銜接、過流斷面滿足要求。

（三）實施排澇通道建設(shè)。注重維持河湖自然形態(tài)，避免簡單裁彎取直和侵占生態(tài)空間，恢復(fù)和保持城市及周邊河湖水系的自然連通和流動性。合理開展河道、湖塘、排洪溝、道路邊溝等整治工程，提高行洪排澇能力，確保與城市管網(wǎng)系統(tǒng)排水能力相匹配。合理規(guī)劃利用城市排澇河道，加強城市外部河湖與內(nèi)河、排洪溝、橋涵、閘門、排水管網(wǎng)等在水位標(biāo)高、排水能力等方面的銜接，確保過流順暢、水位滿足防洪排澇安全要求。因地制宜恢復(fù)因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，利用次要道路、綠地、植草溝等構(gòu)建雨洪行泄通道。

（四）實施雨水源頭減排工程。在城市建設(shè)和更新中，積極落實“滲、滯、蓄、凈、用、排”等措施，建設(shè)改造后的雨水徑流峰值和徑流量不應(yīng)增大。要提高硬化地面中可滲透面積比例，因地制宜使用透水性鋪裝，增加下沉式綠地、植草溝、人工濕地、砂石地面和自然地面等軟性透水地面，建設(shè)綠色屋頂、旱溪、干濕塘等滯水滲水設(shè)施。優(yōu)先解決居住社區(qū)積水內(nèi)澇、雨污水管網(wǎng)混錯接等問題，通過斷接建筑雨落管，優(yōu)化豎向設(shè)計，加強建筑、道路、綠地、景觀水體等標(biāo)高銜接等方式，使雨水溢流排放至排水管網(wǎng)、自然水體或收集后資源化利用。

（五）實施防洪提升工程。統(tǒng)籌干支流、上下游、左右岸防洪排澇和沿海城市防臺防潮等要求，合理確定各級城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計水位和堤防等級。完善堤線布置，優(yōu)化堤防工程斷面設(shè)計和結(jié)構(gòu)型式，因地制宜實施防洪堤、海堤和護岸等生態(tài)化改造工程，確保能夠有效防御相應(yīng)洪水災(zāi)害。根據(jù)河流河勢、岸坡地質(zhì)條件等因素，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)河流護岸工程，合理選取護岸工程結(jié)構(gòu)型式，有效控制河岸坍塌。對山洪易發(fā)地區(qū)，加強水土流失治理，合理規(guī)劃建設(shè)截洪溝等設(shè)施，最大限度降低山洪入城風(fēng)險。

三、提升城市排水防澇工作管理水平

（一）強化日常維護。落實城市排水防澇設(shè)施巡查、維護、隱患排查制度和安全操作技術(shù)規(guī)程，加強調(diào)蓄空間維護和城市河道清疏，增加施工工地周邊、低洼易澇區(qū)段、易淤積管段的清掏頻次。汛前要全面開展隱患排查和整治，清疏養(yǎng)護排水設(shè)施。加強安全事故防范，防止窨井傷人等安全事故，對車庫、地下室、下穿通道、地鐵等地下空間出入口采取防倒灌安全措施。

（二）實行洪澇“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”。建立健全城區(qū)水系、排水管網(wǎng)與周邊江河湖海、水庫等“聯(lián)排聯(lián)調(diào)”運行管理模式。加強跨省、跨市河流水雨工情信息共享，健全流域聯(lián)防聯(lián)控機制，堅持立足全局、洪澇統(tǒng)籌，提升調(diào)度管理水平。加強統(tǒng)籌調(diào)度，根據(jù)氣象預(yù)警信息科學(xué)合理及時做好河湖、水庫、排水管網(wǎng)、調(diào)蓄設(shè)施的預(yù)騰空或預(yù)降水位工作。

（三）提升應(yīng)急管理水平。完善城市排水與內(nèi)澇防范相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，明確預(yù)警等級內(nèi)涵，落實各相關(guān)部門工作任務(wù)、響應(yīng)程序和處置措施。加強流域洪澇和自然災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，按職責(zé)及時準(zhǔn)確發(fā)布預(yù)警預(yù)報等動態(tài)信息，做好城區(qū)交通組織、疏導(dǎo)和應(yīng)急疏散等工作。按需配備移動泵車等快速解決城市內(nèi)澇的專用防汛設(shè)備和搶險物資，完善物資儲備、安全管理制度及調(diào)用流程。加大城市防洪排澇知識宣傳教育力度，提高公眾防災(zāi)避險意識和自救互救能力。

（四）加強專業(yè)隊伍建設(shè)。建立專業(yè)隊伍或委托專業(yè)機構(gòu)負(fù)責(zé)城市排水防澇設(shè)施運行維護。加強排水應(yīng)急隊伍建設(shè)，強化搶險應(yīng)急演練，提升應(yīng)急搶險能力。充分發(fā)揮專家團隊在洪澇風(fēng)險研判、規(guī)劃建設(shè)、應(yīng)急處置等方面的專業(yè)作用。加強政府組織領(lǐng)導(dǎo)，強化城市管理、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境保護、交通等執(zhí)法隊伍協(xié)調(diào)聯(lián)動。

（五）加強智慧平臺建設(shè)。建立完善城市綜合管理信息平臺，整合各部門防洪排澇管理相關(guān)信息，在排水設(shè)施關(guān)鍵節(jié)點、易澇積水點布設(shè)必要的智能化感知終端設(shè)備，滿足日常管理、運行調(diào)度、災(zāi)情預(yù)判、預(yù)警預(yù)報、防汛調(diào)度、應(yīng)急搶險等功能需要；有條件的城市，要與城市信息模型（CIM）基礎(chǔ)平臺深度融合，與國土空間基礎(chǔ)信息平臺充分銜接。

四、統(tǒng)籌推進城市內(nèi)澇治理工作

（一）優(yōu)化城市布局加強豎向管控。編制內(nèi)澇風(fēng)險圖，探索劃定洪澇風(fēng)險控制線和災(zāi)害風(fēng)險區(qū)。充分考慮洪澇風(fēng)險，優(yōu)化排澇通道和設(shè)施設(shè)置，加強城市豎向設(shè)計，合理確定地塊高程。新城區(qū)建設(shè)要加強選址論證，合理布局城市功能，科學(xué)確定排水分區(qū)。

（二）強化規(guī)劃管理與實施。尊重自然地理格局，嚴(yán)守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以及城市藍線、綠線等重要控制線，保護山水林田湖草等自然調(diào)蓄空間。依法劃定河湖管理范圍，保護城市河湖水系。嚴(yán)格實施相關(guān)規(guī)劃，在規(guī)劃建設(shè)管理等階段，落實排水防澇設(shè)施、調(diào)蓄空間、雨水徑流和豎向管控要求。

（三）統(tǒng)籌項目建設(shè)。加強城市內(nèi)澇治理項目儲備和前期工作，加快開工建設(shè)一批重大項目，做到竣工一批、在建一批、開工一批、儲備一批。嚴(yán)格把控工程質(zhì)量，建立城市排水防澇設(shè)施工程質(zhì)量終身責(zé)任制。將城市排水防澇設(shè)施建設(shè)改造與市政建設(shè)特別是洪澇災(zāi)后恢復(fù)重建、污水處理設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等有機結(jié)合，優(yōu)化各類工程的空間布局和建設(shè)時序安排，避免反復(fù)開挖、“馬路拉鏈”、“遍地開花”。統(tǒng)籌防洪排澇、治污、雨水資源化利用等工程，避免相互造成不利影響。

（四）強化監(jiān)督執(zhí)法。嚴(yán)查違法違規(guī)占用河湖、水庫、山塘、蓄滯洪空間和排澇通道等的建筑物、構(gòu)筑物。嚴(yán)格實施污水排入排水管網(wǎng)許可制度，防止雨污水管網(wǎng)混錯接。依法查處侵占、破壞、非法遷改排水防澇設(shè)施，以及隨意封堵雨水排口，向雨水設(shè)施和檢查井傾倒垃圾雜物、水泥殘渣、施工泥漿等行為。強化對易影響排水設(shè)施安全的施工工地的監(jiān)督檢查，及時消除安全隱患。

五、保障措施

（一）落實工作責(zé)任。實行國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、城市具體落實的管理體制。城市政府是內(nèi)澇治理工作的責(zé)任主體，要嚴(yán)格落實主體責(zé)任，建立多部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的工作機制，形成工作合力，把治理內(nèi)澇作為保障城市安全發(fā)展的重要任務(wù)抓實抓好。省級政府對本行政區(qū)域內(nèi)各級城市內(nèi)澇治理工作負(fù)總責(zé)，要加大指導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、支持和監(jiān)督力度，將內(nèi)澇治理工作納入政府工作績效考核體系。國務(wù)院相關(guān)部門要做好頂層設(shè)計，加大支持、指導(dǎo)和督促力度，結(jié)合城市體檢評估等工作，建立城市內(nèi)澇治理評估機制。

（二）加大政府投入力度。中央預(yù)算內(nèi)投資加大對城市內(nèi)澇治理的支持力度。將城市內(nèi)澇治理領(lǐng)域符合條件的項目納入政府債券支持范圍。地方政府按照盡力而為、量力而行的原則，加大城市內(nèi)澇治理資金投入，統(tǒng)籌城市建設(shè)維護資金、城市防洪經(jīng)費等支持城市內(nèi)澇治理重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強資金績效管理，探索建立“按效付費”等資金安排機制，切實提高資金使用效益。

（三）多渠道籌措資金。探索供水、排水和水處理等水務(wù)事項全鏈條管理機制，吸引社會資本參與。探索統(tǒng)籌防洪排澇和城市建設(shè)的新開發(fā)模式，采用“分級設(shè)防、雨旱兩宜、人水和諧”的城市公共空間彈性利用方式，整合盤活土地資源和各類經(jīng)營性資源。

（四）加強用地保障。將城市內(nèi)澇治理重大項目納入國家重大項目清單，加大建設(shè)用地保障力度，確保排水防澇設(shè)施、應(yīng)急搶險物資儲備的用地需求。在地下設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的，應(yīng)優(yōu)先保障城市排水防澇設(shè)施建設(shè)。排水防澇設(shè)施用地應(yīng)納入土地利用年度計劃，防止侵占排水防澇設(shè)施用地。

（五）建立健全工作制度。各級城市政府要建立健全有利于城市排水防澇設(shè)施系統(tǒng)化管理的各項工作制度，明確職責(zé)分工，加強部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)管理，因地制宜推廣“廠網(wǎng)河（湖）一體化”運營管理模式。結(jié)合審批制度改革，協(xié)調(diào)做好岸上岸下、堤內(nèi)堤外、地上地下等建設(shè)項目審批。

各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府要認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，在“十四五”時期加快治理城市內(nèi)澇，組織本行政區(qū)域內(nèi)各級有關(guān)城市行業(yè)主管部門牽頭編制本城市內(nèi)澇治理系統(tǒng)化實施方案，明確時間表和路線圖，按照5年內(nèi)見到明顯成效的目標(biāo)落實具體項目并列入系統(tǒng)化實施方案；在此基礎(chǔ)上，各省級行業(yè)主管部門牽頭組織編制本行政區(qū)域內(nèi)城市內(nèi)澇治理實施方案，并連同各級有關(guān)城市系統(tǒng)化實施方案，于2021年6月30日前一并報國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、自然資源部、水利部備案。

國務(wù)院辦公廳

2021年4月8日