最高人民檢察院

最高人民檢察院就十三屆全國人大常委會對人民檢察院適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度情況報告的審議意見提出28條貫徹落實意見


各級人民檢察院：

2020年10月，第十三屆全國人大常委會第二十二次會議聽取了《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度情況的報告》并進行了分組審議。栗戰(zhàn)書委員長在常委會閉幕式上作了重要講話，明確要求：“人民檢察院要發(fā)揮好主導(dǎo)作用，繼續(xù)推進落實這項改革，堅持寬嚴(yán)相濟的刑事政策，積極主動、準(zhǔn)確規(guī)范適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，該嚴(yán)則嚴(yán)、當(dāng)寬則寬”。全國人大常委會組成人員和列席代表對專項報告給予充分肯定，認(rèn)為自2019年以來，全國檢察機關(guān)立足國家治理全局，著力更新司法理念，認(rèn)真履行法定職責(zé)，主動加強與其他辦案機關(guān)的協(xié)同配合，規(guī)范有序推進認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度落實，取得了明顯成效。委員和列席代表在討論中也提出了改進工作的意見，希望檢察機關(guān)進一步深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，準(zhǔn)確把握新時代人民群眾需求、刑事犯罪發(fā)展態(tài)勢，在適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度中發(fā)揮好主導(dǎo)作用，全面貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策，努力實現(xiàn)司法公正與效率有機統(tǒng)一，實現(xiàn)司法辦案政治效果、社會效果和法律效果有機統(tǒng)一。

各級檢察院檢委會要組織開展集體學(xué)習(xí)，對照審議意見和專項報告要求，進一步深刻理解全面依法適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重大價值，結(jié)合本地、本院工作實際，有針對性加強和改進工作，推動認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度更高質(zhì)量、更好效果適用，努力為經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)檢察司法保障。同時，就貫徹落實審議意見提出以下意見和工作要求，請認(rèn)真抓好落實。

一、著力在依法能用盡用、提升案件質(zhì)效上下功夫，樹立正確的工作目標(biāo)和業(yè)績導(dǎo)向。經(jīng)過兩年自上而下的持續(xù)推進，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用率達(dá)到較高水平，取得了較好效果，但也存在個別案件質(zhì)效不高的問題。下一步，應(yīng)在穩(wěn)定保持較高適用率的基礎(chǔ)上，更加注重提升認(rèn)罪認(rèn)罰案件質(zhì)效。

1. 既要依法適用、應(yīng)用盡用，又要更加注重提升案件質(zhì)效，不能片面追求適用率。上級檢察院通報制度適用情況時，對已經(jīng)達(dá)到較高適用率的，不搞排名、不分先后。要遵循司法規(guī)律，實事求是，避免層層加碼。既不能為了追求高適用率，脅迫或者誘導(dǎo)犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰，也不能對無正當(dāng)理由、要求一再從輕的犯罪嫌疑人過度遷就，防止造成量刑失當(dāng)、輕縱犯罪，影響司法權(quán)威。

2. 在穩(wěn)定制度適用基礎(chǔ)上，對認(rèn)罪認(rèn)罰案件的考核評價要更加注重司法行為是否依法規(guī)范、釋法說理是否充分、溝通協(xié)商是否到位、量刑建議是否準(zhǔn)確、社會矛盾是否化解等方面。要通過評估辦案質(zhì)效、評查評選優(yōu)秀（精品）案件、優(yōu)秀文書等更為細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)評價檢察官辦案業(yè)績。上級檢察院要加強督導(dǎo)調(diào)研，有計劃地對認(rèn)罪認(rèn)罰案件質(zhì)效開展評查，及時全面掌握制度適用中存在的突出問題，有針對性改進工作。

二、著力在落實好寬嚴(yán)相濟刑事政策上下功夫，準(zhǔn)確把握該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)。認(rèn)罪認(rèn)罰是“可以依法從寬處理”，不是“一味從寬、一律從寬”。辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)犯罪的具體情況，區(qū)分案件性質(zhì)、情節(jié)和對社會的危害程度，并結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰的具體情況，實行區(qū)別對待，準(zhǔn)確把握是否從寬以及從寬幅度，做到該寬則寬、當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)、寬嚴(yán)相濟、罰當(dāng)其罪。

3. 對認(rèn)罪認(rèn)罰的輕罪案件，一般應(yīng)當(dāng)依法從簡從寬辦理，依法能不捕的不捕，能不訴的不訴；能適用緩刑的，依法提出適用緩刑量刑建議；能適用速裁或者簡易程序的，及時提出程序適用的建議。對因民間糾紛引發(fā)的犯罪，要積極主動耐心做好矛盾化解、刑事和解工作，犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪、真誠悔罪并取得諒解、達(dá)成和解、尚未嚴(yán)重影響人民群眾安全感的，要積極適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，特別是對其中社會危害不大的初犯、偶犯、過失犯、未成年犯，一般應(yīng)當(dāng)依法給予較大幅度從寬。但是對極少數(shù)情節(jié)惡劣的輕罪案件，即使認(rèn)罪認(rèn)罰，也可以不從寬或者從嚴(yán)把握從寬處罰的幅度。

4. 對嚴(yán)重危害國家安全、公共安全犯罪，嚴(yán)重暴力犯罪等重罪案件，應(yīng)當(dāng)依法從嚴(yán)懲治，即使適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度也要慎重把握從寬處罰的幅度，避免案件處理明顯違背人民群眾的公平正義觀念。對犯罪性質(zhì)和危害后果特別嚴(yán)重、犯罪手段特別殘忍、社會影響特別惡劣的犯罪嫌疑人、被告人，依法予以嚴(yán)懲。

三、著力在保障當(dāng)事人權(quán)益上下功夫，切實維護公平公正。依法保障當(dāng)事人合法權(quán)益對于促進認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的良性運行具有重要作用。實踐中，一些地方還存在對犯罪嫌疑人、被告人獲得法律幫助權(quán)保障不足，對被害人權(quán)益保障不到位，審查把關(guān)不嚴(yán)，因認(rèn)罪認(rèn)罰而降低證據(jù)要求等問題，影響制度適用效果。

5. 秉持客觀公正立場，堅持證據(jù)裁判原則。認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度可以有效降低證明難度，但絕不能降低證明標(biāo)準(zhǔn)。辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查和認(rèn)定證據(jù)，嚴(yán)把罪與非罪界限。對犯罪嫌疑人雖然認(rèn)罪認(rèn)罰，但證據(jù)不足，不能認(rèn)定其有罪的，依法作出不起訴決定。

6. 加強對認(rèn)罪認(rèn)罰自愿性和合法性的審查。對偵查階段認(rèn)罪認(rèn)罰的，要注重審查是否存在暴力、威脅、引誘等違法情形，犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰時的認(rèn)知能力和精神狀態(tài)是否正常，犯罪嫌疑人是否理解認(rèn)罪認(rèn)罰的性質(zhì)和可能導(dǎo)致的法律后果等方面內(nèi)容，防止違背意愿認(rèn)罪認(rèn)罰情形發(fā)生。

7. 保障犯罪嫌疑人、被告人及時獲得有效法律幫助。對愿意委托辯護人，或者符合指定辯護條件的，要充分保障犯罪嫌疑人、被告人的辯護權(quán)，嚴(yán)禁無故要求犯罪嫌疑人、被告人解除委托。認(rèn)罪認(rèn)罰案件簽署具結(jié)書時，犯罪嫌疑人有辯護人的，應(yīng)當(dāng)由辯護人在場見證具結(jié)，嚴(yán)禁繞開辯護人，安排值班律師代為具結(jié)見證。對沒有辯護人的，要通過多種形式及時通知、切實保障值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供有效的法律幫助。

8. 依法保障被害方權(quán)益。要協(xié)同偵查機關(guān)做好犯罪嫌疑人、被告人的財產(chǎn)狀況調(diào)查，將是否“認(rèn)賠”、是否賠償?shù)轿蛔鳛檎J(rèn)罪認(rèn)罰從寬的重要考慮因素，對有條件、有能力賠償被害方損失而不積極賠償?shù)�，慎重或者不適用從寬。要依法聽取被害方意見，向被害人釋明依法獲得賠償?shù)恼埱髾?quán)基礎(chǔ)、賠償?shù)木唧w事項及計算標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)被害人根據(jù)案件的事實、證據(jù)、法律規(guī)定和司法實踐，提出合理的賠償訴求。對犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪認(rèn)罰，但被害方拒絕接受賠償，或者賠償請求明顯超出合理范圍，未能達(dá)成調(diào)解或者和解協(xié)議的，一般不影響制度適用和從寬處理。要積極維護被害方的合法權(quán)益與合理訴求，對符合司法救助條件的被害人及其近親屬，積極開展司法救助。

四、著力在促進認(rèn)罪悔罪上下功夫，做好教育轉(zhuǎn)化工作。釋法說理不充分和教育轉(zhuǎn)化工作不到位、方式方法不多是當(dāng)前認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用中較為突出的問題。有的檢察官嫌麻煩不愿意做教育轉(zhuǎn)化工作，有的說理不充分、方式簡單機械，這些都影響了制度適用的效果，需要進一步加以改進。

9. 高度重視認(rèn)罪悔罪教育工作。更深入用好掌握的事實、證據(jù)和同類案例，認(rèn)真細(xì)致地開展教育轉(zhuǎn)化工作，促進犯罪嫌疑人、被告人認(rèn)罪悔罪，爭取律師支持和被害方理解認(rèn)同，防止簡單、生硬，防止片面追求辦案效率。

10. 注意把握法律政策宣講、轉(zhuǎn)化引導(dǎo)的方式方法，確保犯罪嫌疑人、被告人理解認(rèn)罪認(rèn)罰的性質(zhì)和可能導(dǎo)致的法律后果并理智地作出選擇。嚴(yán)禁使用暴力、威脅、引誘、欺騙等非法方法迫使犯罪嫌疑人認(rèn)罪認(rèn)罰。要注意甄別真誠認(rèn)罪悔罪與虛假認(rèn)罪認(rèn)罰，特別是對累犯、慣犯，要加強對其認(rèn)罪悔罪真實性的審查，從嚴(yán)把握從寬幅度。

五、著力在加強與律師溝通協(xié)商上下功夫，提升制度適用效果。認(rèn)罪認(rèn)罰案件中聽取意見不到位和控辯量刑協(xié)商不足、質(zhì)量不高問題不同程度存在，個別辦案人員不尊重辯護人和犯罪嫌疑人意見。

11. 高度重視辯護律師、值班律師在保障犯罪嫌疑人、被告人權(quán)利，促進認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度良性健康運行方面的重要作用。嚴(yán)格落實法律及有關(guān)規(guī)范性文件要求，依法履行聽取意見的法律責(zé)任，在聽取意見時加強溝通協(xié)商，充分尊重辯護律師、值班律師意見，做到每案必聽意見、凡聽必記錄、聽后有反饋。

12. 注意提升溝通協(xié)商的能力和水平。協(xié)商前要有充分準(zhǔn)備，協(xié)商中要加強釋法說理，認(rèn)真、理性、平和、誠懇聽取意見和開展協(xié)商，合理意見要注意吸收和采納，不合理的意見應(yīng)有反饋和說明，避免辦案人員“一錘定音”和“我說了算”。

13. 積極探索控辯協(xié)商同步錄音錄像制度。對認(rèn)罪認(rèn)罰量刑協(xié)商、具結(jié)書簽署等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，探索實行同步錄音錄像，切實提高溝通協(xié)商的透明度和公信力。

六、著力在用好起訴裁量權(quán)上下功夫，發(fā)揮審前把關(guān)和分流作用。適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的案件中，輕微犯罪案件占有較大比例，其中部分案件依法不需要判處刑罰或者免除處罰，檢察機關(guān)要運用好起訴裁量權(quán)，依法適用不起訴制度。另外，實踐中對于認(rèn)罪認(rèn)罰案件不起訴后的行政處罰尚未跟上，“不訴了之”或者提出檢察意見未得到認(rèn)可的情況都存在，導(dǎo)致檢察機關(guān)不起訴容易受到誤解，一定程度上也影響適用效果，要努力采取措施加以解決。

14. 加強對認(rèn)罪認(rèn)罰案件的量刑研判，對依照法律規(guī)定不需要判處刑罰或者可能判處免予刑事處罰的輕罪案件，依法作出不起訴決定，逐步提高認(rèn)罪認(rèn)罰案件相對不起訴適用率。

15. 會同有關(guān)部門，完善認(rèn)罪認(rèn)罰后不起訴處理與行政處罰程序、民事訴訟程序的銜接機制。準(zhǔn)確適用刑事訴訟法第一百七十七條第三款的規(guī)定，進一步加強與行政機關(guān)的溝通，依法運用檢察意見，完善不起訴決定與后續(xù)行政處罰、處分的銜接機制，提升不起訴適用效果。

七、著力在精確量刑建議上下功夫，提升量刑規(guī)范化水平。經(jīng)過兩年的努力，量刑建議采納率和確定刑量刑建議的提出率逐步提高，但也存在少數(shù)量刑建議不準(zhǔn)確，幅度刑區(qū)間過大，量刑建議決策程序不完善等問題。各地要認(rèn)真組織學(xué)習(xí)“兩高三部”聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見》和“兩高”《關(guān)于常見犯罪的量刑指導(dǎo)意見（試行）》，不斷規(guī)范量刑建議工作。

16. 加強與法院溝通協(xié)調(diào)，在“兩高三部”文件的基礎(chǔ)上，制定符合本地區(qū)實際的量刑實施細(xì)則，細(xì)化常見罪名量刑標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一量刑方法與裁量幅度，形成共同遵循的量刑規(guī)則。鼓勵探索新類型、不常見犯罪的量刑規(guī)則，逐步提升三年有期徒刑以上案件以及不常見、新型、疑難、復(fù)雜案件確定刑量刑建議提出率，對幅度刑量刑建議也要盡量縮小幅度范圍，提升量刑結(jié)果的可預(yù)期性。

17. 健全量刑建議程序規(guī)范，根據(jù)上級規(guī)定和本地實際情況完善量刑建議決策程序。區(qū)分案件類型，設(shè)置不同的量刑程序提出、研究、審核、把關(guān)規(guī)則，明確不同決策主體的分工和責(zé)任，既保障檢察官依法履行辦案主體責(zé)任，又注重發(fā)揮檢察官聯(lián)席會的會商咨詢和部門負(fù)責(zé)人、檢察長的把關(guān)作用，確保量刑建議尺度的統(tǒng)一、規(guī)范、透明，實現(xiàn)量刑均衡、同案同判。

18. 加強量刑建議說理。根據(jù)不同案件情況，在起訴書、具結(jié)書、量刑建議書等文書中加強量刑建議說理，體現(xiàn)認(rèn)定的犯罪事實、罪名，量刑的依據(jù)、理由，主要的量刑情節(jié)及其對應(yīng)從寬幅度等內(nèi)容。要考慮全部量刑情節(jié)，綜合判斷法定、酌定和可能影響量刑的其他事實情節(jié)。另行制定“量刑說理書”等量刑說理材料的，一并移送法院。

19. 探索優(yōu)化具結(jié)書和量刑建議書。實踐中，量刑建議調(diào)整較多的一個主要原因是，量刑情節(jié)在具結(jié)書簽署后發(fā)生變化。各地可根據(jù)案件實際情況和能夠預(yù)期的量刑情節(jié)變化，探索在具結(jié)書和量刑建議書中提出多項或附條件的量刑建議，供法庭在審判環(huán)節(jié)根據(jù)情節(jié)變化選擇采納。

八、著力在加強協(xié)作配合上下功夫，共同推動制度深入適用。針對實踐中存在的認(rèn)識不夠統(tǒng)一、協(xié)作不順暢等協(xié)調(diào)配合方面的突出問題，要加強與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，積極推動解決。

20. 增進與監(jiān)察機關(guān)溝通，配合完善監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序銜接機制，充分發(fā)揮認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度在懲治職務(wù)犯罪中的積極作用。

21. 加強與公安機關(guān)溝通協(xié)調(diào)，會同公安機關(guān)健全認(rèn)罪認(rèn)罰案件快速辦理機制，推動公安機關(guān)在偵查階段同步開展認(rèn)罪教育工作，引導(dǎo)公安機關(guān)在做好定罪證據(jù)收集的同時，加強對量刑證據(jù)的收集，從源頭上保障認(rèn)罪認(rèn)罰案件質(zhì)量。

22. 加強與法院溝通協(xié)調(diào)，進一步明確“從寬”的具體標(biāo)準(zhǔn)和不同階段認(rèn)罪認(rèn)罰從寬的差異，統(tǒng)一司法尺度，減少量刑分歧。會同法院嚴(yán)格落實刑事訴訟法第二百零一條和“兩高三部”《關(guān)于適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的指導(dǎo)意見》關(guān)于量刑建議調(diào)整的規(guī)定，完善量刑建議調(diào)整機制。對法院認(rèn)為量刑建議明顯不當(dāng)要求檢察機關(guān)調(diào)整的，要認(rèn)真對待。認(rèn)為法院意見正確的，聽取被告人及其辯護人意見后，依法進行調(diào)整；認(rèn)為量刑建議并無明顯不當(dāng)?shù)�，也要加強與法院溝通，爭取法官認(rèn)同和支持。對法院違反刑事訴訟法及相關(guān)規(guī)定精神，未告知檢察機關(guān)調(diào)整量刑建議而逕行判決的，依法進行監(jiān)督。

23. 加強與司法行政部門溝通協(xié)調(diào)，推動解決值班律師資源短缺和經(jīng)費保障不足等問題。針對社區(qū)矯正法未明確檢察機關(guān)可以向社區(qū)矯正機構(gòu)發(fā)出委托調(diào)查函，導(dǎo)致一些檢察機關(guān)委托調(diào)查不順暢，影響緩刑、管制量刑建議提出的問題，“兩高三部”《關(guān)于規(guī)范量刑程序若干問題的意見》明確規(guī)定：“對于可能判處管制、緩刑的案件，偵查機關(guān)、人民檢察院、人民法院可以委托社區(qū)矯正機構(gòu)或者有關(guān)社會組織進行調(diào)查評估，提出意見，供判處管制、緩刑時參考。社區(qū)矯正機構(gòu)或者有關(guān)社會組織收到偵查機關(guān)、人民檢察院或者人民法院調(diào)查評估的委托后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)委托機關(guān)的要求依法進行調(diào)查，形成評估意見，并及時提交委托機關(guān)”。各地要加強與司法行政機關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，落實上述規(guī)定，完善工作機制，確保委托社會調(diào)查活動順暢進行。

九、著力在防范廉政風(fēng)險上下功夫，確保制度廉潔適用。隨著司法責(zé)任制的落實和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的施行，檢察官自由裁量權(quán)力加大，被圍獵的風(fēng)險增加。為防范制度適用中的廉政風(fēng)險，今年5月，最高檢下發(fā)了《人民檢察院辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件監(jiān)督管理辦法》，各地檢察機關(guān)要嚴(yán)格執(zhí)行辦法規(guī)定，加強監(jiān)督管理，確保廉潔公正司法。

24. 進一步健全和細(xì)化認(rèn)罪認(rèn)罰案件的事前、事中、事后監(jiān)督機制和責(zé)任追究機制，加大對不捕不訴案件、重大敏感復(fù)雜案件量刑建議把關(guān)力度，細(xì)化認(rèn)罪認(rèn)罰案件全流程規(guī)范，加大常態(tài)化巡查、督查、評查力度，防止徇私枉法、權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易。

25. 嚴(yán)格執(zhí)行過問或干預(yù)、插手司法辦案記錄報告的“三個規(guī)定”，對存在過問或者干預(yù)、插手辦案活動，有與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織不當(dāng)接觸交往行為情況的，應(yīng)當(dāng)如實記錄并及時報告，堅決防止人情案、關(guān)系案、金錢案。

十、著力在提升素質(zhì)能力上下功夫，為制度深入適用提供保障。當(dāng)前，檢察官整體能力素質(zhì)尚不能完全適應(yīng)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度全面依法適用帶來的新要求新挑戰(zhàn)，檢察官量刑建議能力、溝通協(xié)調(diào)能力、釋法說理能力、化解矛盾能力等都需要進一步提升。

26. 加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)和崗位練兵，有針對性開展教育培訓(xùn)，提升檢察官審查證據(jù)、適用法律、把握政策、量刑建議、釋法說理、溝通協(xié)調(diào)、化解矛盾的能力。注重培養(yǎng)刑事檢察領(lǐng)軍人才，發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，帶動整體隊伍素質(zhì)不斷提升。

27. 加強案例指導(dǎo)，注重發(fā)揮典型案例的示范引領(lǐng)作用，建立認(rèn)罪認(rèn)罰從寬案件案例庫，為基層一線辦案提供參考。

28. 加強宣傳，以案釋法，通過制作播放典型案例專題片等方式，加大認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度宣傳力度，擴大制度知曉度，增強全社會對制度的認(rèn)同。


最高人民檢察院

2020年12月1日