國務院辦公廳

國務院辦公廳關于完善集體林權制度的意見

國辦發(fā) 〔2016〕83號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
　　集體林是培育森林資源的重要基地，是維護國家生態(tài)安全的重要基礎。2008年以來，我國集體林權制度改革取得重大成果，集體林業(yè)煥發(fā)出新的生機，1億多農(nóng)戶直接受益，實現(xiàn)了“山定權、樹定根、人定心”。但是，還存在產(chǎn)權保護不嚴格、生產(chǎn)經(jīng)營自主權落實不到位、規(guī)模經(jīng)營支持政策不完善、管理服務體系不健全等問題。為鞏固和擴大集體林權制度改革成果，充分發(fā)揮集體林業(yè)在維護生態(tài)安全、實施精準脫貧、推動農(nóng)村經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就完善集體林權制度提出如下意見。
　　一、總體要求
　�。ㄒ唬┲笇�思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，緊緊圍繞統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活林地經(jīng)營權，推進集體林權規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，促進集體林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，完善扶持政策和社會化服務體系，創(chuàng)新產(chǎn)權模式和國土綠化機制，廣泛調(diào)動農(nóng)民和社會力量發(fā)展林業(yè)，充分發(fā)揮集體林生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益。
　�。ǘ�）基本原則。堅持農(nóng)村林地集體所有制，鞏固集體林地家庭承包基礎性地位，加強農(nóng)民財產(chǎn)權益保護；堅持創(chuàng)新體制機制，拓展和完善林地經(jīng)營權能，構建現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度；堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益相統(tǒng)一，開發(fā)利用集體林業(yè)多種功能，實現(xiàn)增綠、增質(zhì)和增效；堅持發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，充分調(diào)動社會資本發(fā)展林業(yè)的積極性，增強林業(yè)發(fā)展活力。
　　（三）總體目標。到2020年，集體林業(yè)良性發(fā)展機制基本形成，產(chǎn)權保護更加有力，承包權更加穩(wěn)定，經(jīng)營權更加靈活，林權流轉(zhuǎn)和抵押貸款制度更加健全，管理服務體系更加完善，實現(xiàn)集體林區(qū)森林資源持續(xù)增長、農(nóng)民林業(yè)收入顯著增加、國家生態(tài)安全得到保障的目標。
　　二、穩(wěn)定集體林地承包關系
　�。ㄋ模┻M一步明晰產(chǎn)權。繼續(xù)做好集體林地承包確權登記頒證工作。對承包到戶的集體林地，要將權屬證書發(fā)放到戶，由農(nóng)戶持有。對采取聯(lián)戶承包的集體林地，要將林權份額量化到戶，鼓勵建立股份合作經(jīng)營機制。對仍由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營管理的林地，要依法將股權量化到戶、股權證發(fā)放到戶，發(fā)展多種形式的股份合作。探索創(chuàng)新自留山經(jīng)營管理體制機制。對新造林地要依法確權登記頒證。
　�。ㄎ澹┘訌娏謾鄼嘁姹Ｗo。逐步建立集體林地所有權、承包權、經(jīng)營權分置運行機制，不斷健全歸屬清晰、權能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的集體林權制度，形成集體林地集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營的格局。依法保障林權權利人合法權益，任何單位和個人不得禁止或限制林權權利人依法開展經(jīng)營活動。確因國家公園、自然保護區(qū)等生態(tài)保護需要的，可探索采取市場化方式對林權權利人給予合理補償，著力破解生態(tài)保護與林農(nóng)利益間的矛盾。全面停止天然林商業(yè)性采伐后，對集體和個人所有的天然商品林，安排停伐管護補助。在承包期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不得強行收回農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的承包林地。有序開展進城落戶農(nóng)民集體林地承包權依法自愿有償退出試點。
　�。�六）加強合同規(guī)范化管理。承包和流轉(zhuǎn)集體林地，要簽訂書面合同，切實保護當事人的合法權益。基層林業(yè)主管部門要加強指導，推廣使用示范文本，完善合同檔案管理。合同應明確規(guī)定當事人造林育林、保護管理、森林防火、林業(yè)有害生物防治等責任，促進森林資源可持續(xù)經(jīng)營。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要監(jiān)督林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體依照合同約定的用途，合理利用和保護林地。
　　三、放活生產(chǎn)經(jīng)營自主權
　�。ㄆ撸┞鋵嵎诸惤�(jīng)營管理。完善商品林、公益林分類管理制度，簡化區(qū)劃界定方法和程序，優(yōu)化林地資源配置。建立公益林動態(tài)管理機制，在不影響整體生態(tài)功能、保持公益林相對穩(wěn)定的前提下，允許對承包到戶的公益林進行調(diào)整完善。全面推行集體林采伐公示制度，地方政府要及時公示采伐指標分配詳細情況。
　�。ò耍┛茖W經(jīng)營公益林。在不影響生態(tài)功能的前提下，按照“非木質(zhì)利用為主，木質(zhì)利用為輔”的原則，實行公益林分級經(jīng)營管理，合理界定保護等級，采取相應的保護、利用和管理措施，提高綜合利用效益。推動集體公益林資產(chǎn)化經(jīng)營，探索公益林采取合資、合作等方式流轉(zhuǎn)。
　�。ň牛┓呕钌唐妨纸�(jīng)營權。完善森林采伐更新管理制度，進一步改進集體人工用材林管理，賦予林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體更大的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，充分調(diào)動社會資本投入集體林開發(fā)利用。大力推進以擇伐、漸伐方式實施森林可持續(xù)經(jīng)營，培育大徑級材，提高林地產(chǎn)出率。
　�。ㄊ�）優(yōu)化管理方式。簡化林業(yè)行政審批環(huán)節(jié)和手續(xù)，明確禁止性和限制性行為，減少政府對集體林微觀生產(chǎn)經(jīng)營行為的管制，充分釋放市場活力。林業(yè)主管部門要完善全國林地“一張圖”管理，將集體林地保護等級落實到山頭地塊、明確林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，向社會公示并提供查詢服務。
　　四、引導集體林適度規(guī)模經(jīng)營
　�。ㄊ�一）積極穩(wěn)妥流轉(zhuǎn)集體林權。鼓勵集體林權有序流轉(zhuǎn)，支持公開市場交易。鼓勵和引導農(nóng)戶采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權和林木所有權，發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。創(chuàng)新流轉(zhuǎn)和經(jīng)營方式，引導各類生產(chǎn)經(jīng)營主體開展聯(lián)合、合作經(jīng)營。積極引導工商資本投資林業(yè)，依法開發(fā)利用林地林木。建立健全對工商資本流轉(zhuǎn)林權的監(jiān)管制度，對流轉(zhuǎn)條件、用途、經(jīng)營計劃和違規(guī)處罰等作出規(guī)定，加強事中事后監(jiān)管，并納入信用記錄。林權流轉(zhuǎn)不能搞強迫命令，不能違背承包農(nóng)戶意愿，不能損害農(nóng)民權益，不能改變林地性質(zhì)和用途。
　�。ㄊ�二）培育壯大規(guī)模經(jīng)營主體。采取多種方式興辦家庭林場、股份合作林場等，逐步擴大其承擔的涉林項目規(guī)模。大力發(fā)展品牌林業(yè)，開展公益宣傳活動，引導生產(chǎn)經(jīng)營主體面向市場加快發(fā)展。鼓勵地方開展林業(yè)規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體帶頭人和職業(yè)森林經(jīng)理人培訓行動。
　�。ㄊ�三）建立健全多種形式利益聯(lián)結機制。鼓勵工商資本與農(nóng)戶開展股份合作經(jīng)營，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，帶動農(nóng)戶從涉林經(jīng)營中受益。建立完善龍頭企業(yè)聯(lián)林帶戶機制，為農(nóng)戶提供林地林木代管、統(tǒng)一經(jīng)營作業(yè)、訂單林業(yè)等專業(yè)化服務。引導涉林企業(yè)發(fā)布服務農(nóng)戶社會責任報告。加大對重點生態(tài)功能區(qū)的扶持力度，支持林業(yè)生產(chǎn)公益性基礎設施建設、地方特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體能力建設等，推動集中連片特困地區(qū)精準脫貧。
　�。ㄊ�四）推進集體林業(yè)多種經(jīng)營。加快林業(yè)結構調(diào)整，充分發(fā)揮林業(yè)多種功能，以生產(chǎn)綠色生態(tài)林產(chǎn)品為導向，支持林下經(jīng)濟、特色經(jīng)濟林、木本油料、竹藤花卉等規(guī)范化生產(chǎn)基地建設。大力發(fā)展新技術新材料、森林生物質(zhì)能源、森林生物制藥、森林新資源開發(fā)利用、森林旅游休閑康養(yǎng)等綠色新興產(chǎn)業(yè)。鼓勵林業(yè)碳匯項目產(chǎn)生的減排量參與溫室氣體自愿減排交易，促進碳匯進入碳交易市場。
　�。ㄊ�五）加大金融支持力度。建立健全林權抵質(zhì)押貸款制度，鼓勵銀行業(yè)金融機構積極推進林權抵押貸款業(yè)務，適度提高林權抵押率，推廣“林權抵押+林權收儲+森林保險”貸款模式和“企業(yè)申請、部門推薦、銀行審批”運行機制，探索開展林業(yè)經(jīng)營收益權和公益林補償收益權市場化質(zhì)押擔保貸款。加大開發(fā)性、政策性貸款支持力度，完善林業(yè)貸款貼息政策。鼓勵和引導市場主體對林權抵押貸款進行擔保，并對出險的抵押林權進行收儲。各地可采取資本金注入、林權收儲擔保費用補助、風險補償?shù)却胧┲С珠_展林權收儲工作。完善森林保險制度，建立健全森林保險費率調(diào)整機制，進一步完善大災風險分散機制，擴大森林保險覆蓋面，創(chuàng)新差別化的商品林保險產(chǎn)品。研究探索森林保險無賠款優(yōu)待政策。林業(yè)主管部門要與保險機構協(xié)同配合，聯(lián)合開展防災減災、宣傳培訓等工作。
　　五、加強集體林業(yè)管理和服務
　　（十六）提升集體林業(yè)管理水平。加強基層林業(yè)業(yè)務技術人員培訓，提升林權管理服務機構能力和服務水平。充分利用現(xiàn)代信息技術手段，建立全國聯(lián)網(wǎng)、實時共享的集森林資源、權屬、生產(chǎn)經(jīng)營主體等信息于一體的基礎信息數(shù)據(jù)庫和管理信息系統(tǒng)，推廣林權集成電路卡（IC卡）管理服務模式，方便群眾查詢使用。依托林權管理服務機構，搭建全國互聯(lián)互通的林權流轉(zhuǎn)市場監(jiān)管服務平臺，發(fā)布林權流轉(zhuǎn)交易信息，提供林權流轉(zhuǎn)交易確認服務，維護流轉(zhuǎn)雙方當事人合法權益。
　　（十七）健全經(jīng)營糾紛調(diào)處機制。縣級以上地方人民政府要加強對農(nóng)村林地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解和仲裁工作的指導，制定糾紛調(diào)解仲裁人員培訓計劃，加強法律法規(guī)和政策培訓。妥善處理各類糾紛，做好重大糾紛案件的應急處理工作，切實維護社會和諧穩(wěn)定。探索建立糾紛調(diào)解激勵辦法。建立律師、公證機構參與糾紛處置的工作機制，將矛盾化解納入法治軌道。開設林業(yè)法律救助綠色通道，依法依規(guī)向低收入家庭和貧困農(nóng)戶提供法律援助和司法救助。
　�。ㄊ�八）完善社會化服務體系。加快基層林業(yè)主管部門職能轉(zhuǎn)變，強化公共服務，逐步將適合市場化運作的林業(yè)規(guī)劃設計、森林資源資產(chǎn)評估、市場信息、技術培訓等服務事項交由社會化服務組織承擔。研究探索通過政府購買服務方式，支持社會化服務組織開展森林防火、林業(yè)有害生物統(tǒng)防統(tǒng)治、森林統(tǒng)一管護等生產(chǎn)性服務。鼓勵有條件的地方加大對包括整地造林、撫育等關鍵環(huán)節(jié)在內(nèi)的林業(yè)機械購置補貼力度。將林產(chǎn)品市場納入農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系建設范圍。積極發(fā)展林業(yè)電子商務，健全林產(chǎn)品交易市場服務體系，鼓勵引導電商企業(yè)與家庭林場、股份合作林場、農(nóng)民合作社對接，建立特色林產(chǎn)品直采直供機制。實施林業(yè)社會化服務支撐工程，支持基層公共服務機構和社會化服務組織的基礎設施建設。
　　六、加強組織保障
　�。ㄊ�九）強化組織領導。國家林業(yè)局要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動完善集體林權制度的各項政策措施落到實處。各有關部門要按照職責分工，繼續(xù)完善相關政策，形成支持集體林業(yè)發(fā)展的合力。各省（區(qū)、市）要制定完善集體林權制度的實施方案，將集體林權制度改革成效作為地方各級領導班子及有關領導干部考核內(nèi)容。加強集體林權管理隊伍建設，改善工作條件。按照國家有關規(guī)定，對發(fā)展集體林業(yè)貢獻突出的單位和個人予以表彰。
　�。ǘ�十）鼓勵積極探索。加強輿論宣傳引導，營造有利于完善集體林權制度的良好氛圍。充分利用各種改革試驗示范平臺，支持在加強林權權益保護、放活商品林經(jīng)營權、優(yōu)化林木采伐管理、科學合理利用公益林、完善森林生態(tài)效益補償?shù)确矫孢M行深入探索。建立第三方評估機制，不斷總結好經(jīng)驗好做法，及時進行交流和推廣。

國務院辦公廳
2016年11月16日