住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 國家發(fā)展和改革委員會 國土資源部等

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門關(guān)于進一步加強城市生活垃圾焚燒處理工作的意見

建城[2016]227號


各省、自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、發(fā)展改革委（經(jīng)信委）、國土資源廳、環(huán)境保護廳，直轄市城市管理委（市容園林委、綠化市容局、市政委）、發(fā)展改革委、規(guī)劃國土委（規(guī)劃局、國土房管局）、環(huán)境保護局：

　　為切實加強城市生活垃圾焚燒處理設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)管理工作，提高生活垃圾處理水平，改善城市人居環(huán)境，現(xiàn)提出以下意見：

　　一、深刻認(rèn)識城市生活垃圾焚燒處理工作的重要意義

　　近年來，我國城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)明顯加快，處理能力和水平不斷提高，城市環(huán)境衛(wèi)生有了較大改善。但隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，設(shè)施處理能力總體不足，普遍存在超負(fù)荷運行現(xiàn)象，仍有部分生活垃圾未得到有效處理。生活垃圾焚燒處理技術(shù)具有占地較省、減量效果明顯、余熱可以利用等特點，在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)得到廣泛應(yīng)用，在我國也有近30年應(yīng)用歷史。目前，垃圾焚燒處理技術(shù)裝備日趨成熟，產(chǎn)業(yè)鏈條、骨干企業(yè)和建設(shè)運行管理模式逐步形成，已成為城市生活垃圾處理的重要方式。各地要充分認(rèn)識垃圾焚燒處理工作的緊迫性、重要性和復(fù)雜性，提前謀劃，科學(xué)評估，規(guī)劃先行，加快建設(shè)，盡快補上城市生活垃圾處理短板。

　　二、明確“十三五”工作目標(biāo)

　　貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，按照中央城市工作會議和《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》要求，將垃圾焚燒處理設(shè)施建設(shè)作為維護公共安全、推進生態(tài)文明建設(shè)、提高政府治理能力和加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的重點。到2017年底，建立符合我國國情的生活垃圾清潔焚燒標(biāo)準(zhǔn)和評價體系。到2020年底，全國設(shè)市城市垃圾焚燒處理能力占總處理能力50%以上，全部達(dá)到清潔焚燒標(biāo)準(zhǔn)。

　　三、提前謀劃，加強焚燒設(shè)施選址管理

　　（一）加強規(guī)劃引導(dǎo)。牢固樹立規(guī)劃先行理念，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展客觀規(guī)律，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用以及生態(tài)環(huán)境影響和公眾訴求，科學(xué)編制生活垃圾處理設(shè)施規(guī)劃，統(tǒng)籌安排生活垃圾處理設(shè)施的布局和用地，并納入城市總體規(guī)劃和近期建設(shè)規(guī)劃，做好與土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的銜接，公開相關(guān)信息。項目用地納入城市黃線保護范圍，規(guī)劃用途有明顯標(biāo)示。強化規(guī)劃剛性，維護政府公信力，嚴(yán)禁擅自占用或者隨意改變用途，嚴(yán)格控制設(shè)施周邊的開發(fā)建設(shè)活動。根據(jù)焚燒廠服務(wù)區(qū)域現(xiàn)狀和預(yù)測的垃圾產(chǎn)生量，適度超前確定設(shè)施處理規(guī)模，推進區(qū)域性垃圾焚燒飛灰配套處置工程建設(shè)。選擇以垃圾焚燒發(fā)電作為主要處理方案的地區(qū)，要提出垃圾處理的其他備用方案。

　�。ǘ�）統(tǒng)籌解決選址問題。焚燒設(shè)施選址應(yīng)符合相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)的要求，并重點考慮對周邊居民影響、配套設(shè)施情況、垃圾運輸條件及灰渣處理的便利性等因素。優(yōu)先安排垃圾焚燒處理設(shè)施用地計劃指標(biāo)，地方國土資源管理部門可根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H單列，并合理安排必要的配套項目建設(shè)用地，確保項目落地。加強區(qū)域統(tǒng)籌，實現(xiàn)焚燒設(shè)施共享。鼓勵利用現(xiàn)有垃圾處理設(shè)施用地改建或擴建焚燒設(shè)施。

　�。ㄈ�）擴大設(shè)施控制范圍�？蓪⒎贌�設(shè)施控制區(qū)域分為核心區(qū)、防護區(qū)和緩沖區(qū)。核心區(qū)的建設(shè)內(nèi)容為焚燒項目的主體工程、配套工程、生產(chǎn)管理與生活服務(wù)設(shè)施，占地面積按照《生活垃圾焚燒處理工程項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》要求核定。防護區(qū)為園林綠化等建設(shè)內(nèi)容，占地面積按核心區(qū)周邊不小于300米考慮。

　　四、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)清潔焚燒項目

　　（一）選擇先進適用技術(shù)。遵循安全、可靠、經(jīng)濟、環(huán)保原則，以垃圾焚燒鍋爐、垃圾抓斗起重機、汽輪發(fā)電機組、自動控制系統(tǒng)、主變壓器為主設(shè)備，綜合評價焚燒技術(shù)裝備對自然條件和垃圾特性的適應(yīng)性、長期運行可靠性、能源利用效率和資源消耗水平、污染物排放水平。應(yīng)根據(jù)環(huán)境容量，充分考慮基本工藝達(dá)標(biāo)性、設(shè)備可靠性以及運行管理經(jīng)驗等因素，優(yōu)化污染治理技術(shù)的選擇，污染物排放應(yīng)滿足國家、地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)評批復(fù)要求。

　�。ǘ�）推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。積極開展靜脈產(chǎn)業(yè)園區(qū)、循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靜脈特色小鎮(zhèn)等建設(shè)，統(tǒng)籌生活垃圾、建筑垃圾、餐廚垃圾等不同類型垃圾處理，形成一體化項目群，降低選址難度和建設(shè)投入。優(yōu)化配置焚燒、填埋、生物處理等不同種類處理工藝，整合滲濾液等污染物處理環(huán)節(jié)，實現(xiàn)各種垃圾在園區(qū)內(nèi)有效治理，提高能源綜合利用效率。

　�。ㄈ�）嚴(yán)控工程建設(shè)質(zhì)量。生活垃圾焚燒項目建設(shè)應(yīng)滿足《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規(guī)范》等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及地方標(biāo)準(zhǔn)的要求，落實建設(shè)單位主體責(zé)任，完善各項管理制度、技術(shù)措施及工作程序。項目建設(shè)各方要正確處理質(zhì)量與進度、成本之間的關(guān)系，合理控制項目成本和建設(shè)周期，實現(xiàn)專業(yè)化管理，文明施工。嚴(yán)禁通過降低工程和采購設(shè)備質(zhì)量、縮短工期、以次充好、偷工減料等惡意降低建設(shè)成本。

　　（四）合理確定補貼費用。分析項目投資與運行費用，應(yīng)明確處理規(guī)模、建設(shè)期、建設(shè)水平、工藝設(shè)備配置、垃圾熱值、分期建設(shè)、運營期限、余熱利用方式等邊界條件，充分考慮煙氣、滲濾液和灰渣的處理要求。垃圾處理補貼評價內(nèi)容包括工程分析、垃圾處理補貼費用分析、其他成本節(jié)約與合法收益分析三部分。工程分析要根據(jù)工程技術(shù)要求，對主設(shè)備質(zhì)量成本、建設(shè)水平、運行數(shù)據(jù)等進行客觀評價。垃圾處理補貼費用分析按《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》進行，其中基準(zhǔn)收益率可參照行業(yè)平均水平分析計取，以進廠垃圾量計算，噸垃圾售電超過280千瓦時的部分按當(dāng)?shù)貥?biāo)桿電價計算。其他成本節(jié)約與合法收益分析應(yīng)考慮建設(shè)期和成本變化等因素影響。

　�。ㄎ澹┘訌婏w灰污染防治。在生活垃圾設(shè)施規(guī)劃建設(shè)運行過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮飛灰處置出路。鼓勵跨區(qū)域合作，統(tǒng)籌生活垃圾焚燒與飛灰處置設(shè)施建設(shè)，并開展飛灰資源化利用技術(shù)的研發(fā)與應(yīng)用。嚴(yán)格按照危險廢物管理制度要求，加強對飛灰產(chǎn)生、利用和處置的執(zhí)法監(jiān)管。

　　五、深入細(xì)致做好相關(guān)工作

　�。ㄒ唬┥钊胝{(diào)研摸清底數(shù)。在垃圾焚燒項目前期，要在項目屬地入社區(qū)、入村廣泛開展調(diào)研，與村社干部、群眾代表等深入交流座談，認(rèn)真傾聽群眾意見，系統(tǒng)分析各方訴求。對疑慮和誤解，應(yīng)耐心做好溝通解釋工作，要充分考慮其合理訴求，積極研究解決措施；對采取不當(dāng)方式表達(dá)不合理要求的，應(yīng)依法依規(guī)堅決予以制止。

　�。ǘ�）周密組織發(fā)揮合力。在項目建設(shè)過程中，各部門要加強協(xié)同配合。項目主管部門做好統(tǒng)籌安排，城市規(guī)劃、發(fā)展改革、國土資源、環(huán)境保護等部門各負(fù)其責(zé)，與項目屬地政府統(tǒng)一思想，切實形成合力，市場主體做好相關(guān)配合保障。根據(jù)建設(shè)任務(wù)和時間要求，將基本建設(shè)程序和開展群眾工作緊密結(jié)合。要抓好工作細(xì)節(jié)，注重方式方法的針對性，注重群眾工作實效。對推進生活垃圾處理工作不力，影響社會發(fā)展和穩(wěn)定的，要追究有關(guān)責(zé)任。

　�。ㄈ�）廣泛發(fā)動贏得支持。要圍繞群眾關(guān)注的問題深入開展解疑釋惑工作，將考察焚燒廠的所見所聞、焚燒技術(shù)裝備、污染控制等內(nèi)容制作成視頻宣傳片和畫冊，連續(xù)播放、廣泛宣傳，打消顧慮，爭取群眾對項目建設(shè)的信任和理解。充分發(fā)揮學(xué)校作用，組織師生學(xué)習(xí)有關(guān)垃圾焚燒處理知識、焚燒廠項目建設(shè)有關(guān)做法等，建立廣泛牢固的群眾基礎(chǔ)。

　　六、集中整治，提高設(shè)施運行水平

　�。ㄒ唬┘�中開展整治工作。結(jié)合生活垃圾處理設(shè)施的考核評價工作，對現(xiàn)有垃圾焚燒廠的技術(shù)工藝、設(shè)施設(shè)備、運行管理等集中開展專項整治。焚燒爐必須設(shè)置煙氣凈化系統(tǒng)并安裝煙氣在線監(jiān)測裝置。對未按照《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》要求開展在線監(jiān)測和焚燒爐運行工況在線監(jiān)測的焚燒廠，應(yīng)及時整改到位，并通過企業(yè)網(wǎng)站、在廠區(qū)周邊顯著位置設(shè)置顯示屏等方式對外公開在線監(jiān)測數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督。對于不能連續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的設(shè)施，要及時停產(chǎn)整頓，認(rèn)真分析存在的問題和原因，采取針對性措施予以解決。對于生產(chǎn)使用中的問題，要按照《生活垃圾焚燒廠運行維護與安全技術(shù)規(guī)程》要求，嚴(yán)格控制燃燒室內(nèi)焚燒煙氣的溫度、停留時間與氣流擾動工況，設(shè)置活性炭粉等吸附劑噴入裝置，有效去除煙氣中的污染物。對于設(shè)備老化和工藝落后問題，要盡快組織實施改造，保證設(shè)施達(dá)標(biāo)排放。對整治后仍不能達(dá)標(biāo)排放的設(shè)施，依法進行關(guān)停處理。對故意編造、篡改排放數(shù)據(jù)的違法企業(yè)，依法加大處罰力度。

　�。ǘ�）實施精細(xì)化運行管理。加強對垃圾焚燒過程中煙氣污染物、惡臭、飛灰、滲濾液的產(chǎn)生和排放情況監(jiān)管，控制二次污染。落實運行管理責(zé)任制度和應(yīng)急管理預(yù)案，明確突發(fā)狀況上報和處理程序，有效應(yīng)對各種突發(fā)事件。建立清潔焚燒評價指標(biāo)體系，加強設(shè)備壽命期管理，推行完好率、合格率與投入率等指標(biāo)管理，推進節(jié)能減排與能源效率管理，達(dá)到適宜的水利用率、廠用電率、物料消耗量和能源效率，有效實現(xiàn)碳減排。

　　（三）構(gòu)建“鄰利型”服務(wù)設(shè)施。在落實環(huán)境防護距離基礎(chǔ)上，面向周邊居民設(shè)立共享區(qū)域，因地制宜配套綠化、體育和休閑設(shè)施，實施優(yōu)惠供水、供熱、供電服務(wù)，安排群眾就近就業(yè)，將短期補償轉(zhuǎn)化為長期可持續(xù)行為，努力讓垃圾焚燒設(shè)施與居民、社區(qū)形成利益共同體。變“鄰避效應(yīng)”為“鄰利效益”，實現(xiàn)共享發(fā)展。

　　七、創(chuàng)新方式，全面加強監(jiān)管

　　（一）嚴(yán)格招投標(biāo)管理。加強市場準(zhǔn)入管理，嚴(yán)格設(shè)定投資建設(shè)運行處理企業(yè)的技術(shù)、人員、業(yè)績等條件。培育公平競爭的市場環(huán)境，鼓勵推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。完善市場退出機制，加快信用體系建設(shè)，建立失信懲戒和黑名單制度，鼓勵和引導(dǎo)專業(yè)化規(guī)�；�企業(yè)規(guī)范建設(shè)和誠信運行。對于中標(biāo)價格明顯低于預(yù)期的企業(yè)要給予重點關(guān)注，加大監(jiān)管頻次。對于中標(biāo)企業(yè)惡意違約或不能履約的情況，依照特許經(jīng)營合同或相關(guān)法律法規(guī)，給予嚴(yán)厲的經(jīng)濟懲罰或行政處罰，必要時終止特許經(jīng)營合同。

　�。ǘ�）加強監(jiān)管能力建設(shè)。建立全過程、多層級風(fēng)險防范體系，杜絕違法排放和造假行為。焚燒廠運行主體要向社會定期公布運行基本情況，公示污染物排放數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督。通過駐場監(jiān)管、公眾監(jiān)督、經(jīng)濟杠桿等手段進行監(jiān)管，采用信息化、互聯(lián)網(wǎng)+、開發(fā)APP等方式實現(xiàn)全過程監(jiān)管。加強全國城鎮(zhèn)生活垃圾處理管理信息系統(tǒng)上報工作，所有規(guī)劃、在建和運行的焚燒項目情況必須將相關(guān)信息錄入系統(tǒng)并及時更新。強化設(shè)施運行監(jiān)管，按照《生活垃圾焚燒廠運行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)》和《生活垃圾焚燒廠評價標(biāo)準(zhǔn)》要求，完善生活垃圾處理設(shè)施考核評價工作。

　�。ㄈ�）推進實現(xiàn)共同治理。在設(shè)施規(guī)劃建設(shè)管理過程中，要落實各有關(guān)部門、社會單位和公眾以及相關(guān)機構(gòu)的責(zé)任，共同開展相關(guān)工作。社會單位和公眾是產(chǎn)生垃圾的責(zé)任主體，要樹立節(jié)約觀念，減少垃圾產(chǎn)生，依法依規(guī)參與焚燒廠規(guī)劃建設(shè)運行監(jiān)督。要積極開展第三方專業(yè)機構(gòu)監(jiān)管，提高監(jiān)管的科學(xué)水平。依托AAA級垃圾焚燒廠等標(biāo)桿設(shè)施，在保證正常安全運行基礎(chǔ)上，完善公眾參觀通道，開展宣傳教育基地建設(shè)，向社會公眾開放，定期組織中小學(xué)生參觀學(xué)習(xí)，形成有效的交流、宣傳和咨詢平臺。充分發(fā)揮新聞媒體作用，引導(dǎo)全社會客觀認(rèn)識生活垃圾處理問題，凝聚共識，營造良好輿論氛圍。


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　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 2016年10月22日