環(huán)境保護(hù)部 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 財(cái)政部

關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見

環(huán)發(fā)[2013]16號(hào)


各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)環(huán)境保護(hù)廳（局）、發(fā)展改革委、財(cái)政廳（局）：

　　為貫徹落實(shí)黨的十八大關(guān)于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的理念與精神，推進(jìn)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》實(shí)施，加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理，增強(qiáng)區(qū)域整體生態(tài)功能，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，提出如下意見：

　　一、總體要求

　�。ㄒ唬┲匾�意義。國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要在國(guó)土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理，是增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能，構(gòu)建國(guó)家生態(tài)安全屏障的重要支撐；是促進(jìn)人與自然和諧，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措；是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)的重要基礎(chǔ)；是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化國(guó)土開發(fā)空間格局、建設(shè)美麗中國(guó)的重要任務(wù)。

　�。ǘ�）基本原則。堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，以保障國(guó)家生態(tài)安全、促進(jìn)人與自然和諧相處為目標(biāo)，以增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)服務(wù)功能、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為重點(diǎn)，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理。

　　堅(jiān)持生態(tài)主導(dǎo)、保護(hù)優(yōu)先。把保護(hù)和修復(fù)生態(tài)環(huán)境、增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為首要任務(wù)，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)綜合管理，嚴(yán)格管制各類開發(fā)活動(dòng)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管和評(píng)估，減少和防止對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的干擾和破壞。

　　堅(jiān)持嚴(yán)格準(zhǔn)入、限制開發(fā)。按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則，實(shí)行更有針對(duì)性的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境準(zhǔn)入政策與標(biāo)準(zhǔn)，提高各類開發(fā)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)和環(huán)境門檻。根據(jù)區(qū)域資源環(huán)境承載能力，堅(jiān)持面上保護(hù)、點(diǎn)狀開發(fā)，嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)范圍，禁止成片蔓延式開發(fā)擴(kuò)張，保持并逐步擴(kuò)大自然生態(tài)空間。

　　堅(jiān)持示范先行、分步推進(jìn)。選擇有典型代表性的不同類型國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，探索限制開發(fā)區(qū)域科學(xué)發(fā)展的新模式，探索區(qū)域生態(tài)功能綜合管理的新途徑，創(chuàng)新區(qū)域保護(hù)和管理的新機(jī)制。

　　二、主要任務(wù)

　　（一）嚴(yán)格控制開發(fā)強(qiáng)度。要按照《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》要求，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)范圍內(nèi)各類開發(fā)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格管制，使人類活動(dòng)占用的空間控制在目前水平并逐步縮小，以騰出更多的空間用于維系生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。要依托資源環(huán)境承載能力相對(duì)較強(qiáng)的城鎮(zhèn)，引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)與工業(yè)開發(fā)集中布局、點(diǎn)狀開發(fā)，禁止成片蔓延式開發(fā)擴(kuò)張。要嚴(yán)格開發(fā)區(qū)管理，原則上不再新建各類開發(fā)區(qū)和擴(kuò)大現(xiàn)有工業(yè)開發(fā)區(qū)的面積，已有的工業(yè)開發(fā)區(qū)要逐步改造成低消耗、可循環(huán)、少排放、“零污染”的生態(tài)型工業(yè)區(qū)。國(guó)家發(fā)展改革委要組織地方發(fā)展改革委進(jìn)一步明確國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)強(qiáng)度等約束性指標(biāo)。

　�。ǘ�）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)。在不影響主體功能定位、不損害生態(tài)功能的前提下，支持重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)適度開發(fā)利用特色資源，合理發(fā)展適宜性產(chǎn)業(yè)。根據(jù)不同類型重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的要求，按照生態(tài)功能恢復(fù)和保育原則，國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部牽頭制定實(shí)施更加嚴(yán)格的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和環(huán)境要求，制定實(shí)施限制和禁止發(fā)展產(chǎn)業(yè)名錄，提高生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)禁不符合主體功能定位的項(xiàng)目進(jìn)入。對(duì)于不適合主體功能定位的現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，相關(guān)經(jīng)濟(jì)綜合管理部門要通過設(shè)備折舊、設(shè)備貸款、土地置換等手段，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移或淘汰。各級(jí)發(fā)展改革部門在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、項(xiàng)目審批等方面，都要嚴(yán)格按照國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的定位要求加強(qiáng)管理，合理引導(dǎo)資源要素的配置。編制產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、布局重大項(xiàng)目，須開展主體功能適應(yīng)性評(píng)價(jià)，使之成為產(chǎn)業(yè)調(diào)控和項(xiàng)目布局的重要依據(jù)。

　�。ㄈ�）全面劃定生態(tài)紅線。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》和《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》要求，環(huán)境保護(hù)部要會(huì)同有關(guān)部門出臺(tái)生態(tài)紅線劃定技術(shù)規(guī)范，在國(guó)家重要（重點(diǎn)）生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，并會(huì)同國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部等制定生態(tài)紅線管制要求和環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。地方各級(jí)政府要根據(jù)國(guó)家劃定的生態(tài)紅線，依照各自職責(zé)和相關(guān)管制要求嚴(yán)格監(jiān)管，對(duì)生態(tài)紅線管制區(qū)內(nèi)易對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生破壞或污染的企業(yè)盡快實(shí)施關(guān)閉、搬遷等措施，并對(duì)受損企業(yè)提供合理的補(bǔ)償或轉(zhuǎn)移安置費(fèi)用。

　�。ㄋ模┘訌�(qiáng)生態(tài)功能評(píng)估。國(guó)家和省級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要會(huì)同有關(guān)部門加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能調(diào)查與評(píng)估工作，制定國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能調(diào)查與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及生態(tài)功能評(píng)估技術(shù)規(guī)程，建立健全區(qū)域生態(tài)功能綜合評(píng)估長(zhǎng)效機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)區(qū)域生態(tài)功能穩(wěn)定性和生態(tài)產(chǎn)品提供能力的評(píng)價(jià)和考核，定期評(píng)估區(qū)域主要生態(tài)功能及其動(dòng)態(tài)變化情況。環(huán)境保護(hù)和財(cái)政部門要加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核力度，完善考核機(jī)制，考核結(jié)果作為中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要依據(jù)。區(qū)域生態(tài)功能評(píng)估結(jié)果要及時(shí)送發(fā)展改革、財(cái)政和環(huán)境保護(hù)部門，作為評(píng)估當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平的重要依據(jù)，納入政府績(jī)效考核；同時(shí)作為產(chǎn)業(yè)布局、項(xiàng)目審批、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的重要依據(jù)。

　　（五）強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。地方各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要從嚴(yán)控制排污許可證發(fā)放，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家節(jié)能減排政策措施，保證區(qū)域內(nèi)污染物排放總量持續(xù)下降。專項(xiàng)規(guī)劃以及建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)等文件，要設(shè)立生態(tài)環(huán)境評(píng)估專門章節(jié)，并提出可行的預(yù)防措施。要強(qiáng)化監(jiān)督檢查，建立專門針對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)紅線管制區(qū)的協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制。各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門要對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)紅線管制區(qū)內(nèi)的各類資源開發(fā)、生態(tài)建設(shè)和恢復(fù)等項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，依據(jù)其不同的生態(tài)影響特點(diǎn)和程度實(shí)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，建立天地一體化的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，完善區(qū)域內(nèi)整體聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。地方各級(jí)政府要全面實(shí)行礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度，嚴(yán)格按照提取標(biāo)準(zhǔn)收提并納入稅前生產(chǎn)成本，專戶管理和使用，全面落實(shí)企業(yè)和政府生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)治理責(zé)任。嚴(yán)禁盲目引入外來物種，嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)基因生物環(huán)境釋放活動(dòng)，減少對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)的人為干擾，防止發(fā)生不可逆的生態(tài)破壞。要健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度，加大懲罰力度。對(duì)于未按重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理要求執(zhí)行的地區(qū)和建設(shè)單位，上級(jí)有關(guān)部門要暫停審批新建項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或規(guī)劃，適當(dāng)扣減國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等資金，環(huán)境保護(hù)部門暫停評(píng)審或?qū)徟�其�?guī)劃或新建項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重后果的，除責(zé)令其修復(fù)和損害賠償外，將依法追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

　　（六）健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。加快制定出臺(tái)生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整、獎(jiǎng)懲分明、導(dǎo)向明確的生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。中央財(cái)政要繼續(xù)加大對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并會(huì)同發(fā)展改革和環(huán)境保護(hù)部門明確和強(qiáng)化地方政府生態(tài)保護(hù)責(zé)任。地方各級(jí)政府要依據(jù)財(cái)政部印發(fā)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，制定本區(qū)域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政績(jī)考核體系的配套改革。地方各級(jí)政府要以保障國(guó)家生態(tài)安全格局為目標(biāo)，嚴(yán)格按照要求把財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金主要用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境和提高基本公共服務(wù)水平等。鼓勵(lì)探索建立地區(qū)間橫向援助機(jī)制，生態(tài)環(huán)境受益地區(qū)要采取資金補(bǔ)助、定向援助、對(duì)口支援等多種形式，對(duì)相應(yīng)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償。

　　三、保障措施

　�。ㄒ唬┣袑�(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。各部門要加強(qiáng)組織管理和協(xié)調(diào)，編制重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)區(qū)域規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃，明確相應(yīng)的政策措施、資金投入等要求。地方各級(jí)政府要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)溝通，切實(shí)建立和完善生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，落實(shí)對(duì)轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的目標(biāo)責(zé)任。

　�。ǘ�）完善配套政策體系。地方各級(jí)政府要建立健全有利于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的各項(xiàng)政策措施及法律法規(guī)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)資金的分配和使用，發(fā)揮各項(xiàng)政策和資金的合力，促進(jìn)區(qū)域整體生態(tài)功能改善。地方各級(jí)發(fā)展改革、財(cái)政和環(huán)境保護(hù)部門要制定實(shí)施有利于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)的財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)等配套政策，支持開展有利于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能保護(hù)和恢復(fù)的基礎(chǔ)理論和應(yīng)用技術(shù)研究，推廣適宜重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)治理技術(shù)，加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)。

　　（三）加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估工作。發(fā)展改革部門要加強(qiáng)對(duì)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)整體進(jìn)展成效的督檢查和綜合評(píng)估工作。環(huán)境保護(hù)部門要建立健全專業(yè)隊(duì)伍和技術(shù)手段，強(qiáng)化國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能專項(xiàng)評(píng)估和監(jiān)管工作，并將評(píng)估與監(jiān)管結(jié)果向全社會(huì)公布。有關(guān)部門要加強(qiáng)相互配合，相互支撐，形成合力。

　�。ㄋ模┕膭�(lì)開展試點(diǎn)示范。國(guó)家發(fā)展改革委會(huì)同財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部等部門在不同類型的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中，選擇一些具有典型代表性地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)示范，指導(dǎo)地方政府研究制定試點(diǎn)示范方案，引導(dǎo)限制開發(fā)區(qū)域探索科學(xué)發(fā)展的新模式。國(guó)家從政策、資金和技術(shù)上對(duì)試點(diǎn)示范地區(qū)給予支持和傾斜，并及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)交流和推廣，發(fā)揮試點(diǎn)示范地區(qū)在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)方面的先行和導(dǎo)向作用。

　　國(guó)家發(fā)展改革、財(cái)政和環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門以及地方各級(jí)政府，要加強(qiáng)銜接協(xié)調(diào)，切實(shí)把實(shí)施主體功能戰(zhàn)略、加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)保護(hù)和建設(shè)作為推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重大戰(zhàn)略舉措，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)、強(qiáng)化責(zé)任，貫徹落實(shí)好相關(guān)政策舉措，提升區(qū)域整體生態(tài)功能水平，全面建設(shè)生態(tài)文明。

　　附件：國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)示意圖
http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bwj/201302/W020130201576155639555.rar


環(huán)境保護(hù)部

發(fā)展改革委

財(cái)　政　部

2013年1月22日