國務院

國務院關于印發(fā)“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案的通知

國發(fā)〔2012〕11號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
現(xiàn)將《“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革規(guī)劃暨實施方案》印發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行。


國務院

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一二年三月十四日




“十二五”期間深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革
規(guī)劃暨實施方案

深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革是貫徹落實科學發(fā)展觀、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重大實踐，是建設現(xiàn)代國家、保障和改善民生、促進社會公平正義的重要舉措，是貫穿經(jīng)濟社會領域的一場綜合改革�！笆�二五”時期是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的攻堅階段，也是建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度的關鍵時期。為鞏固擴大前一階段改革成果，實現(xiàn)2020年人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的既定目標，根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》和《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)〔2009〕6號），編制本規(guī)劃。本規(guī)劃主要明確2012-2015年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的階段目標、改革重點和主要任務，是未來四年深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導性文件。
一、規(guī)劃背景
自2009年4月深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革啟動實施以來，在黨中央、國務院領導下，各地區(qū)、各有關部門認真貫徹落實中央的決策部署，按照�；�本、強基層、建機制的基本原則，完善政策、健全制度、加大投入，統(tǒng)籌推進五項重點改革，取得了明顯進展和初步成效，實現(xiàn)了階段性目標。覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的基本醫(yī)療保障制度(以下簡稱基本醫(yī)保)框架初步形成，職工基本醫(yī)療保險（以下簡稱職工醫(yī)保）、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險（以下簡稱城鎮(zhèn)居民醫(yī)保）和新型農村合作醫(yī)療（以下簡稱新農合）參保人數(shù)達到13億人，籌資和保障水平明顯提高，保障范圍從大病延伸到門診小病，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助力度不斷加大。國家基本藥物制度初步建立，政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構全部實施基本藥物零差率銷售，藥品安全保障得到明顯加強；以破除“以藥補醫(yī)”機制為核心的基層醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合改革同步推進，開始形成維護公益性、調動積極性、保障可持續(xù)的新機制。覆蓋城鄉(xiāng)的基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系基本建成，2200多所縣級醫(yī)院和3.3萬多個城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構得到改造完善，中醫(yī)藥服務能力逐步增強，全科醫(yī)生制度建設開始啟動。基本公共衛(wèi)生服務均等化水平不斷提高，10類國家基本公共衛(wèi)生服務面向城鄉(xiāng)居民免費提供，國家重大公共衛(wèi)生服務項目全面實施。公立醫(yī)院改革試點積極推進，圍繞政事分開、管辦分開、醫(yī)藥分開、營利性和非營利性分開（以下簡稱“四個分開”）進行體制機制創(chuàng)新，便民惠民措施全面推開，多元辦醫(yī)穩(wěn)步推進。各級政府對醫(yī)藥衛(wèi)生工作的認識和執(zhí)行力明顯提高，實踐經(jīng)驗和做法不斷豐富，支持醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的社會氛圍正在形成。三年改革實踐證明，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革方向正確、路徑清晰、措施有力，尤其是在基層取得明顯成效，人民群眾看病就醫(yī)的公平性、可及性、便利性得到改善，看病難、看病貴問題有所緩解，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用越來越重要。
醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革是一項長期艱巨復雜的系統(tǒng)工程。要清醒地看到，當前醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中還存在一些較為突出的矛盾和問題，特別是隨著改革向縱深推進，利益格局深刻調整，體制性、結構性等深層次矛盾集中暴露，改革的難度明顯加大。醫(yī)療保障制度建設有待進一步加強，基本藥物制度還需鞏固完善，公立醫(yī)院改革需要深化拓展，推進社會力量辦醫(yī)仍需加大力度，人才隊伍總量和結構性矛盾依然突出，政府職能轉變亟待加快步伐，制度法規(guī)建設的任務更加緊迫。同時，隨著經(jīng)濟社會進入新的發(fā)展階段，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟全球化以及人口老齡化進程加快，城鄉(xiāng)居民健康需求不斷提升并呈現(xiàn)多層次、多元化特點，進一步加劇了衛(wèi)生資源供給約束與衛(wèi)生需求日益增長之間的矛盾；疾病譜變化、醫(yī)藥技術創(chuàng)新、重大傳染病防控和衛(wèi)生費用快速增長等，對優(yōu)化資源配置、擴大服務供給、轉變服務模式、合理控制費用和提升管理能力等都提出了更高要求。解決這些問題和挑戰(zhàn)，必須持續(xù)不斷地推進改革。
“十二五”時期在深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革進程中承前啟后，要在認真總結經(jīng)驗的基礎上，進一步加強組織領導，發(fā)揮制度優(yōu)勢，抓住基層綜合改革取得重大進展、經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的有利時機，不斷凝聚和擴大社會共識，把改革不斷推向深入，為基本建成符合我國國情的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務奠定堅實基礎。
二、總體要求和主要目標
（一）總體要求。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，緊緊圍繞《中共中央國務院關于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》（中發(fā)〔2009〕6號）精神，堅持把基本醫(yī)療衛(wèi)生制度作為公共產品向全民提供的核心理念，堅持保基本、強基層、建機制的基本原則，堅持預防為主、以農村為重點、中西醫(yī)并重的方針，以維護和增進全體人民健康為宗旨，以基本醫(yī)療衛(wèi)生制度建設為核心，統(tǒng)籌安排、突出重點、循序推進，進一步深化醫(yī)療保障、醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、藥品供應以及監(jiān)管體制等領域綜合改革，著力在全民基本醫(yī)保建設、基本藥物制度鞏固完善和公立醫(yī)院改革方面取得重點突破，增強全民基本醫(yī)保的基礎性作用，強化醫(yī)療服務的公益性，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，重構藥品生產流通秩序，提高醫(yī)藥衛(wèi)生體制的運行效率，加快形成人民群眾“病有所醫(yī)”的制度保障，不斷提高全體人民健康水平，使人民群眾共享改革發(fā)展的成果。
（二）主要目標�；�本醫(yī)療衛(wèi)生制度建設加快推進，以基本醫(yī)療保障為主體的多層次醫(yī)療保障體系進一步健全，通過支付制度等改革，明顯提高保障能力和管理水平；基本藥物制度不斷鞏固完善，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構運行新機制有效運轉，基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務能力同步增強；縣級公立醫(yī)院改革取得階段性進展，城市公立醫(yī)院改革有序開展；衛(wèi)生資源配置不斷優(yōu)化，社會力量辦醫(yī)取得積極進展；以全科醫(yī)生為重點的人才隊伍建設得到加強，基層人才不足狀況得到有效改善，中醫(yī)藥服務能力進一步增強；藥品安全水平不斷提升，藥品生產流通秩序逐步規(guī)范，醫(yī)藥價格體系逐步理順；醫(yī)藥衛(wèi)生信息化水平明顯提高，監(jiān)管制度不斷完善，對醫(yī)藥衛(wèi)生的監(jiān)管得到加強。
到2015年，基本醫(yī)療衛(wèi)生服務更加公平可及，服務水平和效率明顯提高；衛(wèi)生總費用增長得到合理控制，政府衛(wèi)生投入增長幅度高于經(jīng)常性財政支出增長幅度，政府衛(wèi)生投入占經(jīng)常性財政支出的比重逐步提高，群眾負擔明顯減輕，個人衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比例降低到30%以下，看病難、看病貴問題得到有效緩解。人均期望壽命達到74.5歲，嬰兒死亡率降低到12‰以下，孕產婦死亡率降低到22/10萬以下。
三、加快健全全民醫(yī)保體系
充分發(fā)揮全民基本醫(yī)保的基礎性作用，重點由擴大范圍轉向提升質量。通過支付制度改革，加大醫(yī)保經(jīng)辦機構和醫(yī)療機構控制醫(yī)藥費用過快增長的責任。在繼續(xù)提高基本醫(yī)保參保率基礎上，穩(wěn)步提高基本醫(yī)療保障水平，著力加強管理服務能力，切實解決重特大疾病患者醫(yī)療費用保障問題。
（一）鞏固擴大基本醫(yī)保覆蓋面。職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合三項基本醫(yī)療保險參保率在2010年基礎上提高三個百分點。重點做好農民工、非公有制經(jīng)濟組織從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員，以及關閉破產企業(yè)退休人員和困難企業(yè)職工參保工作。
（二）提高基本醫(yī)療保障水平。到2015年，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合政府補助標準提高到每人每年360元以上，個人繳費水平相應提高，探索建立與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的籌資機制。職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農合政策范圍內住院費用支付比例均達到75%左右，明顯縮小與實際住院費用支付比例之間的差距；進一步提高最高支付限額。城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合門診統(tǒng)籌覆蓋所有統(tǒng)籌地區(qū)，支付比例提高到50%以上；穩(wěn)步推進職工醫(yī)保門診統(tǒng)籌。
（三）完善基本醫(yī)保管理體制。加快建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本醫(yī)保管理體制，探索整合職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合制度管理職能和經(jīng)辦資源。有條件的地區(qū)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的居民基本醫(yī)療保險制度。按照管辦分開原則，完善基本醫(yī)保管理和經(jīng)辦運行機制，明確界定職責，進一步落實醫(yī)保經(jīng)辦機構的法人自主權，提高經(jīng)辦能力和效率。在確保基金安全和有效監(jiān)管的前提下，鼓勵以政府購買服務的方式，委托具有資質的商業(yè)保險機構經(jīng)辦各類醫(yī)療保障管理服務。
（四）提高基本醫(yī)保管理服務水平。加快推進基本醫(yī)保和醫(yī)療救助即時結算，使患者看病只需支付自負部分費用，其余費用由醫(yī)保經(jīng)辦機構與醫(yī)療機構直接結算。建立異地就醫(yī)結算機制，2015年全面實現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域內和省內醫(yī)療費用異地即時結算，初步實現(xiàn)跨省醫(yī)療費用異地即時結算；做好基本醫(yī)保和醫(yī)療救助結算銜接。完善醫(yī)保關系轉移接續(xù)政策，基本實現(xiàn)職工醫(yī)保制度內跨區(qū)域轉移接續(xù)，推進各項基本醫(yī)療保險制度之間銜接。加快建立具有基金管理、費用結算與控制、醫(yī)療行為管理與監(jiān)督等復合功能的醫(yī)保信息系統(tǒng)，實現(xiàn)與定點醫(yī)療機構信息系統(tǒng)的對接。積極推廣醫(yī)保就醫(yī)“一卡通”，方便參保人員就醫(yī)。
加強基本醫(yī)�；�金收支管理。職工醫(yī)�；�金結余過多的地區(qū)要把結余降到合理水平，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農合基金要堅持當年收支平衡的原則，結余過多的，可結合實際重點提高高額醫(yī)療費用支付水平。增強基本醫(yī)�；�金共濟和抗風險能力，實現(xiàn)市級統(tǒng)籌，逐步建立省級風險調劑金制度，積極推進省級統(tǒng)籌。完善基本醫(yī)�；�金管理監(jiān)督和風險防范機制，防止基本醫(yī)�；�金透支，保障基金安全。
（五）改革完善醫(yī)保支付制度。加大醫(yī)保支付方式改革力度，結合疾病臨床路徑實施，在全國范圍內積極推行按病種付費、按人頭付費、總額預付等，增強醫(yī)保對醫(yī)療行為的激勵約束作用。建立醫(yī)保對統(tǒng)籌區(qū)域內醫(yī)療費用增長的制約機制，制定醫(yī)保基金支出總體控制目標并分解到定點醫(yī)療機構，將醫(yī)療機構次均（病種）醫(yī)療費用增長控制和個人負擔定額控制情況列入醫(yī)保分級評價體系。積極推動建立醫(yī)保經(jīng)辦機構與醫(yī)療機構、藥品供應商的談判機制和購買服務的付費機制。醫(yī)保支付政策進一步向基層傾斜，鼓勵使用中醫(yī)藥服務，引導群眾小病到基層就診，促進分級診療制度形成。將符合資質條件的非公立醫(yī)療機構和零售藥店納入醫(yī)保定點范圍，逐步將醫(yī)保對醫(yī)療機構醫(yī)療服務的監(jiān)管延伸到對醫(yī)務人員醫(yī)療服務行為的監(jiān)管。加強對定點醫(yī)療機構和零售藥店的監(jiān)管，加大對騙保欺詐行為的處罰力度。
（六）完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。加大救助資金投入，筑牢醫(yī)療保障底線。資助低保家庭成員、五保戶、重度殘疾人以及城鄉(xiāng)低收入家庭參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)�；蛐罗r合。取消醫(yī)療救助起付線，提高封頂線，對救助對象政策范圍內住院自負醫(yī)療費用救助比例提高到70%以上。在試點基礎上，全面推進重特大疾病救助工作，加大對重特大疾病的救助力度。無負擔能力的病人發(fā)生急救醫(yī)療費用通過醫(yī)療救助基金、政府補助等渠道解決。鼓勵和引導社會力量發(fā)展慈善醫(yī)療救助。鼓勵工會等社會團體開展多種形式的醫(yī)療互助活動。
（七）積極發(fā)展商業(yè)健康保險。完善商業(yè)健康保險產業(yè)政策，鼓勵商業(yè)保險機構發(fā)展基本醫(yī)保之外的健康保險產品，積極引導商業(yè)保險機構開發(fā)長期護理保險、特殊大病保險等險種，滿足多樣化的健康需求。鼓勵企業(yè)、個人參加商業(yè)健康保險及多種形式的補充保險，落實稅收等相關優(yōu)惠政策。簡化理賠手續(xù)，方便群眾結算。加強商業(yè)健康保險監(jiān)管，促進其規(guī)范發(fā)展。
（八）探索建立重特大疾病保障機制。充分發(fā)揮基本醫(yī)保、醫(yī)療救助、商業(yè)健康保險、多種形式補充醫(yī)療保險和公益慈善的協(xié)同互補作用，切實解決重特大疾病患者的因病致貧問題。在提高基本醫(yī)保最高支付限額和高額醫(yī)療費用支付比例的基礎上，統(tǒng)籌協(xié)調基本醫(yī)保和商業(yè)健康保險政策，積極探索利用基本醫(yī)�；�金購買商業(yè)大病保險或建立補充保險等方式，有效提高重特大疾病保障水平。加強與醫(yī)療救助制度的銜接，加大對低收入大病患者的救助力度。
四、鞏固完善基本藥物制度和基層醫(yī)療衛(wèi)生機構運行新機制
持續(xù)擴大基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革成效，鞏固完善國家基本藥物制度，深化基層醫(yī)療衛(wèi)生機構管理體制、補償機制、藥品供應和人事分配等方面的綜合改革，繼續(xù)加強基層服務網(wǎng)絡建設，加快建立全科醫(yī)生制度，促進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構全面發(fā)展。
（一）深化基層醫(yī)療衛(wèi)生機構綜合改革。完善基層醫(yī)療衛(wèi)生機構編制管理、補償機制、人事分配等方面的綜合改革措施，鞏固基層改革成效。健全基層醫(yī)療衛(wèi)生機構穩(wěn)定長效的多渠道補償機制，地方政府要將對基層醫(yī)療衛(wèi)生機構專項補助以及經(jīng)常性收支差額補助納入財政預算并及時、足額落實到位，中央財政建立基本藥物制度全面實施后對地方的經(jīng)常性補助機制并納入預算；加快落實一般診療費及醫(yī)保支付政策，確�；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構正常運轉。健全績效評價和考核機制，在平穩(wěn)實施績效工資的基礎上，有條件的地區(qū)可適當提高獎勵性績效工資的比例，堅持多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬，重點向關鍵崗位、業(yè)務骨干和作出突出貢獻的人員傾斜，合理拉開收入差距，調動醫(yī)務人員積極性。
（二）擴大基本藥物制度實施范圍。鞏固政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構實施基本藥物制度的成果，落實基本藥物全部配備使用和醫(yī)保支付政策。有序推進村衛(wèi)生室實施基本藥物制度，執(zhí)行基本藥物制度各項政策，同步落實對鄉(xiāng)村醫(yī)生的各項補助和支持政策。對非政府辦基層醫(yī)療衛(wèi)生機構，各地政府可結合實際，采取購買服務的方式將其納入基本藥物制度實施范圍。鼓勵公立醫(yī)院和其他醫(yī)療機構優(yōu)先使用基本藥物。
（三）完善國家基本藥物目錄。根據(jù)各地基本藥物使用情況，優(yōu)化基本藥物品種、類別，適當增加慢性病和兒童用藥品種，減少使用率低、重合率低的藥品，保持合理的基本藥物數(shù)量，更好地滿足群眾基本用藥需求。2012年調整國家基本藥物目錄并適時公布。逐步規(guī)范基本藥物標準劑型、規(guī)格和包裝�；�本藥物由省級人民政府統(tǒng)一增補，不得將增補權限下放到市、縣或基層醫(yī)療衛(wèi)生機構。要合理控制增補藥品數(shù)量。
（四）規(guī)范基本藥物采購機制。堅持基本藥物以省為單位網(wǎng)上集中采購，落實招采合一、量價掛鉤、雙信封制、集中支付、全程監(jiān)控等采購政策。堅持質量優(yōu)先、價格合理，進一步完善基本藥物質量評價標準和評標辦法，既要降低虛高的藥價也要避免低價惡性競爭，確�；�本藥物安全有效、供應及時。建立以省為單位的基本藥物集中采購和使用管理系統(tǒng)，明顯提高基本藥物使用監(jiān)管能力。對獨家品種和經(jīng)多次集中采購價格已基本穩(wěn)定且市場供應充足的基本藥物試行國家統(tǒng)一定價。對用量小、臨床必需的基本藥物可通過招標采取定點生產等方式確保供應。對已達到國際水平的仿制藥，在定價、招標采購方面給予支持，激勵企業(yè)提高基本藥物質量。提高基本藥物生產技術水平和供應保障能力，完善基本藥物儲備制度。強化基本藥物質量監(jiān)管，所有基本藥物生產、經(jīng)營企業(yè)必須納入電子監(jiān)管。
（五）提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務能力。按照填平補齊的原則，繼續(xù)支持村衛(wèi)生室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務機構標準化建設，2015年基層醫(yī)療衛(wèi)生機構達標率達到95%以上。繼續(xù)加強基層在崗人員培訓，重點實施具有全科醫(yī)學特點、促進基本藥物使用等針對性和實用性強的培訓項目。進一步規(guī)范基層醫(yī)療衛(wèi)生機構用藥行為。鼓勵基層醫(yī)療衛(wèi)生機構采取主動服務、上門服務等方式，開展巡回醫(yī)療，推動服務重心下沉，服務內容向基本醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務轉變。建立健全分級診療、雙向轉診制度，積極推進基層首診負責制試點。明顯提高基層醫(yī)療衛(wèi)生機構門急診量占門急診總量的比例。
筑牢農村醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)底。完善鄉(xiāng)村醫(yī)生的補償、養(yǎng)老政策。加強鄉(xiāng)村醫(yī)生培訓和后備力量建設，逐步推進鄉(xiāng)村醫(yī)生向執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師轉變，鼓勵有條件的地區(qū)通過定向培養(yǎng)、學歷提升、崗位培訓等方式加強鄉(xiāng)村醫(yī)生能力建設。積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室一體化管理。
（六）推進全科醫(yī)生制度建設。把建立全科醫(yī)生制度作為強基層的關鍵舉措，通過規(guī)范化培養(yǎng)、轉崗培訓、執(zhí)業(yè)醫(yī)師招聘和設置特崗等方式加強全科醫(yī)生隊伍建設，到2015年為基層醫(yī)療衛(wèi)生機構培養(yǎng)全科醫(yī)生15萬名以上，使每萬名城市居民擁有2名以上全科醫(yī)生，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院都有全科醫(yī)生。積極推進家庭簽約醫(yī)生服務模式，逐步建立全科醫(yī)生與居民契約服務關系，為居民提供連續(xù)的健康管理服務。
（七）促進人才向基層流動。進一步完善相關政策措施，鼓勵引導醫(yī)務人員到基層服務。建立上級醫(yī)院與基層醫(yī)療衛(wèi)生機構之間的人才合作交流機制，探索縣（市、區(qū)）域人才柔性流動方式，促進縣鄉(xiāng)人才聯(lián)動。開展免費醫(yī)學生定向培養(yǎng)，實施全科醫(yī)生特崗計劃，充實基層人才隊伍。嚴格落實城市醫(yī)院和疾病預防控制機構醫(yī)生晉升中高級職稱前到農村服務累計一年以上的政策。鼓勵大醫(yī)院退休醫(yī)生到基層和農村執(zhí)業(yè)。對到艱苦邊遠地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構服務的醫(yī)務人員，落實津補貼政策或給予必要補助。
（八）加快推進基層醫(yī)療衛(wèi)生機構信息化。在試點基礎上，以省為單位，建立涵蓋基本藥物供應使用、居民健康管理、基本醫(yī)療服務、績效考核等功能的基層醫(yī)療衛(wèi)生信息系統(tǒng)，提高基層醫(yī)療衛(wèi)生服務水平。到2015年，基層醫(yī)療衛(wèi)生信息系統(tǒng)基本覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生服務機構和有條件的村衛(wèi)生室。
五、積極推進公立醫(yī)院改革
堅持公立醫(yī)院公益性質，按照“四個分開”的要求，以破除“以藥補醫(yī)”機制為關鍵環(huán)節(jié)，以縣級醫(yī)院為重點，統(tǒng)籌推進管理體制、補償機制、人事分配、藥品供應、價格機制等方面的綜合改革，由局部試點轉向全面推進，大力開展便民惠民服務，逐步建立維護公益性、調動積極性、保障可持續(xù)的公立醫(yī)院運行新機制。
（一）落實政府辦醫(yī)責任。堅持公立醫(yī)院面向城鄉(xiāng)居民提供基本醫(yī)療衛(wèi)生服務的主導地位，進一步明確政府舉辦公立醫(yī)院的目的和應履行的職責，扭轉公立醫(yī)院逐利行為。進一步落實政府對公立醫(yī)院的基本建設和設備購置、重點學科發(fā)展、公共衛(wèi)生服務、符合國家規(guī)定的離退休人員費用和政策性虧損補貼等投入政策。合理確定公立醫(yī)院（含國有企業(yè)所辦醫(yī)院）數(shù)量和布局，嚴格控制建設標準、規(guī)模和設備配備。禁止公立醫(yī)院舉債建設。
（二）推進補償機制改革。以破除“以藥補醫(yī)”機制為關鍵環(huán)節(jié)，推進醫(yī)藥分開，逐步取消藥品加成政策，將公立醫(yī)院補償由服務收費、藥品加成收入和財政補助三個渠道改為服務收費和財政補助兩個渠道。醫(yī)院的藥品和高值醫(yī)用耗材實行集中采購。政府投資購置的公立醫(yī)院大型設備按扣除折舊后的成本制定檢查價格，貸款或集資購買的大型設備原則上由政府回購，回購有困難的限期降低檢查價格。醫(yī)療機構檢驗對社會開放，檢查設備和技術人員應當符合法定要求或具備法定資格，實現(xiàn)檢查結果互認。由于上述改革減少的合理收入或形成的虧損，通過調整醫(yī)療技術服務價格、增加政府投入等途徑補償。提高診療費、手術費、護理費收費標準，體現(xiàn)醫(yī)療服務合理成本和醫(yī)務人員技術勞務價值。醫(yī)療技術服務收費按規(guī)定納入醫(yī)保支付范圍。增加的政府投入由中央財政給予一定補助，地方財政要按實際情況調整支出結構，切實加大投入。
（三）控制醫(yī)療費用增長。醫(yī)保經(jīng)辦機構和衛(wèi)生監(jiān)管部門要加強對醫(yī)療服務行為的監(jiān)管，制止開大處方、重復檢查、濫用藥品等行為。強化醫(yī)保對醫(yī)療服務的監(jiān)控作用，采取總額預付、按人頭、按病種付費等復合支付方式，引導醫(yī)療機構主動控制成本，同時加強監(jiān)管，規(guī)范診療行為、提高服務質量；逐步實現(xiàn)由醫(yī)保經(jīng)辦機構與公立醫(yī)院通過談判方式確定服務范圍、支付方式、支付標準和服務質量要求；嚴格基本醫(yī)保藥品目錄使用率及自費藥品控制率等指標考核。
加強衛(wèi)生部門對醫(yī)療費用的監(jiān)管控制，將次均費用和總費用增長率、住院床日以及藥占比等控制管理目標納入公立醫(yī)院目標管理責任制并作為績效考核的重要指標，及時查處為追求經(jīng)濟利益的不合理用藥、用材和檢查及重復檢查等行為。加強對費用增長速度較快疾病診療行為的重點監(jiān)控，控制公立醫(yī)院提供非基本醫(yī)療服務。價格主管部門要加強醫(yī)療服務收費和藥品價格監(jiān)督檢查。
（四）推進政事分開、管辦分開。強化衛(wèi)生行政部門規(guī)劃、準入、監(jiān)管等全行業(yè)管理職能。研究探索采取設立專門管理機構等多種形式確定政府辦醫(yī)機構，由其履行政府舉辦公立醫(yī)院的職能，負責公立醫(yī)院的資產管理、財務監(jiān)管、績效考核和醫(yī)院主要負責人的任用。各級衛(wèi)生行政部門負責人不得兼任公立醫(yī)院領導職務，逐步取消公立醫(yī)院行政級別。
（五）建立現(xiàn)代醫(yī)院管理制度。探索建立理事會等多種形式的公立醫(yī)院法人治理結構，明確理事會與院長職責，公立醫(yī)院功能定位、發(fā)展規(guī)劃、重大投資等權力由政府辦醫(yī)機構或理事會行使。建立院長負責制和任期目標責任考核制度，落實公立醫(yī)院用人自主權，實行按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理，推進公立醫(yī)院醫(yī)務人員養(yǎng)老等社會保障服務社會化。建立以公益性質和運行效率為核心的公立醫(yī)院績效考核體系，健全以服務質量、數(shù)量和患者滿意度為核心的內部分配機制，提高人員經(jīng)費支出占業(yè)務支出的比例，提高醫(yī)務人員待遇，院長及醫(yī)院管理層薪酬由政府辦醫(yī)機構或授權理事會確定。嚴禁把醫(yī)務人員個人收入與醫(yī)院的藥品和檢查收入掛鉤；完善公立醫(yī)院財務核算制度，加強費用核算和控制。
（六）開展醫(yī)院管理服務創(chuàng)新。深化以病人為中心的服務理念，不斷完善醫(yī)療質量管理與控制體系，持續(xù)提高醫(yī)院管理水平和醫(yī)療服務質量。簡化掛號、就診、檢查、收費、取藥等流程，方便群眾就醫(yī)。大力推行臨床路徑，開展單病種質量控制，規(guī)范醫(yī)療行為。推廣應用基本藥物和適宜技術，規(guī)范抗菌藥物等藥品的臨床使用。以醫(yī)院管理和電子病歷為核心，推進公立醫(yī)院信息化建設。全面推行便民惠民措施，大力推廣優(yōu)質護理，優(yōu)化服務模式和服務流程，開展“先診療、后結算”和志愿者服務。積極推進區(qū)域統(tǒng)一預約掛號平臺建設，普遍實行預約診療，改善就醫(yī)環(huán)境，明顯縮短病人等候時間。發(fā)展面向農村基層及邊遠地區(qū)的遠程診療系統(tǒng)。
（七）全面推進縣級公立醫(yī)院改革。縣級公立醫(yī)院是農村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡的龍頭。“十二五”期間要把縣級公立醫(yī)院改革放在突出位置，以破除“以藥補醫(yī)”機制為關鍵環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌推進管理體制、補償機制、人事分配、采購機制、價格機制等方面的綜合改革；加強以人才、技術、重點�？茷楹诵牡哪芰�建設，鞏固深化城市醫(yī)院對口支援縣級醫(yī)院的長期合作幫扶機制，經(jīng)批準可在縣級醫(yī)院設立特設崗位引進急需高層次人才，力爭使縣域內就診率提高到90%左右，基本實現(xiàn)大病不出縣。2015年要實現(xiàn)縣級公立醫(yī)院階段性改革目標。
（八）拓展深化城市公立醫(yī)院改革。按照上下聯(lián)動、內增活力、外加推力的原則，加快推進城市公立醫(yī)院改革試點，拓展深化試點內容，創(chuàng)新體制機制，提高服務質量和運行效率，盡快形成改革的基本路子并逐步在全國范圍內推廣。公立醫(yī)院資源豐富的城市，可引導社會資本以多種方式參與包括國有企業(yè)所辦醫(yī)院在內的部分公立醫(yī)院改制重組。鼓勵社會資本對部分公立醫(yī)院進行多種形式的公益性投入，以合資合作方式參與改制的不得改變非營利性質。改制過程中要加強國有資產管理，維護好職工合法權益。
六、統(tǒng)籌推進相關領域改革
進一步增強醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革各項政策的協(xié)同性，繼續(xù)推進基本公共衛(wèi)生服務均等化，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置，加快人才培養(yǎng)和信息化建設，加強藥品生產流通和醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管體制改革，充分發(fā)揮政策疊加效應。
（一）提高基本公共衛(wèi)生服務均等化水平。逐步提高人均基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費標準，2015年達到40元以上，免費為城鄉(xiāng)居民提供健康檔案、健康教育、預防接種、傳染病防治、兒童保健、孕產婦保健、老年人保健、高血壓等慢性病管理、重性精神疾病管理、衛(wèi)生監(jiān)督協(xié)管等國家基本公共衛(wèi)生服務項目。加強健康促進與教育，實施國民健康行動計劃，將健康教育納入國民教育體系。主要媒體要加強健康知識宣傳。倡導健康的生活方式，引導科學就醫(yī)和安全合理用藥。到2015年，城鄉(xiāng)居民健康檔案規(guī)范化電子建檔率達到75%以上；高血壓、糖尿病患者規(guī)范化管理率達到40%以上。
逐步增加國家重大公共衛(wèi)生項目，繼續(xù)開展國家免疫規(guī)劃，艾滋病和結核病、血吸蟲病等重大傳染病防治，農村孕產婦住院分娩補助、適齡婦女“兩癌”（宮頸癌、乳腺癌）檢查等重大公共衛(wèi)生服務專項，農村孕產婦住院分娩率穩(wěn)定在96%以上。重點做好食品安全（包括餐飲、飲用水衛(wèi)生）、職業(yè)衛(wèi)生、精神衛(wèi)生、慢性病防控、重大地方病防控、衛(wèi)生應急等對居民健康有重要影響的公共衛(wèi)生服務。
完善重大疾病防控、計劃生育、婦幼保健等專業(yè)公共衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，加強衛(wèi)生監(jiān)督、農村應急救治、精神疾病防治、食品安全風險監(jiān)測等能力建設。提高疾病監(jiān)測、預防、控制能力和突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急處置能力。深入開展愛國衛(wèi)生運動。加強流動人口以及農村留守兒童和老人的公共衛(wèi)生服務和重大傳染病防控工作，提高公共衛(wèi)生服務的可及性。嚴格開展績效考核和效果評估，提高公共衛(wèi)生服務效益。建立公共衛(wèi)生和醫(yī)療衛(wèi)生服務體系分工協(xié)作機制。專業(yè)公共衛(wèi)生機構經(jīng)費納入財政預算并全額安排。
（二）推進醫(yī)療資源結構優(yōu)化和布局調整�？茖W制定區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，明確省、市、縣級衛(wèi)生資源配置標準，新增衛(wèi)生資源優(yōu)先考慮社會資本。每千常住人口醫(yī)療衛(wèi)生機構床位數(shù)達到4張的，原則上不再擴大公立醫(yī)院規(guī)模。中央、省級可以設置少量承擔醫(yī)學科研、教學功能的醫(yī)學中心或區(qū)域醫(yī)療中心。鼓勵各地整合轄區(qū)內檢查檢驗資源，促進大型設備資源共建共享。加強醫(yī)療服務體系薄弱環(huán)節(jié)建設，優(yōu)先支持基層以及老少邊窮等醫(yī)療資源缺乏地區(qū)發(fā)展。每個縣重點辦好1至2所縣級醫(yī)院（含縣中醫(yī)院）。繼續(xù)支持醫(yī)療機構臨床重點�？平ㄔO。加強省級婦兒專科醫(yī)院和縣級醫(yī)院婦兒科建設。推進邊遠地區(qū)地市級綜合醫(yī)院建設。鼓勵發(fā)展康復醫(yī)療和長期護理。
充分發(fā)揮中醫(yī)藥在疾病預防控制和醫(yī)療服務中的作用。以城鄉(xiāng)基層為重點加強中醫(yī)醫(yī)療服務能力建設，到2015年，力爭95%以上的社區(qū)衛(wèi)生服務中心和90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、70%以上的社區(qū)衛(wèi)生服務站和65%以上的村衛(wèi)生室能夠提供中醫(yī)藥服務。鼓勵零售藥店提供中醫(yī)坐堂診療服務。積極推廣中醫(yī)適宜技術。加強中藥資源保護、研究開發(fā)和合理利用。
（三）大力發(fā)展非公立醫(yī)療機構。放寬社會資本舉辦醫(yī)療機構的準入，鼓勵有實力的企業(yè)、慈善機構、基金會、商業(yè)保險機構等社會力量以及境外投資者舉辦醫(yī)療機構，鼓勵具有資質的人員（包括港、澳、臺地區(qū)）依法開辦私人診所。進一步改善執(zhí)業(yè)環(huán)境，落實價格、稅收、醫(yī)保定點、土地、重點學科建設、職稱評定等方面政策，對各類社會資本舉辦非營利性醫(yī)療機構給予優(yōu)先支持，鼓勵非公立醫(yī)療機構向高水平、規(guī)模化的大型醫(yī)療集團發(fā)展。積極發(fā)展醫(yī)療服務業(yè)，擴大和豐富全社會醫(yī)療資源。2015年，非公立醫(yī)療機構床位數(shù)和服務量達到總量的20%左右。
（四）創(chuàng)新衛(wèi)生人才培養(yǎng)使用制度。深化醫(yī)學教育改革，重視人文素養(yǎng)培養(yǎng)和職業(yè)素質教育，加快建立住院醫(yī)師規(guī)范化培訓制度，完善繼續(xù)醫(yī)學教育制度。加大護士、養(yǎng)老護理員、藥師、兒科醫(yī)師，以及精神衛(wèi)生、院前急救、衛(wèi)生應急、衛(wèi)生監(jiān)督、醫(yī)院和醫(yī)保管理人員等急需緊缺專門人才和高層次人才的培養(yǎng)。推進醫(yī)師多點執(zhí)業(yè)，鼓勵具備行醫(yī)資格的人員申請多個地點執(zhí)業(yè)，完善執(zhí)業(yè)醫(yī)師注冊、備案、考核、評價、監(jiān)管政策，建立醫(yī)師管理檔案。建立健全醫(yī)療執(zhí)業(yè)保險和醫(yī)療糾紛處理機制。
（五）推進藥品生產流通領域改革。改革藥品價格形成機制，選取臨床使用量較大的藥品，依據(jù)主導企業(yè)成本，參考藥品集中采購價格和零售藥店銷售價等市場交易價格制定最高零售指導價格，并根據(jù)市場交易價格變化等因素適時調整。完善進口藥品、高值醫(yī)用耗材的價格管理。加強藥品價格信息采集、分析和披露。
完善醫(yī)藥產業(yè)發(fā)展政策，規(guī)范生產流通秩序，推動醫(yī)藥企業(yè)提高自主創(chuàng)新能力和醫(yī)藥產業(yè)結構優(yōu)化升級，發(fā)展藥品現(xiàn)代物流和連鎖經(jīng)營，提高農村和邊遠地區(qū)藥品配送能力，促進藥品生產、流通企業(yè)跨地區(qū)、跨所有制的收購兼并和聯(lián)合重組。到2015年,力爭全國百強制藥企業(yè)和藥品批發(fā)企業(yè)銷售額分別占行業(yè)總額的50%和85%以上。鼓勵零售藥店發(fā)展。完善執(zhí)業(yè)藥師制度，加大執(zhí)業(yè)藥師配備使用力度，到“十二五”期末，所有零售藥店法人或主要管理者必須具備執(zhí)業(yè)藥師資格，所有零售藥店和醫(yī)院藥房營業(yè)時有執(zhí)業(yè)藥師指導合理用藥。嚴厲打擊掛靠經(jīng)營、過票經(jīng)營、買賣稅票、行賄受賄、生產經(jīng)營假劣藥品、發(fā)布虛假藥品廣告等違法違規(guī)行為。
落實《國家藥品安全“十二五”規(guī)劃》，提高藥品質量水平，藥品標準和藥品生產質量管理規(guī)范與國際接軌。全面提高仿制藥質量，到“十二五”期末，實現(xiàn)仿制藥中基本藥物和臨床常用藥品質量達到國際先進水平。實施“重大新藥創(chuàng)制”等國家科技重大專項和國家科技計劃，積極推廣科技成果，提高藥品創(chuàng)新能力和水平。加強藥品質量安全監(jiān)管，全面實施新修訂的藥品生產質量管理規(guī)范，修訂并發(fā)布實施藥品經(jīng)營質量管理規(guī)范，實行藥品全品種電子監(jiān)管，對基本藥物和高風險品種實施全品種覆蓋抽驗，定期發(fā)布藥品質量公告。
（六）加快推進醫(yī)療衛(wèi)生信息化。發(fā)揮信息輔助決策和技術支撐的作用，促進信息技術與管理、診療規(guī)范和日常監(jiān)管有效融合。研究建立全國統(tǒng)一的電子健康檔案、電子病歷、藥品器械、醫(yī)療服務、醫(yī)保信息等數(shù)據(jù)標準體系，加快推進醫(yī)療衛(wèi)生信息技術標準化建設。加強信息安全標準建設。利用“云計算”等先進技術，發(fā)展專業(yè)的信息運營機構。加強區(qū)域信息平臺建設，推動醫(yī)療衛(wèi)生信息資源共享，逐步實現(xiàn)醫(yī)療服務、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保障、藥品監(jiān)管和綜合管理等應用系統(tǒng)信息互聯(lián)互通，方便群眾就醫(yī)。
（七）健全醫(yī)藥衛(wèi)生監(jiān)管體制。積極推動制定基本醫(yī)療衛(wèi)生法，以及基本醫(yī)保、基本藥物制度、全科醫(yī)生制度、公立醫(yī)院管理等方面的法律法規(guī)，及時將醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的成功做法、經(jīng)驗和政策上升為法律法規(guī)。推動適時修訂執(zhí)業(yè)醫(yī)師法。完善藥品監(jiān)管法律制度。
加強衛(wèi)生全行業(yè)監(jiān)管。完善機構、人員、技術、設備的準入和退出機制。建立科學的醫(yī)療機構分類評價體系。強化醫(yī)療衛(wèi)生服務行為和質量監(jiān)管。依法嚴厲打擊非法行醫(yī)，嚴肅查處藥品招標采購、醫(yī)保報銷等關鍵環(huán)節(jié)和醫(yī)療服務過程中的違法違規(guī)行為。建立信息公開、社會多方參與的監(jiān)管制度，鼓勵行業(yè)協(xié)會等社會組織和個人對醫(yī)療機構進行獨立評價和監(jiān)督。強化醫(yī)務人員法制和紀律宣傳教育，加強醫(yī)德醫(yī)風建設和行業(yè)自律。
七、建立強有力的實施保障機制
（一）強化責任制。地方各級政府要把醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革作為一項全局性工作，加強對規(guī)劃實施的組織領導，建立健全責任制和問責制，形成政府主要領導負總責，分管常務工作和衛(wèi)生工作的領導具體抓，各有關部門分工協(xié)作、密切配合、合力推進的工作機制，確保規(guī)劃順利實施。各地區(qū)、各部門要圍繞規(guī)劃的總體目標和重點任務細化年度任務，制定工作方案，落實責任制，把規(guī)劃的重點任務落到實處。建立規(guī)劃實施動態(tài)監(jiān)測、定期通報制度，開展規(guī)劃實施評估。
（二）增強執(zhí)行力�！笆�二五”時期是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革攻堅階段，醫(yī)藥衛(wèi)生系統(tǒng)是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的主戰(zhàn)場，要發(fā)揮醫(yī)務人員改革主力軍作用，調動醫(yī)療機構和醫(yī)務人員積極性，維護醫(yī)務人員合法權益。要充分發(fā)揮好政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢，充分發(fā)揮基層黨組織在醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革中的核心作用，加強思想政治工作，統(tǒng)一思想認識，形成改革攻堅合力。各級政府都要加強醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作隊伍建設，提高推進改革的領導力和執(zhí)行力，確保醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的各項規(guī)劃措施落到實處。
（三）加大政府投入。地方各級政府要積極調整財政支出結構，加大投入力度，轉變投入機制，完善補償辦法，落實規(guī)劃提出的各項衛(wèi)生投入政策，切實保障規(guī)劃實施所需資金。加大中央、省級財政對困難地區(qū)的專項轉移支付力度。各級政府在安排年度衛(wèi)生投入預算時，要切實落實“政府衛(wèi)生投入增長幅度高于經(jīng)常性財政支出增長幅度，政府衛(wèi)生投入占經(jīng)常性財政支出的比重逐步提高”的要求。各級財政部門在向政府匯報預決算草案時要就衛(wèi)生投入情況進行專門說明�！笆�二五”期間政府醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革投入力度和強度要高于2009-2011年醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革投入�；�本醫(yī)保政府補助標準和人均基本公共衛(wèi)生服務經(jīng)費標準要隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高相應提高。加強資金監(jiān)督管理，提高資金使用效益，切實防止各種違法違規(guī)使用資金的行為。
（四）實行分類指導。醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革政策性強、情況復雜、涉及面廣，各地要在中央確定的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革原則下根據(jù)實際情況，因地制宜地制定具體實施方案，創(chuàng)造性地開展工作。鼓勵地方大膽探索、先行先試，不斷完善政策，積累改革經(jīng)驗。各有關部門要加強對地方醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革工作的指導，及時總結推廣成功經(jīng)驗。注重改革措施的綜合性和可持續(xù)性，推進改革持續(xù)取得實效。
（五）加強宣傳培訓。堅持正確的輿論導向，做好醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革政策的宣傳解讀，及時解答和回應社會各界關注的熱點問題，大力宣傳醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革典型經(jīng)驗和進展成效，合理引導社會預期，在全社會形成尊醫(yī)重衛(wèi)、關愛患者的風氣，營造改革的良好氛圍。廣泛開展培訓，不斷提高各級干部醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革政策水平，確保改革順利推進。