國土資源部

國土資源部關(guān)于大力推進節(jié)約集約用地制度建設的意見

國土資發(fā)〔2012〕47號


各省、自治區(qū)、直轄市及副省級城市國土資源主管部門，新疆生產(chǎn)建設兵團國土資源局，解放軍土地管理局，各派駐地方的國家土地督察局，部機關(guān)有關(guān)司局：

《國務院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）下發(fā)以來，各地積極貫徹落實，節(jié)約集約用地工作取得明顯進展。但目前節(jié)約集約用地制度體系仍不健全，內(nèi)容不完善，政策措施不配套，落實不到位，推進節(jié)約集約用地制度建設的任務還相當艱巨。為進一步貫徹落實十七屆三中、五中全會《決定》和中央領(lǐng)導同志對建立最嚴格的節(jié)約用地制度、實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的指示，現(xiàn)就推進節(jié)約集約用地制度建設提出以下意見：

一、深刻認識大力推進節(jié)約集約用地制度建設的重大意義

黨中央、國務院高度重視節(jié)約集約用地工作，明確提出要建立健全嚴格的節(jié)約集約用地制度，并將資源節(jié)約確定為基本國策和優(yōu)先戰(zhàn)略，多次對實行嚴格的節(jié)約用地制度提出明確要求。節(jié)約集約用地制度是我國土地管理制度中的一項基礎(chǔ)性制度，是保障和促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。積極推進節(jié)約集約用地制度建設和實施，是健全最嚴格的土地管理制度的重要組成部分；是完善節(jié)約集約用地法制、體制、機制的重要工作任務；是促進轉(zhuǎn)變土地利用方式和經(jīng)濟發(fā)展方式，全面落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略的重要著力點；是落實最嚴格的耕地保護制度的重大舉措；是提升土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力和利用效益，破解“兩難”問題，促進城鄉(xiāng)建設用地合理布局和節(jié)約集約利用，保障和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。各級國土資源主管部門要把思想認識統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，要從國家戰(zhàn)略和為子孫后代負責的高度，把加快推進節(jié)約集約用地制度建設和實施作為當前必須做好的一項重要工作任務，切實增強使命感和緊迫感，加快建設體系完備、措施有力、切實可行的節(jié)約集約用地制度。

二、大力推進節(jié)約集約用地制度建設的總體要求和基本原則

大力推進節(jié)約集約用地制度建設的總體要求是：緊緊圍繞科學發(fā)展主題和加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變主線，以保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為目標，以提升土地資源利用效率和土地投入產(chǎn)出水平為著力點，合理控制建設用地規(guī)模，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)，拓展符合資源國情的建設用地新空間，創(chuàng)新節(jié)約集約用地模式，加強節(jié)約集約用地評價考核，促進各項建設少占地、不占或少占耕地，實現(xiàn)以較少的土地資源消耗保障支撐更大規(guī)模的經(jīng)濟增長。

大力推進節(jié)約集約用地制度建設的基本原則是：堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，合理確定用地布局和結(jié)構(gòu)；堅持建設用地總量控制和用途管制，促進土地利用和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；堅持市場配置土地資源，提高土地承載能力和利用效率；堅持土地使用標準控制，嚴格用地約束；堅持節(jié)約集約用地評價考核，促進制度有效落實。

三、建立健全節(jié)約集約用地制度的基本內(nèi)容

各地要按照“規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價、共同責任”的框架體系，重點建立健全以下八項節(jié)約集約用地制度：

（一）土地利用總體規(guī)劃管控制度。實行建設用地總量控制，科學確定各類建設用地總量，落實土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地規(guī)模、布局、結(jié)構(gòu)和時序安排；實行以人均建設用地為基本標準的城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)�？刂�，按照土地利用總體規(guī)劃確定的人均建設用地標準從嚴控制規(guī)劃期內(nèi)城鎮(zhèn)工礦用地；實行農(nóng)村建設用地規(guī)�？刂疲�提高農(nóng)村土地利用效率，確保農(nóng)村現(xiàn)有建設用地總量不增加；實行建設用地布局和結(jié)構(gòu)控制，以土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌各區(qū)域、各業(yè)發(fā)展用地，強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、基礎(chǔ)設施布局、生態(tài)環(huán)境建設等相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接；實行耕地和基本農(nóng)田總量及空間（布局）控制，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃定基本農(nóng)田保護區(qū)并實行永久保護；實行建設用地功能區(qū)控制和空間管制，按照土地利用總體規(guī)劃劃定城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模邊界、擴展邊界和禁止建設邊界，劃定允許建設區(qū)、有條件建設區(qū)、限制建設區(qū)和禁止建設區(qū)，落實建設用地管制邊界和管制區(qū)域；實行土地利用總體規(guī)劃自上向下逐級控制，下一級規(guī)劃不得突破上一級規(guī)劃確定的約束性指標和分區(qū)管制規(guī)定；實行土地利用總體規(guī)劃成果公告和調(diào)整評估制度，規(guī)劃編制要擴大公眾參與，規(guī)劃一經(jīng)批準應依法予以公告；調(diào)整規(guī)劃的，必須就調(diào)整的必要性和合理性等進行評估，依法組織聽證和專家論證，并向社會公示。

（二）土地利用計劃調(diào)節(jié)制度。加強和改進土地利用年度計劃管理，嚴格控制新增建設用地總量和新增建設用地占用耕地的數(shù)量，降低經(jīng)濟發(fā)展對土地資源的過度消耗；實行差別化的計劃區(qū)域調(diào)節(jié)政策，依據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，從嚴控制東部發(fā)達地區(qū)新增建設占用耕地計劃指標，合理安排中部和東北地區(qū)新增建設用地計劃指標，適當增加西部欠發(fā)達地區(qū)未利用地計劃指標；實行有保有控的產(chǎn)業(yè)用地政策，優(yōu)先安排保障性住房和農(nóng)民住房、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生和現(xiàn)代服務業(yè)用地，合理安排重點能源、交通、水利等基礎(chǔ)設施項目用地，支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)、高附加值、低消耗、低排放的新產(chǎn)業(yè)、新工藝、新產(chǎn)品項目用地；統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、圍填海用地和盤活存量建設用地；鼓勵符合條件的地區(qū)開展工礦廢棄地復墾調(diào)整利用和低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)利用。

（三）建設用地使用標準控制制度。實行建設項目用地準入標準，修訂和實施限制禁止用地目錄，控制資源消耗高、環(huán)境危害大、產(chǎn)能過剩、土地利用強度低、投入產(chǎn)出效益差的項目用地；實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地指標控制，完善科學可行的建設用地標準體系，修訂和實施工程建設項目用地指標，合理確定城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍以外的農(nóng)村宅基地和宅基地建筑占地最高控制面積，控制建設項目用地規(guī)模，逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)、覆蓋各類產(chǎn)（行）業(yè)的建設用地使用標準體系；實行工業(yè)項目建設用地指標控制，適時修訂工業(yè)項目建設用地控制指標，明確工業(yè)項目投資強度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、非生產(chǎn)設施占地比例等控制性指標要求，實現(xiàn)工業(yè)用地節(jié)約集約和優(yōu)化配置；探索建立經(jīng)營性建設項目投資和產(chǎn)出標準體系，綜合評定土地利用效率和效益。

（四）土地資源市場配置制度。實行土地資源市場配置，完善國有土地出讓、租賃、作價入股等配置方式；實行經(jīng)營性基礎(chǔ)設施用地有償使用，縮小劃撥供地范圍；堅持和完善國有土地招標拍賣掛牌出讓制度，依據(jù)規(guī)劃確定用途，通過市場競爭確定土地價格和用地者；加快推進經(jīng)營性集體建設用地使用制度改革，城鎮(zhèn)建設用地范圍外依法取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)，可按有關(guān)規(guī)定采取公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓，與國有土地享有平等權(quán)益；鼓勵集體土地使用權(quán)人以土地使用權(quán)聯(lián)營、入股等形式興辦企業(yè)，盤活利用閑置土地和低效用地。

（五）節(jié)約集約用地鼓勵政策制度。實行開發(fā)區(qū)節(jié)約集約用地鼓勵政策，完善開發(fā)區(qū)節(jié)約集約利用評價、考核與升級擴區(qū)、優(yōu)先安排建設用地指標相掛鉤的激勵機制。實行工業(yè)用地節(jié)約集約利用鼓勵政策，深化完善工業(yè)用地提高利用率和容積率不再增收土地價款的規(guī)定；實行優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)的地價政策，各省（區(qū)、市）確定的優(yōu)先發(fā)展產(chǎn)業(yè)且用地集約的工業(yè)項目，出讓底價可按不低于《工業(yè)用地出讓最低價標準》的70％確定。鼓勵地上地下空間開發(fā)利用，完善地上地下建設用地使用權(quán)配置方式、地價確定、權(quán)利設定和登記制度。實行城市改造中低效利用土地“二次開發(fā)”的鼓勵政策，在符合法律和市場配置原則下，制定規(guī)劃、計劃、用地取得、地價等支持政策，鼓勵提高存量建設用地利用效率。

（六）土地利用監(jiān)測監(jiān)管制度。實行土地供應全程監(jiān)管，以供地前發(fā)布實施供地計劃、供后規(guī)范履行出讓合同（劃撥決定書）為重點，以國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”為基礎(chǔ)的綜合監(jiān)管平臺為支撐，對土地供應總量、布局、結(jié)構(gòu)、價格和開發(fā)利用情況實行全面監(jiān)管，形成“全國覆蓋、全程監(jiān)管、科技支撐、執(zhí)法督查、社會監(jiān)督于一體”的綜合監(jiān)管體系；實行土地利用巡查，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所為平臺和依托，以建設項目開工、竣工、土地用途改變、土地閑置、土地開發(fā)利用強度為重點，開展動態(tài)巡查；實行土地開發(fā)利用信息公開，定期公布批而未供、供而未用、低效用地、合同履行等情況，擴大公眾參與，發(fā)揮社會監(jiān)督作用。

（七）土地利用評價考核制度。實行城鄉(xiāng)建設用地節(jié)約集約利用評價考核，以上一級政府對下一級政府單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設用地面積下降為考核重點，定期公布考核結(jié)果，作為控制區(qū)域建設用地規(guī)模、下達土地利用年度計劃的依據(jù)；定期開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，評價結(jié)果作為開發(fā)區(qū)升級、擴區(qū)的依據(jù)；開展重點城市建設用地節(jié)約集約利用潛力評價，全面掌握城市建設用地利用狀況、集約利用程度、潛力規(guī)模與空間分布，評價結(jié)果作為科學用地管地、制定相關(guān)用地政策的重要依據(jù)。

（八）節(jié)約集約用地共同責任制度。努力爭取各級黨委政府對節(jié)約集約用地的領(lǐng)導，加強部門協(xié)同聯(lián)動，充分調(diào)動社會力量參與，著力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導、政府負責、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的共同責任制度。

四、大力推進節(jié)約集約用地各項制度的有效落實

各地要按照本《意見》確立的節(jié)約集約用地制度體系，加快制度落實和體制機制創(chuàng)新。近期重點開展以下工作。

（一）全面部署開展節(jié)約集約用地制度建設工作。各省級國土資源主管部門要按照本《意見》要求，抓緊部署安排，全面開展制度建設的各項工作，2012年底前，基本建立符合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、土地資源利用條件和發(fā)展需要的節(jié)約集約用地制度，研究出臺制度建設的規(guī)范性文件。各市、縣要按照部、省要求，抓緊制訂針對性強、可操作的政策措施，有效落實節(jié)約集約用地制度。同時，要按照“十二五”單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設用地下降30%的目標，細化分解任務，逐級落實到市、縣，并建立年度實施評估制度。

（二）加快制定規(guī)劃管控和計劃調(diào)節(jié)的專項制度。為加快節(jié)約集約用地制度供給，部正在研究土地利用總體規(guī)劃實施管理、規(guī)劃定期評估和適時調(diào)整、土地利用計劃差別化管理、工礦廢棄地復墾調(diào)整利用、農(nóng)民住房用地先使用后核準等規(guī)劃管控和計劃調(diào)節(jié)的專項制度和政策。各地要嚴格落實規(guī)劃管控制度，依據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃劃定和保護基本農(nóng)田，盡快落實建設用地管制邊界和管制區(qū)域；嚴格土地利用總體規(guī)劃審查，城鄉(xiāng)建設、區(qū)域發(fā)展、基礎(chǔ)設施建設等相關(guān)規(guī)劃不符合土地利用總體規(guī)劃的，不得通過規(guī)劃審查；突破土地利用總體規(guī)劃確定的約束性指標的，必須報原規(guī)劃審批機關(guān)批準。要實行土地利用計劃差別化管理，統(tǒng)籌安排區(qū)域用地計劃，優(yōu)先保障農(nóng)民宅基地等民生用地指標；合理安排城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標，重點支持小城鎮(zhèn)和中心村建設。

（三）進一步完善節(jié)約集約用地鼓勵政策。支持企業(yè)利用已有存量土地和原廠房興辦商務和信息服務、研發(fā)設計、文化創(chuàng)意、物品儲運、鮮活農(nóng)產(chǎn)品銷售等服務業(yè)，鼓勵用地單位利用已有土地開發(fā)地下空間和“二次開發(fā)”。各地要加快研究促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和市場配置土地要求的供地政策和地價政策。進一步貫徹落實國家出臺的鼓勵企業(yè)兼并重組、促進旅游業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展、支持農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場建設等用地政策，促進企業(yè)依法依規(guī)和節(jié)約集約利用土地。

（四）積極開展節(jié)約集約用地試點創(chuàng)新。繼續(xù)深化已開展的增減掛鉤、工礦廢棄地復墾調(diào)整利用、低丘緩坡荒灘等未利用地開發(fā)、采礦用地臨時使用等節(jié)約集約用地改革試點，適時總結(jié)推廣。為規(guī)范推進改革，凡報國土資源部批準的節(jié)約集約用地改革試點，必須在“一張圖”為基礎(chǔ)的國土資源綜合監(jiān)管平臺上運行，達不到條件的，不得開展試點。2012年，省級國土資源主管部門要重點推進節(jié)約集約用地制度實施中的試點創(chuàng)新，及時總結(jié)、評估，形成制度性成果。各市、縣要結(jié)合本地實際，研究制定行之有效的政策措施，創(chuàng)新節(jié)地模式，推廣節(jié)地技術(shù)，提升節(jié)地科技水平，推進節(jié)約集約用地制度在試點創(chuàng)新中不斷健全完善。

（五）嚴格執(zhí)行建設用地標準，加強監(jiān)測監(jiān)管。2012年，各地要對建設用地使用標準進行全面清理，不符合節(jié)約集約用地要求的，應及時廢止；嚴格執(zhí)行禁止和限制用地項目目錄，目錄明確不得用地的項目，不得辦理各項用地手續(xù)；嚴格執(zhí)行《工業(yè)項目建設用地控制指標》、國家和地方頒布的建設項目用地標準，出讓合同或劃撥決定書要明確項目用地標準，并規(guī)定達不到標準的違約責任和處罰措施；對符合供地政策和產(chǎn)業(yè)政策、沒有用地標準或超過用地標準的建設項目，要依據(jù)項目節(jié)地評價結(jié)果供地。對國家相關(guān)部門頒布建設標準但尚未出臺用地標準的項目類別，各地要結(jié)合本地區(qū)土地資源條件和經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀，加快制定用地標準。

完善土地市場監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)和城市地價監(jiān)測系統(tǒng)，有效發(fā)揮以國土資源遙感監(jiān)測“一張圖”為基礎(chǔ)的綜合監(jiān)管平臺對推進節(jié)約集約用地制度建設的重要支撐作用。要通過監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，逐步建立閑置土地的發(fā)現(xiàn)、轉(zhuǎn)辦、反饋、核實、處置、利用的常態(tài)化工作制度，推進批而未供土地的及時供應和開發(fā)利用。對房地產(chǎn)閑置土地，要加大公開督辦力度。

節(jié)約集約用地制度建設是一項系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強，任務繁重，潛能巨大。各級國土資源主管部門要深刻領(lǐng)會節(jié)約集約用地制度建設的重大意義，認真把握總體要求和基本原則，加快研究落實《意見》確定的“八項制度”，切實加強組織領(lǐng)導，主要領(lǐng)導要親自抓、負總責，周密部署，確保工作的扎實推進。各省級國土資源主管部門要在2012年11月底前將落實本《意見》的情況報國土資源部。

本文件自下發(fā)之日起執(zhí)行，有效期八年。



二〇一二年三月十六日