國務(wù)院

國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見

國發(fā)〔2012〕3號


各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：
　　水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，人多水少、水資源時(shí)空分布不均是我國的基本國情和水情。當(dāng)前我國水資源面臨的形勢十分嚴(yán)峻，水資源短缺、水污染嚴(yán)重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。為貫徹落實(shí)好中央水利工作會議和《中共中央　國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）的要求，現(xiàn)就實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提出以下意見：
　　一、總體要求
　�。ㄒ唬┲笇�(dǎo)思想。深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為重點(diǎn)，強(qiáng)化用水需求和用水過程管理，通過健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管，嚴(yán)格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，加快節(jié)水型社會建設(shè)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟(jì)社會長期平穩(wěn)較快發(fā)展。
　�。ǘ�）基本原則。堅(jiān)持以人為本，著力解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全；堅(jiān)持人水和諧，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開發(fā)與保護(hù)關(guān)系，以水定需、量水而行、因水制宜；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關(guān)系；堅(jiān)持改革創(chuàng)新，完善水資源管理體制和機(jī)制，改進(jìn)管理方式和方法；堅(jiān)持因地制宜，實(shí)行分類指導(dǎo)，注重制度實(shí)施的可行性和有效性。
　�。ㄈ�）主要目標(biāo)。
　　確立水資源開發(fā)利用控制紅線，到2030年全國用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；確立用水效率控制紅線，到2030年用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量（以2000年不變價(jià)計(jì)，下同）降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；確立水功能區(qū)限制納污紅線，到2030年主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。
　　為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，到2015年，全國用水總量力爭控制在6350億立方米以內(nèi)；萬元工業(yè)增加值用水量比2010年下降30%以上，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到60%以上。到2020年，全國用水總量力爭控制在6700億立方米以內(nèi)；萬元工業(yè)增加值用水量降低到65立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到80%以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。
　　二、加強(qiáng)水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴(yán)格實(shí)行用水總量控制
　　（四）嚴(yán)格規(guī)劃管理和水資源論證。開發(fā)利用水資源，應(yīng)當(dāng)符合主體功能區(qū)的要求，按照流域和區(qū)域統(tǒng)一制定規(guī)劃，充分發(fā)揮水資源的多種功能和綜合效益。建設(shè)水工程，必須符合流域綜合規(guī)劃和防洪規(guī)劃，由有關(guān)水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)按照管理權(quán)限進(jìn)行審查并簽署意見。加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局水資源論證工作，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮�資源條件和防洪要求相適應(yīng)。嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，對未依法完成水資源論證工作的建設(shè)項(xiàng)目，審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)，建設(shè)單位不得擅自開工建設(shè)和投產(chǎn)使用，對違反規(guī)定的，一律責(zé)令停止。
　　（五）嚴(yán)格控制流域和區(qū)域取用水總量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標(biāo)體系，實(shí)施流域和區(qū)域取用水總量控制。各省、自治區(qū)、直轄市要按照江河流域水量分配方案或取用水總量控制指標(biāo)，制定年度用水計(jì)劃，依法對本行政區(qū)域內(nèi)的年度用水實(shí)行總量管理。建立健全水權(quán)制度，積極培育水市場，鼓勵(lì)開展水權(quán)交易，運(yùn)用市場機(jī)制合理配置水資源。
　�。�六）嚴(yán)格實(shí)施取水許可。嚴(yán)格規(guī)范取水許可審批管理，對取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水；對取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水。對不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或列入國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中淘汰類的，產(chǎn)品不符合行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)的，在城市公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要卻通過自備取水設(shè)施取用地下水的，以及地下水已嚴(yán)重超采的地區(qū)取用地下水的建設(shè)項(xiàng)目取水申請，審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)。
　　（七）嚴(yán)格水資源有償使用。合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格水資源費(fèi)征收、使用和管理。各省、自治區(qū)、直轄市要抓緊完善水資源費(fèi)征收、使用和管理的規(guī)章制度，嚴(yán)格按照規(guī)定的征收范圍、對象、標(biāo)準(zhǔn)和程序征收，確保應(yīng)收盡收，任何單位和個(gè)人不得擅自減免、緩征或停征水資源費(fèi)。水資源費(fèi)主要用于水資源節(jié)約、保護(hù)和管理，嚴(yán)格依法查處擠占挪用水資源費(fèi)的行為。
　�。ò耍﹪�(yán)格地下水管理和保護(hù)。加強(qiáng)地下水動態(tài)監(jiān)測，實(shí)行地下水取用水總量控制和水位控制。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍。在地下水超采區(qū)，禁止農(nóng)業(yè)、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目和服務(wù)業(yè)新增取用地下水，并逐步削減超采量，實(shí)現(xiàn)地下水采補(bǔ)平衡。深層承壓地下水原則上只能作為應(yīng)急和戰(zhàn)略儲備水源。依法規(guī)范機(jī)井建設(shè)審批管理，限期關(guān)閉在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井。抓緊編制并實(shí)施全國地下水利用與保護(hù)規(guī)劃以及南水北調(diào)東中線受水區(qū)、地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)地下水壓采方案，逐步削減開采量。
　　（九）強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度。流域管理機(jī)構(gòu)和縣級以上地方人民政府水行政主管部門要依法制訂和完善水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計(jì)劃，對水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度。區(qū)域水資源調(diào)度應(yīng)當(dāng)服從流域水資源統(tǒng)一調(diào)度，水力發(fā)電、供水、航運(yùn)等調(diào)度應(yīng)當(dāng)服從流域水資源統(tǒng)一調(diào)度。水資源調(diào)度方案、應(yīng)急調(diào)度預(yù)案和調(diào)度計(jì)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，有關(guān)地方人民政府和部門等必須服從。
　　三、加強(qiáng)用水效率控制紅線管理，全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)
　　（十）全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理。各級人民政府要切實(shí)履行推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的責(zé)任，把節(jié)約用水貫穿于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和群眾生活生產(chǎn)全過程，建立健全有利于節(jié)約用水的體制和機(jī)制。穩(wěn)步推進(jìn)水價(jià)改革。各項(xiàng)引水、調(diào)水、取水、供用水工程建設(shè)必須首先考慮節(jié)水要求。水資源短缺、生態(tài)脆弱地區(qū)要嚴(yán)格控制城市規(guī)模過度擴(kuò)張，限制高耗水工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和高耗水服務(wù)業(yè)發(fā)展，遏制農(nóng)業(yè)粗放用水。
　　（十一）強(qiáng)化用水定額管理。加快制定高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額國家標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要根據(jù)用水效率控制紅線確定的目標(biāo)，及時(shí)組織修訂本行政區(qū)域內(nèi)各行業(yè)用水定額。對納入取水許可管理的單位和其他用水大戶實(shí)行計(jì)劃用水管理，建立用水單位重點(diǎn)監(jiān)控名錄，強(qiáng)化用水監(jiān)控管理。新建、擴(kuò)建和改建建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)制訂節(jié)水措施方案，保證節(jié)水設(shè)施與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)（即“三同時(shí)”制度），對違反“三同時(shí)”制度的，由縣級以上地方人民政府有關(guān)部門或流域管理機(jī)構(gòu)責(zé)令停止取用水并限期整改。
　�。ㄊ�二）加快推進(jìn)節(jié)水技術(shù)改造。制定節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)行用水產(chǎn)品用水效率標(biāo)識管理，禁止生產(chǎn)和銷售不符合節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品。加大農(nóng)業(yè)節(jié)水力度，完善和落實(shí)節(jié)水灌溉的產(chǎn)業(yè)支持、技術(shù)服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼等政策措施，大力發(fā)展管道輸水、噴灌、微灌等高效節(jié)水灌溉。加大工業(yè)節(jié)水技術(shù)改造，建設(shè)工業(yè)節(jié)水示范工程。充分考慮不同工業(yè)行業(yè)和工業(yè)企業(yè)的用水狀況和節(jié)水潛力，合理確定節(jié)水目標(biāo)。有關(guān)部門要抓緊制定并公布落后的、耗水量高的用水工藝、設(shè)備和產(chǎn)品淘汰名錄。加大城市生活節(jié)水工作力度，開展節(jié)水示范工作，逐步淘汰公共建筑中不符合節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)的用水設(shè)備及產(chǎn)品，大力推廣使用生活節(jié)水器具，著力降低供水管網(wǎng)漏損率。鼓勵(lì)并積極發(fā)展污水處理回用、雨水和微咸水開發(fā)利用、海水淡化和直接利用等非常規(guī)水源開發(fā)利用。加快城市污水處理回用管網(wǎng)建設(shè)，逐步提高城市污水處理回用比例。非常規(guī)水源開發(fā)利用納入水資源統(tǒng)一配置。
　　四、加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴(yán)格控制入河湖排污總量
　�。ㄊ�三）嚴(yán)格水功能區(qū)監(jiān)督管理。完善水功能區(qū)監(jiān)督管理制度，建立水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評價(jià)體系，加強(qiáng)水功能區(qū)動態(tài)監(jiān)測和科學(xué)管理。水功能區(qū)布局要服從和服務(wù)于所在區(qū)域的主體功能定位，符合主體功能區(qū)的發(fā)展方向和開發(fā)原則。從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。各級人民政府要把限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)。切實(shí)加強(qiáng)水污染防控，加強(qiáng)工業(yè)污染源控制，加大主要污染物減排力度，提高城市污水處理率，改善重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量，防治江河湖庫富營養(yǎng)化。流域管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)重要江河湖泊的省界水質(zhì)水量監(jiān)測。嚴(yán)格入河湖排污口監(jiān)督管理，對排污量超出水功能區(qū)限排總量的地區(qū)，限制審批新增取水和入河湖排污口。
　　（十四）加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要依法劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，開展重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)。禁止在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口，對已設(shè)置的，由縣級以上地方人民政府責(zé)令限期拆除�？h級以上地方人民政府要完善飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評估制度，公布重要飲用水水源地名錄。加快實(shí)施全國城市飲用水水源地安全保障規(guī)劃和農(nóng)村飲水安全工程規(guī)劃。加強(qiáng)水土流失治理，防治面源污染，禁止破壞水源涵養(yǎng)林。強(qiáng)化飲用水水源應(yīng)急管理，完善飲用水水源地突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立備用水源。
　　（十五）推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。開發(fā)利用水資源應(yīng)維持河流合理流量和湖泊、水庫以及地下水的合理水位，充分考慮基本生態(tài)用水需求，維護(hù)河湖健康生態(tài)。編制全國水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃，加強(qiáng)重要生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)和濕地的保護(hù)，開展內(nèi)源污染整治，推進(jìn)生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復(fù)。研究建立生態(tài)用水及河流生態(tài)評價(jià)指標(biāo)體系，定期組織開展全國重要河湖健康評估，建立健全水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
　　五、保障措施
　　（十六）建立水資源管理責(zé)任和考核制度。要將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價(jià)體系，縣級以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市的主要指標(biāo)落實(shí)情況進(jìn)行考核，水利部會同有關(guān)部門具體組織實(shí)施，考核結(jié)果交由干部主管部門，作為地方人民政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人綜合考核評價(jià)的重要依據(jù)。具體考核辦法由水利部會同有關(guān)部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。有關(guān)部門要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，水行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理，發(fā)展改革、財(cái)政、國土資源、環(huán)境保護(hù)、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、監(jiān)察、法制等部門按照職責(zé)分工，各司其職，密切配合，形成合力，共同做好最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施工作。
　�。ㄊ�七）健全水資源監(jiān)控體系。抓緊制定水資源監(jiān)測、用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)等管理辦法，健全相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)省界等重要控制斷面、水功能區(qū)和地下水的水質(zhì)水量監(jiān)測能力建設(shè)。流域管理機(jī)構(gòu)對省界水量的監(jiān)測核定數(shù)據(jù)作為考核有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市用水總量的依據(jù)之一，對省界水質(zhì)的監(jiān)測核定數(shù)據(jù)作為考核有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市重點(diǎn)流域水污染防治專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況的依據(jù)之一。加強(qiáng)取水、排水、入河湖排污口計(jì)量監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，加快建設(shè)國家水資源管理系統(tǒng)，逐步建立中央、流域和地方水資源監(jiān)控管理平臺，加快應(yīng)急機(jī)動監(jiān)測能力建設(shè)，全面提高監(jiān)控、預(yù)警和管理能力。及時(shí)發(fā)布水資源公報(bào)等信息。
　�。ㄊ�八）完善水資源管理體制。進(jìn)一步完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，切實(shí)加強(qiáng)流域水資源的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理和統(tǒng)一調(diào)度。強(qiáng)化城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一管理，對城鄉(xiāng)供水、水資源綜合利用、水環(huán)境治理和防洪排澇等實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)實(shí)施，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。
　　（十九）完善水資源管理投入機(jī)制。各級人民政府要拓寬投資渠道，建立長效、穩(wěn)定的水資源管理投入機(jī)制，保障水資源節(jié)約、保護(hù)和管理工作經(jīng)費(fèi)，對水資源管理系統(tǒng)建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣與應(yīng)用、地下水超采區(qū)治理、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)等給予重點(diǎn)支持。中央財(cái)政加大對水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的支持力度。
　�。ǘ�十）健全政策法規(guī)和社會監(jiān)督機(jī)制。抓緊完善水資源配置、節(jié)約、保護(hù)和管理等方面的政策法規(guī)體系。廣泛深入開展基本水情宣傳教育，強(qiáng)化社會輿論監(jiān)督，進(jìn)一步增強(qiáng)全社會水憂患意識和水資源節(jié)約保護(hù)意識，形成節(jié)約用水、合理用水的良好風(fēng)尚。大力推進(jìn)水資源管理科學(xué)決策和民主決策，完善公眾參與機(jī)制，采取多種方式聽取各方面意見，進(jìn)一步提高決策透明度。對在水資源節(jié)約、保護(hù)和管理中取得顯著成績的單位和個(gè)人給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　國務(wù)院
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二○一二年一月十二日