農(nóng)業(yè)部

關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的意見

農(nóng)經(jīng)發(fā)【2011】2號(hào)


為貫徹落實(shí)近年來中央關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)的要求，做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作，現(xiàn)就有關(guān)問題提出以下意見：

一、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的重要意義

以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。黨和國(guó)家先后出臺(tái)了一系列穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的法律法規(guī)和政策，各地認(rèn)真貫徹落實(shí)，依法確認(rèn)了農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益權(quán)利，廣大農(nóng)民獲得了長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于特殊歷史條件的限制，多數(shù)地方土地承包不同程度地存在地塊不實(shí)、四至不清、面積不準(zhǔn)等問題，導(dǎo)致不少爭(zhēng)議和糾紛。通過試點(diǎn)，進(jìn)一步完善土地承包管理工作，探索健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，具有十分重要的意義。

一是健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。歸屬清晰、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權(quán)制度是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基礎(chǔ)。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，依法賦予和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，既是健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，也是發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，進(jìn)一步探索依法確認(rèn)農(nóng)民對(duì)承包土地的占有、使用、收益權(quán)利的有效途徑和辦法，明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬，強(qiáng)化物權(quán)登記管理，將為健全農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制提供強(qiáng)有力的物權(quán)保障。

二是鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的客觀需要。鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，關(guān)鍵是賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，核心是保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，是國(guó)家明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬、保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的基本手段。開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，探索對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和滅失等進(jìn)行登記管理，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，把承包地塊、面積、空間位置和權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，強(qiáng)化承包農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位和家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)地位，將為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度提供強(qiáng)有力的制度保障。

三是維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的根本要求。承包地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利和物質(zhì)利益。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化深入推進(jìn)的過程中，要防止侵害農(nóng)民土地承包權(quán)益現(xiàn)象發(fā)生，避免給農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定帶來不利影響。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記是明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬、定分止?fàn)幍母�本措施；土地承包�?jīng)營(yíng)權(quán)登記文件是調(diào)處土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的關(guān)鍵證據(jù)。開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，將為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛、維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益提供強(qiáng)有力的依據(jù)。

四是解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實(shí)問題的緊迫需要�，F(xiàn)有土地承包關(guān)系是在一輪承包基礎(chǔ)上延包形成的，加上承包期內(nèi)農(nóng)村依傳統(tǒng)習(xí)慣調(diào)整承包地和經(jīng)濟(jì)建設(shè)征占用承包地等，原確認(rèn)的土地承包狀況與實(shí)際土地承包情況存在一定誤差。同時(shí)，受當(dāng)時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)重等因素影響，還有少部分農(nóng)民沒有獲得承包地或者被違法收回了承包地，少數(shù)城郊和征占地頻繁的地方農(nóng)民承包土地的權(quán)利沒有落實(shí)。這些問題不解決，既影響國(guó)家土地承包確權(quán)頒證的權(quán)威，又給穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變帶來不利影響，迫切需要通過土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記把農(nóng)民承包土地的各項(xiàng)權(quán)利落實(shí)到戶。開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，將為妥善解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實(shí)問題提供必要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

二、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的指導(dǎo)思想、主要任務(wù)和基本原則

指導(dǎo)思想。認(rèn)真貫徹黨的十七屆三中、四中和五中全會(huì)精神，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，探索完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證制度，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供體制保障。

主要任務(wù)。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策，在農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善耕地和“四荒地”等農(nóng)村土地承包確權(quán)登記頒證工作，以現(xiàn)有土地承包合同、權(quán)屬證書和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為依據(jù)，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，妥善解決承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權(quán)屬證書全面落實(shí)到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

基本原則。一是保持穩(wěn)定。在保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)，以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書為基礎(chǔ)，嚴(yán)禁借機(jī)違法調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。二是依法規(guī)范。嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的規(guī)定，參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》規(guī)定的登記內(nèi)容和程序開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記。三是民主協(xié)商。充分動(dòng)員農(nóng)民群眾積極參與試點(diǎn)，試點(diǎn)中的重大事項(xiàng)均應(yīng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主討論決定，不得強(qiáng)行推動(dòng)。四是因地制宜。根據(jù)試點(diǎn)地方的土地承包實(shí)際，缺什么補(bǔ)什么，完善確權(quán)登記頒證工作，妥善解決遺留問題。五是地方負(fù)責(zé)。試點(diǎn)工作實(shí)行部省統(tǒng)籌安排，縣級(jí)組織實(shí)施，強(qiáng)化部門協(xié)作，形成整體合力，確保試點(diǎn)任務(wù)順利完成。

三、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的主要內(nèi)容

（一）開展土地承包檔案清理。按照《農(nóng)業(yè)部、國(guó)家檔案局關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》，全面組織清理土地承包檔案，著重解決土地承包方案、承包合同、承包臺(tái)賬種類不齊全、管理不規(guī)范等問題。嚴(yán)格執(zhí)行土地承包檔案管理規(guī)定，實(shí)行分級(jí)管理、集中保管的原則。建立健全整理立卷、分類歸檔、安全保管、公開查閱等制度。不具備保管條件的，要移交到具備條件的農(nóng)村土地承包管理部門或者檔案管理部門集中保管。

（二）查清承包地塊面積和空間位置。準(zhǔn)確把握土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著重查清承包地塊的面積和空間位置。在對(duì)土地承包情況進(jìn)行摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，以已簽訂的土地承包合同、發(fā)放的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果為依據(jù)，因地制宜開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬調(diào)查勘測(cè)，進(jìn)一步查清承包地塊面積、四至和空間位置。對(duì)與現(xiàn)有土地承包檔案記載的土地承包狀況有較大誤差且農(nóng)民群眾要求實(shí)測(cè)的，要以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，采取科學(xué)簡(jiǎn)便的方式測(cè)量查實(shí)。查清承包地塊面積和空間位置，首要的是群眾認(rèn)可，并盡可能準(zhǔn)確。實(shí)測(cè)結(jié)果經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公示確認(rèn)后，作為確認(rèn)、變更、解除土地承包合同以及確認(rèn)、變更、注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)。

（三）建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿�？h級(jí)人民政府農(nóng)村土地承包管理部門要依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿。已建立登記簿的，要結(jié)合試點(diǎn)工作進(jìn)一步健全，充實(shí)完善承包地塊的面積、四至、地類和空間位置。未建立的，要在現(xiàn)有土地承包合同、證書的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)依法確認(rèn)的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，抓緊建立。按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的原則，進(jìn)一步探索完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿。有條件的地方，農(nóng)村土地承包管理部門可以根據(jù)國(guó)土資源部門提供的基本農(nóng)田有關(guān)信息，探索將基本農(nóng)田落實(shí)到戶并標(biāo)注到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書上。抓緊研發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記管理系統(tǒng)，將登記信息錄入到計(jì)算機(jī)，實(shí)行信息化管理。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記信息資料實(shí)行有關(guān)部門共享。

（四）開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更、注銷登記。在建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿的基礎(chǔ)上，適時(shí)開展土地承包合同變更、解除和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更、注銷等工作，并對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書進(jìn)行完善，變更或者補(bǔ)換發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。承包期內(nèi)，因下列情形導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生變動(dòng)或者滅失，根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)，縣（區(qū)、市）農(nóng)村土地承包管理部門依法辦理變更、注銷登記，并記載于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿：一是因集體土地所有權(quán)變化的；二是因承包地被征占用導(dǎo)致承包地塊或者面積發(fā)生變化的；三是因承包農(nóng)戶分戶等導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分割的；四是因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的；五是因結(jié)婚等原因?qū)е峦恋爻邪��?jīng)營(yíng)權(quán)合并的；六是承包地塊、面積與實(shí)際不符的；七是承包地滅失或者承包農(nóng)戶消亡的；八是承包地被發(fā)包方依法調(diào)整或者收回的；九是其他需要依法變更、注銷的情形。試點(diǎn)期間，凡申請(qǐng)登記，變更、注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，縣（區(qū)、市）農(nóng)村土地承包管理部門應(yīng)當(dāng)對(duì)涉及的每宗承包地塊實(shí)測(cè)確認(rèn)，并向申請(qǐng)方提供書面證明。

（五）對(duì)其他承包方式開展確權(quán)登記頒證。采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的，當(dāng)事人申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》有關(guān)規(guī)定辦理登記。經(jīng)縣（區(qū)、市）農(nóng)村土地承包管理部門審核，符合登記有關(guān)規(guī)定的，報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府依法頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書予以確認(rèn)。

（六）做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記資料歸檔。要在檔案管理部門的支持和指導(dǎo)下，做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記文件資料的歸檔工作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記檔案由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)集中保管，并依法按期移交同級(jí)國(guó)家綜合檔案館。不具備保管條件的，可提前移交。

四、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作的有關(guān)要求

（一）切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)業(yè)部會(huì)同財(cái)政部、國(guó)土資源部、中農(nóng)辦、國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家檔案局成立全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照各自職責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)登記試點(diǎn)工作，辦公室設(shè)在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司。省級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)部門要牽頭成立相應(yīng)的試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，制定工作方案，明確部門分工，加強(qiáng)工作指導(dǎo)和情況交流，科學(xué)調(diào)度，支持和幫助試點(diǎn)單位解決遇到的困難和問題。試點(diǎn)縣（區(qū)、市）成立以政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織實(shí)施登記試點(diǎn)；農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作，負(fù)責(zé)編制實(shí)施方案，分解任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，明確進(jìn)度，定期檢查，抓好落實(shí)。

（二）科學(xué)選擇試點(diǎn)范圍。各�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)各地實(shí)際，選擇1—3個(gè)代表性強(qiáng)、領(lǐng)導(dǎo)重視、土地承包管理機(jī)構(gòu)健全、工作扎實(shí)的縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)�？稍谌舾舌l(xiāng)（鎮(zhèn)）或村開展先行試驗(yàn)，再擴(kuò)展到全縣（區(qū)、市）域。試點(diǎn)工作進(jìn)度由各地統(tǒng)籌安排，2012年前完成。

（三）準(zhǔn)確把握政策界限。嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，在現(xiàn)有土地承包合同、證書和集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果的基礎(chǔ)上，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)。對(duì)實(shí)測(cè)面積，經(jīng)公示后據(jù)實(shí)登記，作為確權(quán)變更依據(jù)。實(shí)測(cè)面積不與按延包面積確定的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼基數(shù)掛鉤，不與農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用、勞務(wù)標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，嚴(yán)禁借機(jī)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。對(duì)延包不完善、權(quán)利不落實(shí)和管理工作不規(guī)范的，予以依法糾正。對(duì)存在爭(zhēng)議和糾紛的，先依法解決，再予以登記確權(quán)。

（四）妥善解決突出問題。對(duì)試點(diǎn)工作中遇到的問題按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實(shí)、分類處置的原則依法妥善解決。要組織力量對(duì)土地承包問題進(jìn)行摸底排查，妥善解決可能影響登記工作順利開展的突出問題。法律政策有明確規(guī)定的，要嚴(yán)格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依照法律政策基本精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際作出具體規(guī)定。要引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性地反映和解決土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。

（五）落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作不得向農(nóng)民收取費(fèi)用。國(guó)土資源部門免費(fèi)提供第二次全國(guó)土地調(diào)查成果用于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記。為保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作順利進(jìn)行，按照中央要求，登記試點(diǎn)工作經(jīng)費(fèi)以地方為主納入財(cái)政預(yù)算予以保障。對(duì)于財(cái)力薄弱縣（區(qū)、市）保障試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)存在缺口的，可由地方政府通過上級(jí)財(cái)政安排的轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌解決。

各地于2011年3月底前，將制定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作方案報(bào)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室；2012年底前，將本地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作總結(jié)報(bào)送全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，每季度末書面向全國(guó)登記試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室報(bào)送一次情況，試點(diǎn)中遇到的重大問題隨時(shí)報(bào)告。