Law-lib.com 2021-1-4 10:51:15 人民法院報
上圖為庭審現(xiàn)場。
左圖為法官在研討案件。
導讀
申請人一次性向行政機關申請公開293份政府信息，是否構(gòu)成濫用政府信息獲取權(quán)？行政機關書面要求申請人說明理由并審查后，作出不予處理告知書，是否符合依法行政及比例原則？北京市房山區(qū)人民法院對此案審理后，依法判決駁回原告的訴訟請求。本案的判決，恪守了《中華人民共和國政府信息公開條例》（自2019年5月15日起實施）（以下簡稱新條例）所強調(diào)的基本原則，既對公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的知情權(quán)切實保護，也絕不縱容權(quán)利濫用。2020年12月21日，房山區(qū)法院院長婁宇紅在接受媒體采訪時表示，新條例強化了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的公開原則。
一次性申請293份政府信息公開
原告宋某系北京市房山區(qū)某村村民，2019年7月9日，宋某向鎮(zhèn)政府申請公開“現(xiàn)任書記在2015至2019年任職經(jīng)濟責任年度財務審計報告中該村在建新大隊部遷址工程的村民代表大會的村民授權(quán)委托書明細”“該村經(jīng)濟合作社2019年村委會入股某公司的全體村民代表大會表決結(jié)果明細”等共計293份政府信息。同年7月25日，鎮(zhèn)政府以宋某申請政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍為由，要求其書面說明理由。宋某提交說明，稱因該村土地沒有了，該村多年經(jīng)濟收入村民不知道，所以申請公開該村的信息。
2019年8月8日，鎮(zhèn)政府作出不予處理告知書。宋某不服，于同年9月7日向區(qū)政府申請行政復議。針對宋某的復議申請，區(qū)政府依法履行立案、調(diào)查等程序后，以程序違法為由，復議決定確認鎮(zhèn)政府作出的不予告知處理書違法。宋某訴至房山區(qū)人民法院，請求撤銷房山區(qū)政府作出的被訴復議決定書、確認鎮(zhèn)政府不予處理告知書違法，并判令鎮(zhèn)政府依法向原告公開其所申請的293份信息。
庭審中，合議庭進一步核實宋某申請293份政府信息的來源。宋某稱主要原因是本村土地被征占，集體財產(chǎn)去向不明，故多次申請涉村辦企業(yè)、道路的政府信息。293份政府信息的數(shù)據(jù)，主要來源于曾經(jīng)的行政訴訟、政府網(wǎng)站及村民代表的口述。鎮(zhèn)政府提出部分信息已在村務公開欄中曾予公開，但宋某堅持要求應由鎮(zhèn)政府公開該信息。
申請數(shù)量明顯超過合理范圍
在本案庭審時，因鎮(zhèn)政府委托律師作為該單位代理人出庭應訴，宋某以律師出庭對其不公為由，申請律師回避。經(jīng)審判長依法釋明后，宋某堅稱若鎮(zhèn)政府的律師參加開庭，就當庭口頭申請審判長回避或延期開庭。根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十四條的規(guī)定，對當事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請，法庭可以依法當庭駁回。據(jù)此，審判長再次依法釋明，宋某要求鎮(zhèn)政府律師回避的申請，不符合法律相關規(guī)定；其要求審判長回避的理由，依法不符合回避的法定情形，當庭予以駁回；其延期開庭的要求，亦不符合法律規(guī)定。法院駁回宋某的回避申請，同時告知其享有申請復議的權(quán)利。庭后，針對合議庭的上述處理，宋某未提起復議。
房山區(qū)法院經(jīng)審理認為,根據(jù)新條例相關規(guī)定，鎮(zhèn)政府對其履行職責過程中制作或保存的政府信息負有公開的法定職責。依據(jù)行政復議法相關規(guī)定，區(qū)政府作為復議機關，依法具有受理行政復議的法定職責。
本案中，宋某向鎮(zhèn)政府申請公開293份政府信息，根據(jù)新條例第三十五條之規(guī)定：“申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關可以要求申請人說明理由。行政機關認為申請理由不合理的，告知申請人不予處理；行政機關認為申請理由合理，但是無法在本條例第三十三條規(guī)定的期限內(nèi)答復申請人的，可以確定延遲答復的合理期限并告知申請人。”鎮(zhèn)政府認定宋某申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，且申請理由不合理，故依法不予處理并無不當。關于鎮(zhèn)政府作出不予處理告知書超期的問題，區(qū)政府在行政復議時，已指出鎮(zhèn)政府的不予處理告知書屬程序違法，復議決定確認該不予處理告知書違法。
法院根據(jù)新條例第三十五條的規(guī)定，審查宋某申請信息的數(shù)量、頻次是否明顯超過合理范圍，并綜合全面審查原告是否存在濫用訴權(quán)以及行政機關作出行政行為是否符合依法行政原則、比例原則等，作出了判決，駁回原告宋某的訴訟請求。該行政判決書作出后，各方當事人均未提起上訴，目前，該行政判決已生效。
■典型意義
本案的意義在于，無論是申請人、原行政機關，抑或是復議機關、人民法院，均是新條例實施后的一次新經(jīng)歷。政府信息的公開，既關系著公民、法人和其他組織知情權(quán)的保障，又關系著“陽光政府”、法治政府的建設，具有深刻廣泛的社會影響力。新條例強化了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的公開原則，同時，新條例第三十五條第一次明確規(guī)定了行政機關針對申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的情形可作特別處理。本案的意義就在于，人民法院將政府信息公開條例的基本精神踐行到審判活動中，切實履行審判職責，著力發(fā)揮司法審判對法治政府建設的職能作用，力求將敦促行政機關依法行政與保障行政相對人知情權(quán)的合法實現(xiàn)有機結(jié)合。
■規(guī)則闡釋
申請是否合理的裁判依據(jù)
對于濫用政府信息獲取權(quán)及行政訴權(quán)的申請人，申請公開信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的行政案件，應依照新條例的新規(guī)定進行裁判。
（一）對濫用政府信息獲取權(quán)及訴權(quán)的規(guī)制
實踐中，政府信息申請的濫用主要體現(xiàn)在：一是從信息數(shù)量來看，同一申請人同時向同一機關提起數(shù)量眾多的政府信息；二是從申請頻次來看，同一申請人在一定時段內(nèi)向同一機關多次申請同一或同類信息；三是從申請主體來看，同類申請人同時向同一機關申請同一信息；四是從受理主體來看，同一申請人向多個機關申請同一或同類信息。本案中，原告宋某的申請屬于第一種形式，即一次性要求公開293份政府信息。在主觀方面，宋某認可其曾通過行政訴訟、政府網(wǎng)站、村民代表口述等途徑獲取過其所申請的部分信息，申請理由系為了生活，因該村土地沒有了，村民不知該村多年經(jīng)濟收入幾何，故宋某認為應當由鎮(zhèn)政府予以公開；在客觀方面，宋某一次性郵寄提交申請要求公開293份政府信息，這需要鎮(zhèn)政府對大量信息進行匯總、統(tǒng)計、分析及處理，過度申請行為有悖常理；從行為后果來看，大批量申請公開其曾獲取過的政府信息及明細，亦無法向鎮(zhèn)政府說明申請的合理理由，該行為不但可能迫使行政機關不必要的投入大量人力資源，還令政府無法有效地開展其他信息公開工作，這妨礙了其他公民知情權(quán)的實現(xiàn)，故法院判決駁回原告的訴訟請求。
�。ǘ⿲π姓䴔C關裁量權(quán)的規(guī)制
對申請數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的申請，行政機關若直接決斷不予處理時，還需要給予申請人說明理由的機會，這也是行政執(zhí)法中正當程序的要求。結(jié)合新條例的立法目的與立法精神來審查申請人的理由是否合理，也是對行政裁量權(quán)的規(guī)制。新條例的立法目的，是為了保障申請人依法獲取政府信息的權(quán)利，同時發(fā)揮政府信息對于人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。因此，行政機關在對申請人所說明的理由進行審查時，需以新條例的立法目的為指導。對不符合立法目的的信息公開申請，方可行使其特別處理權(quán)。行政機關對說明理由是否合理負有甄別決定權(quán)，這也是其是否作出處理的決定性因素。行政機關對于該理由的合理性認定，既關系著申請人政府信息獲取權(quán)的實現(xiàn)，又關系著其行政行為的合法性，還關系著人民法院在司法審查時的認定。
■專家點評
以裁判引領行政相對人依法行使權(quán)利
北京工商大學法學院副教授 張龍
本案合議庭對鎮(zhèn)政府不予處理告知書的合法性進行了全面審查，結(jié)合申請人的基本情況對案件進行了綜合考量。既對申請人提出的政府信息申請的數(shù)量、頻次是否明顯超過合理范圍進行了司法認定，又對行政機關對數(shù)量、頻次行使特別處理權(quán)時是否符合依法行政和比例原則進行了司法認定。在準確適用法律的同時，也傳達了這樣一種理念：我們關注和保障申請人的知情權(quán)，但這種權(quán)利絕非漫無邊際，必須在合法的框架內(nèi)合理的行使。權(quán)利人在享有權(quán)利的同時，必須承擔不得濫用權(quán)利的義務。權(quán)利人與權(quán)力方都要“認真對待權(quán)利”。
庭審中，對于原告濫用回避及延期開庭的申請權(quán)利，合議庭依照行政訴訟法及其適用解釋的相關規(guī)定，當庭予以駁回。這表明，行政訴訟注重保護當事人的訴權(quán)和申請回避、延期開庭等程序性權(quán)利，但這些權(quán)利的行使應當具備法定的條件和正當?shù)睦碛�。開庭時，僅因被告的委托代理人系律師而申請律師及審判長回避的申請，于法無據(jù)。合議庭經(jīng)審理，最終判決駁回原告的訴訟請求，既是對新規(guī)定在司法層面的踐行，又以裁判引領行政相對人依法行使權(quán)利，這有利于樹立誠信公正的社會氛圍，實現(xiàn)審理個案帶動一片的社會效果。
■司法觀察
行政行為的合法性審查須符合比例原則
“人民法院審理政府信息行政案件時，既要對行政個案本身的合法性進行全面審查，還需將法律、行政法規(guī)等精神運用到司法審判實踐中，確保實現(xiàn)案件裁判的政治效果、法律效果與社會效果有機統(tǒng)一�！狈可絽^(qū)法院副院長佟淑指出。
比例原則落實到政府信息公開領域，體現(xiàn)為行政機關行使其特別處理權(quán)的前提，需達到申請信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的標準，即行政機關需保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，充分尊重申請人的信息獲取權(quán)，兼顧實現(xiàn)新條例的立法目的與保護相對人的合法權(quán)益。同時，對申請數(shù)量、頻次超過明顯合理范圍的情形，行政機關可行使其特別處理權(quán)，但需對申請信息的數(shù)量、頻次的合理范圍予以甄別，對申請理由是否合理予以考察，對延長答復的合理期限予以告知；在擬不予處理時，還需進行利益衡量，以確認申請行為與新條例的立法目的及行政目標是否適當，如果可能對申請人的信息獲取權(quán)不利或造成損害，還需保證目的和手段對稱并相適應。
在政府信息公開案件中，行政機關作為行政管理活動的主體，本身處于強勢地位，對申請數(shù)量、頻次的審查直接影響到相對人的信息獲取權(quán)，故行政機關在應訴時，應舉證證明申請人所申請信息的數(shù)量、頻次達到一般人所認知的“明顯超過合理范圍”的程度。宋某作為村民，通過政府信息公開的方式要求行政機關公開信息，在一定程度上對法治政府的建設起到推動作用，但宋某一次性申請293份政府信息，且未向法院提供合法有效的證據(jù)，以證明其大量申請信息的理由具有合法性及合理性。因此，這種過度申請行為，不符合新條例的相關規(guī)定，不屬于依法行使其知情權(quán)與訴權(quán)的情形。
政府信息公開申請，對公民、法人和其他組織而言，關系著申請人知情權(quán)的實現(xiàn)，但我們不能過于抽象地泛化行使知情權(quán)，更不能超越法律規(guī)定的框架；對行政機關而言，公開信息意味著提高政府工作的透明度，推進法治政府建設。同時，只要符合法律相關規(guī)定，就可以對濫用政府信息獲取權(quán)的行為作特別處理；對人民法院而言，審理并裁判行政案件，需充分發(fā)揮司法能動性，轉(zhuǎn)變就案辦案理念，應綜合從多維度、多層次、多方面進行考量，既考慮到公眾知情權(quán)的依法實現(xiàn)，又要對行政機關的行政行為進行全面審查，還要考慮到裁判結(jié)果的后續(xù)影響，注重實現(xiàn)案件裁判的政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一，真正踐行國家治理現(xiàn)代化與公正司法的理念。
日期：2021-1-4 10:51:15 | 關閉 |
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