Law-lib.com 2021-1-4 10:51:15 人民法院報
上圖為庭審現(xiàn)場。
左圖為法官在研討案件。
導(dǎo)讀
申請人一次性向行政機(jī)關(guān)申請公開293份政府信息，是否構(gòu)成濫用政府信息獲取權(quán)？行政機(jī)關(guān)書面要求申請人說明理由并審查后，作出不予處理告知書，是否符合依法行政及比例原則？北京市房山區(qū)人民法院對此案審理后，依法判決駁回原告的訴訟請求。本案的判決，恪守了《中華人民共和國政府信息公開條例》（自2019年5月15日起實(shí)施）（以下簡稱新條例）所強(qiáng)調(diào)的基本原則，既對公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的知情權(quán)切實(shí)保護(hù)，也絕不縱容權(quán)利濫用。2020年12月21日，房山區(qū)法院院長婁宇紅在接受媒體采訪時表示，新條例強(qiáng)化了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的公開原則。
一次性申請293份政府信息公開
原告宋某系北京市房山區(qū)某村村民，2019年7月9日，宋某向鎮(zhèn)政府申請公開“現(xiàn)任書記在2015至2019年任職經(jīng)濟(jì)責(zé)任年度財務(wù)審計報告中該村在建新大隊(duì)部遷址工程的村民代表大會的村民授權(quán)委托書明細(xì)”“該村經(jīng)濟(jì)合作社2019年村委會入股某公司的全體村民代表大會表決結(jié)果明細(xì)”等共計293份政府信息。同年7月25日，鎮(zhèn)政府以宋某申請政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍為由，要求其書面說明理由。宋某提交說明，稱因該村土地沒有了，該村多年經(jīng)濟(jì)收入村民不知道，所以申請公開該村的信息。
2019年8月8日，鎮(zhèn)政府作出不予處理告知書。宋某不服，于同年9月7日向區(qū)政府申請行政復(fù)議。針對宋某的復(fù)議申請，區(qū)政府依法履行立案、調(diào)查等程序后，以程序違法為由，復(fù)議決定確認(rèn)鎮(zhèn)政府作出的不予告知處理書違法。宋某訴至房山區(qū)人民法院，請求撤銷房山區(qū)政府作出的被訴復(fù)議決定書、確認(rèn)鎮(zhèn)政府不予處理告知書違法，并判令鎮(zhèn)政府依法向原告公開其所申請的293份信息。
庭審中，合議庭進(jìn)一步核實(shí)宋某申請293份政府信息的來源。宋某稱主要原因是本村土地被征占，集體財產(chǎn)去向不明，故多次申請涉村辦企業(yè)、道路的政府信息。293份政府信息的數(shù)據(jù)，主要來源于曾經(jīng)的行政訴訟、政府網(wǎng)站及村民代表的口述。鎮(zhèn)政府提出部分信息已在村務(wù)公開欄中曾予公開，但宋某堅(jiān)持要求應(yīng)由鎮(zhèn)政府公開該信息。
申請數(shù)量明顯超過合理范圍
在本案庭審時，因鎮(zhèn)政府委托律師作為該單位代理人出庭應(yīng)訴，宋某以律師出庭對其不公為由，申請律師回避。經(jīng)審判長依法釋明后，宋某堅(jiān)稱若鎮(zhèn)政府的律師參加開庭，就當(dāng)庭口頭申請審判長回避或延期開庭。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第七十四條的規(guī)定，對當(dāng)事人提出的明顯不屬于法定回避事由的申請，法庭可以依法當(dāng)庭駁回。據(jù)此，審判長再次依法釋明，宋某要求鎮(zhèn)政府律師回避的申請，不符合法律相關(guān)規(guī)定；其要求審判長回避的理由，依法不符合回避的法定情形，當(dāng)庭予以駁回；其延期開庭的要求，亦不符合法律規(guī)定。法院駁回宋某的回避申請，同時告知其享有申請復(fù)議的權(quán)利。庭后，針對合議庭的上述處理，宋某未提起復(fù)議。
房山區(qū)法院經(jīng)審理認(rèn)為,根據(jù)新條例相關(guān)規(guī)定，鎮(zhèn)政府對其履行職責(zé)過程中制作或保存的政府信息負(fù)有公開的法定職責(zé)。依據(jù)行政復(fù)議法相關(guān)規(guī)定，區(qū)政府作為復(fù)議機(jī)關(guān)，依法具有受理行政復(fù)議的法定職責(zé)。
本案中，宋某向鎮(zhèn)政府申請公開293份政府信息，根據(jù)新條例第三十五條之規(guī)定：“申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機(jī)關(guān)可以要求申請人說明理由。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請理由不合理的，告知申請人不予處理；行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請理由合理，但是無法在本條例第三十三條規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)申請人的，可以確定延遲答復(fù)的合理期限并告知申請人�！辨�(zhèn)政府認(rèn)定宋某申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，且申請理由不合理，故依法不予處理并無不當(dāng)。關(guān)于鎮(zhèn)政府作出不予處理告知書超期的問題，區(qū)政府在行政復(fù)議時，已指出鎮(zhèn)政府的不予處理告知書屬程序違法，復(fù)議決定確認(rèn)該不予處理告知書違法。
法院根據(jù)新條例第三十五條的規(guī)定，審查宋某申請信息的數(shù)量、頻次是否明顯超過合理范圍，并綜合全面審查原告是否存在濫用訴權(quán)以及行政機(jī)關(guān)作出行政行為是否符合依法行政原則、比例原則等，作出了判決，駁回原告宋某的訴訟請求。該行政判決書作出后，各方當(dāng)事人均未提起上訴，目前，該行政判決已生效。
■典型意義
本案的意義在于，無論是申請人、原行政機(jī)關(guān)，抑或是復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院，均是新條例實(shí)施后的一次新經(jīng)歷。政府信息的公開，既關(guān)系著公民、法人和其他組織知情權(quán)的保障，又關(guān)系著“陽光政府”、法治政府的建設(shè)，具有深刻廣泛的社會影響力。新條例強(qiáng)化了“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的公開原則，同時，新條例第三十五條第一次明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)針對申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的情形可作特別處理。本案的意義就在于，人民法院將政府信息公開條例的基本精神踐行到審判活動中，切實(shí)履行審判職責(zé)，著力發(fā)揮司法審判對法治政府建設(shè)的職能作用，力求將敦促行政機(jī)關(guān)依法行政與保障行政相對人知情權(quán)的合法實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。
■規(guī)則闡釋
申請是否合理的裁判依據(jù)
對于濫用政府信息獲取權(quán)及行政訴權(quán)的申請人，申請公開信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的行政案件，應(yīng)依照新條例的新規(guī)定進(jìn)行裁判。
�。ㄒ唬⿲E用政府信息獲取權(quán)及訴權(quán)的規(guī)制
實(shí)踐中，政府信息申請的濫用主要體現(xiàn)在：一是從信息數(shù)量來看，同一申請人同時向同一機(jī)關(guān)提起數(shù)量眾多的政府信息；二是從申請頻次來看，同一申請人在一定時段內(nèi)向同一機(jī)關(guān)多次申請同一或同類信息；三是從申請主體來看，同類申請人同時向同一機(jī)關(guān)申請同一信息；四是從受理主體來看，同一申請人向多個機(jī)關(guān)申請同一或同類信息。本案中，原告宋某的申請屬于第一種形式，即一次性要求公開293份政府信息。在主觀方面，宋某認(rèn)可其曾通過行政訴訟、政府網(wǎng)站、村民代表口述等途徑獲取過其所申請的部分信息，申請理由系為了生活，因該村土地沒有了，村民不知該村多年經(jīng)濟(jì)收入幾何，故宋某認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由鎮(zhèn)政府予以公開；在客觀方面，宋某一次性郵寄提交申請要求公開293份政府信息，這需要鎮(zhèn)政府對大量信息進(jìn)行匯總、統(tǒng)計、分析及處理，過度申請行為有悖常理；從行為后果來看，大批量申請公開其曾獲取過的政府信息及明細(xì)，亦無法向鎮(zhèn)政府說明申請的合理理由，該行為不但可能迫使行政機(jī)關(guān)不必要的投入大量人力資源，還令政府無法有效地開展其他信息公開工作，這妨礙了其他公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，故法院判決駁回原告的訴訟請求。
�。ǘ⿲π姓䴔C(jī)關(guān)裁量權(quán)的規(guī)制
對申請數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的申請，行政機(jī)關(guān)若直接決斷不予處理時，還需要給予申請人說明理由的機(jī)會，這也是行政執(zhí)法中正當(dāng)程序的要求。結(jié)合新條例的立法目的與立法精神來審查申請人的理由是否合理，也是對行政裁量權(quán)的規(guī)制。新條例的立法目的，是為了保障申請人依法獲取政府信息的權(quán)利，同時發(fā)揮政府信息對于人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用。因此，行政機(jī)關(guān)在對申請人所說明的理由進(jìn)行審查時，需以新條例的立法目的為指導(dǎo)。對不符合立法目的的信息公開申請，方可行使其特別處理權(quán)。行政機(jī)關(guān)對說明理由是否合理負(fù)有甄別決定權(quán)，這也是其是否作出處理的決定性因素。行政機(jī)關(guān)對于該理由的合理性認(rèn)定，既關(guān)系著申請人政府信息獲取權(quán)的實(shí)現(xiàn)，又關(guān)系著其行政行為的合法性，還關(guān)系著人民法院在司法審查時的認(rèn)定。
■專家點(diǎn)評
以裁判引領(lǐng)行政相對人依法行使權(quán)利
北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授 張龍
本案合議庭對鎮(zhèn)政府不予處理告知書的合法性進(jìn)行了全面審查，結(jié)合申請人的基本情況對案件進(jìn)行了綜合考量。既對申請人提出的政府信息申請的數(shù)量、頻次是否明顯超過合理范圍進(jìn)行了司法認(rèn)定，又對行政機(jī)關(guān)對數(shù)量、頻次行使特別處理權(quán)時是否符合依法行政和比例原則進(jìn)行了司法認(rèn)定。在準(zhǔn)確適用法律的同時，也傳達(dá)了這樣一種理念：我們關(guān)注和保障申請人的知情權(quán)，但這種權(quán)利絕非漫無邊際，必須在合法的框架內(nèi)合理的行使。權(quán)利人在享有權(quán)利的同時，必須承擔(dān)不得濫用權(quán)利的義務(wù)。權(quán)利人與權(quán)力方都要“認(rèn)真對待權(quán)利”。
庭審中，對于原告濫用回避及延期開庭的申請權(quán)利，合議庭依照行政訴訟法及其適用解釋的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)庭予以駁回。這表明，行政訴訟注重保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)和申請回避、延期開庭等程序性權(quán)利，但這些權(quán)利的行使應(yīng)當(dāng)具備法定的條件和正當(dāng)?shù)睦碛�。開庭時，僅因被告的委托代理人系律師而申請律師及審判長回避的申請，于法無據(jù)。合議庭經(jīng)審理，最終判決駁回原告的訴訟請求，既是對新規(guī)定在司法層面的踐行，又以裁判引領(lǐng)行政相對人依法行使權(quán)利，這有利于樹立誠信公正的社會氛圍，實(shí)現(xiàn)審理個案帶動一片的社會效果。
■司法觀察
行政行為的合法性審查須符合比例原則
“人民法院審理政府信息行政案件時，既要對行政個案本身的合法性進(jìn)行全面審查，還需將法律、行政法規(guī)等精神運(yùn)用到司法審判實(shí)踐中，確保實(shí)現(xiàn)案件裁判的政治效果、法律效果與社會效果有機(jī)統(tǒng)一。”房山區(qū)法院副院長佟淑指出。
比例原則落實(shí)到政府信息公開領(lǐng)域，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)行使其特別處理權(quán)的前提，需達(dá)到申請信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)需保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息的權(quán)利，充分尊重申請人的信息獲取權(quán)，兼顧實(shí)現(xiàn)新條例的立法目的與保護(hù)相對人的合法權(quán)益。同時，對申請數(shù)量、頻次超過明顯合理范圍的情形，行政機(jī)關(guān)可行使其特別處理權(quán)，但需對申請信息的數(shù)量、頻次的合理范圍予以甄別，對申請理由是否合理予以考察，對延長答復(fù)的合理期限予以告知；在擬不予處理時，還需進(jìn)行利益衡量，以確認(rèn)申請行為與新條例的立法目的及行政目標(biāo)是否適當(dāng)，如果可能對申請人的信息獲取權(quán)不利或造成損害，還需保證目的和手段對稱并相適應(yīng)。
在政府信息公開案件中，行政機(jī)關(guān)作為行政管理活動的主體，本身處于強(qiáng)勢地位，對申請數(shù)量、頻次的審查直接影響到相對人的信息獲取權(quán)，故行政機(jī)關(guān)在應(yīng)訴時，應(yīng)舉證證明申請人所申請信息的數(shù)量、頻次達(dá)到一般人所認(rèn)知的“明顯超過合理范圍”的程度。宋某作為村民，通過政府信息公開的方式要求行政機(jī)關(guān)公開信息，在一定程度上對法治政府的建設(shè)起到推動作用，但宋某一次性申請293份政府信息，且未向法院提供合法有效的證據(jù)，以證明其大量申請信息的理由具有合法性及合理性。因此，這種過度申請行為，不符合新條例的相關(guān)規(guī)定，不屬于依法行使其知情權(quán)與訴權(quán)的情形。
政府信息公開申請，對公民、法人和其他組織而言，關(guān)系著申請人知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但我們不能過于抽象地泛化行使知情權(quán)，更不能超越法律規(guī)定的框架；對行政機(jī)關(guān)而言，公開信息意味著提高政府工作的透明度，推進(jìn)法治政府建設(shè)。同時，只要符合法律相關(guān)規(guī)定，就可以對濫用政府信息獲取權(quán)的行為作特別處理；對人民法院而言，審理并裁判行政案件，需充分發(fā)揮司法能動性，轉(zhuǎn)變就案辦案理念，應(yīng)綜合從多維度、多層次、多方面進(jìn)行考量，既考慮到公眾知情權(quán)的依法實(shí)現(xiàn)，又要對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行全面審查，還要考慮到裁判結(jié)果的后續(xù)影響，注重實(shí)現(xiàn)案件裁判的政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一，真正踐行國家治理現(xiàn)代化與公正司法的理念。
日期：2021-1-4 10:51:15 | 關(guān)閉 |
Copyright © 1999-2019 杭州法圖網(wǎng)絡(luò)科技有限公司
浙ICP備10202533號-1
浙公網(wǎng)安備 33010502000828號
