Law-lib.com 2023-3-9 15:41:00 高檢網(wǎng)
為深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記重要指示精神和黨中央重大決策部署,充分發(fā)揮職能作用,服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展,2020年3月,最高檢部署4個(gè)省份的6個(gè)基層檢察院開展第一期改革試點(diǎn)。2021年3月,部署在10個(gè)省份開展第二期改革試點(diǎn),試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到62個(gè)市級(jí)院、387個(gè)基層院。2021年、2022年全國(guó)兩會(huì)上,羅金仁、買世蕊等75位全國(guó)人大代表提出了18件有關(guān)涉案企業(yè)合規(guī)改革的建議,民革中央以及呂紅兵等14位全國(guó)政協(xié)委員也提出了有關(guān)這一內(nèi)容的提案。民有所呼,我有所應(yīng)。2022年4月,最高檢會(huì)同全國(guó)工商聯(lián)部署在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推開改革試點(diǎn)工作。兩年多來,在中央有關(guān)部門和各地黨委、政府及社會(huì)各界的關(guān)心支持下,試點(diǎn)工作扎實(shí)推進(jìn),取得了積極成效。通過實(shí)踐探索,改革中的“爭(zhēng)議”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂弦狻?改革合力不斷凝聚,改革共識(shí)不斷深化。
爭(zhēng)議點(diǎn)一:涉案企業(yè)合規(guī)改革是否具有現(xiàn)實(shí)意義?
黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視依法平等保護(hù)各種所有制企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán),要求完善各類市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的法治環(huán)境,大力支持企業(yè)發(fā)展壯大。最高檢黨組深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記重要講話精神,深刻認(rèn)識(shí)到,面對(duì)顯著增多的國(guó)際國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和嚴(yán)峻復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)發(fā)展外部環(huán)境,保企業(yè)就是穩(wěn)就業(yè)保民生,這不只是經(jīng)濟(jì)問題,更是政治問題。最高檢持續(xù)做實(shí)對(duì)各類市場(chǎng)主體的同等司法保護(hù),2018年發(fā)布11項(xiàng)具體檢察政策,明確對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人涉經(jīng)營(yíng)類犯罪依法能不捕的不捕、能不訴的不訴、能不判實(shí)刑的提出適用緩刑建議。為防止“一寬了之”,2020年以來積極探索涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作:擬依法不捕、不訴的,督促涉案企業(yè)作出合規(guī)承諾、落實(shí)合規(guī)整改,做實(shí)既“厚愛”又“嚴(yán)管”。為力防“整改不實(shí)”,探索創(chuàng)新涉案企業(yè)合規(guī)監(jiān)管機(jī)制,會(huì)同全國(guó)工商聯(lián)等部門建立并落實(shí)涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制,凝聚廣泛共識(shí)與合力。
改革初期,有個(gè)別學(xué)者持懷疑態(tài)度。比如,有觀點(diǎn)認(rèn)為,我國(guó)大量中國(guó)民營(yíng)企業(yè)深度依賴企業(yè)家個(gè)人魅力,有時(shí)候雖合規(guī)體系完善,但也很難擋得住老板的“一意孤行”。有觀點(diǎn)認(rèn)為,各行業(yè)各領(lǐng)域要求不同,企業(yè)組織規(guī)模不同,合規(guī)整改標(biāo)準(zhǔn)是否有效、整改監(jiān)管與評(píng)價(jià)能否公正等,都帶有相當(dāng)?shù)牟淮_定性,相關(guān)改革難以取得較大成就。
隨著改革實(shí)踐深化,理論界基本上形成共識(shí),對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)改革的重要意義給予高度評(píng)價(jià),從不同角度論述了改革的重大政治、法治和實(shí)踐意義。理論界與實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)同,為了避免現(xiàn)實(shí)中類似“辦了一個(gè)案件,垮掉一個(gè)企業(yè)”的現(xiàn)象,有必要引入刑事合規(guī)機(jī)制。有學(xué)者指出,通過建立刑事合規(guī)制度,推動(dòng)企業(yè)建立刑事合規(guī)計(jì)劃,能夠直接抑制民營(yíng)企業(yè)犯罪,節(jié)約相關(guān)司法資源,更好地在懲罰犯罪的前提下保障民營(yíng)企業(yè)生存。有學(xué)者綜合改革實(shí)證研究強(qiáng)調(diào),企業(yè)合規(guī)不僅有利于預(yù)防犯罪,而且有利于調(diào)查和懲罰犯罪;企業(yè)合規(guī)建設(shè)也有利于企業(yè)改過自新、合規(guī)經(jīng)營(yíng),更好地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。
黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度,堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”;優(yōu)化民營(yíng)企業(yè)發(fā)展環(huán)境,依法保護(hù)民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益,促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。實(shí)踐充分證明,涉案企業(yè)合規(guī)改革以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為引領(lǐng),全面貫徹習(xí)近平法治思想,以改進(jìn)司法辦案為切入點(diǎn),體現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)主體的真嚴(yán)管、真厚愛,對(duì)于立足新發(fā)展階段,貫徹新發(fā)展理念,構(gòu)建新發(fā)展格局,推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的政治意義;以推動(dòng)源頭治理為立足點(diǎn),將少捕慎訴慎押刑事司法政策在涉企犯罪領(lǐng)域落實(shí)落地,既促進(jìn)涉案企業(yè)合規(guī)守法經(jīng)營(yíng),也警示潛在缺乏規(guī)制約束的企業(yè)遵紀(jì)守法發(fā)展,對(duì)于推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)具有重要的法治意義;有利于服務(wù)企業(yè)“走出去”,有利于為中國(guó)企業(yè)開展對(duì)外貿(mào)易、境外投資、對(duì)外承包工程等相關(guān)業(yè)務(wù)提供制度支撐,對(duì)于依法保障更高水平對(duì)外開放具有重要的實(shí)踐意義。
爭(zhēng)議點(diǎn)二:如果對(duì)涉罪企業(yè)作出不起訴的決定,會(huì)不會(huì)成為企業(yè)逃罪脫罪的借口,導(dǎo)致司法不公,影響公平正義?
開展涉案企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn),直接的目的是:防止不當(dāng)辦一個(gè)案件,垮掉一個(gè)企業(yè);更高的目標(biāo)是:通過辦好每一個(gè)案件,積極營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境,促進(jìn)企業(yè)規(guī)范發(fā)展。有學(xué)者提出疑問,如果以企業(yè)合規(guī)作為量刑參考,對(duì)涉案企業(yè)作出不起訴的決定,會(huì)不會(huì)造成對(duì)企業(yè)犯罪的特別待遇,影響社會(huì)穩(wěn)定。有學(xué)者擔(dān)憂,對(duì)涉案企業(yè)不起訴,不再作為犯罪處理,被害人的要求可能得不到落實(shí),權(quán)利的保護(hù)與保障難以平衡,進(jìn)而導(dǎo)致司法的正義難以伸張。
首先,改革試點(diǎn)工作目的是督促涉案企業(yè)“真整改”“真合規(guī)”,企業(yè)合規(guī)整改不是走過場(chǎng)的“紙面合規(guī)”、可改可不改的“軟約束”,更不是涉案企業(yè)無條件“免罰金牌”。截至2022年12月,67家企業(yè)未通過監(jiān)督評(píng)估,企業(yè)或企業(yè)負(fù)責(zé)人被依法起訴追究刑事責(zé)任。比如,湖北隨州辦理的某礦業(yè)公司及其負(fù)責(zé)人非法占用農(nóng)用地案件,第三方組織針對(duì)涉案企業(yè)申請(qǐng)合規(guī)監(jiān)管動(dòng)機(jī)不純、認(rèn)罪不實(shí)、整改不主動(dòng)不到位等情況,綜合給出合規(guī)考察結(jié)果為“不合格”,檢察機(jī)關(guān)據(jù)此依法提起公訴,堅(jiān)決防止整改效果不好的企業(yè)通過合規(guī)逃避刑事制裁。
其次,改革試點(diǎn)工作提升了涉企案件的辦理質(zhì)效�？傮w來看,各地能夠準(zhǔn)確把握改革內(nèi)涵,將推進(jìn)涉案企業(yè)合規(guī)改革與貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策、落實(shí)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度有機(jī)結(jié)合,同步銜接推進(jìn)涉企“掛案”清理,加強(qiáng)檢察聽證,推動(dòng)行政執(zhí)法與刑事司法雙向銜接,確保了辦案政治效果、社會(huì)效果、法律效果有機(jī)統(tǒng)一。比如,上海一公司涉嫌非法獲取計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)罪,檢察機(jī)關(guān)對(duì)其適用企業(yè)合規(guī)作出從寬處理。該公司通過扎實(shí)開展合規(guī)改革,實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步發(fā)展,員工人數(shù)比2020年底增加400余人,2021年度營(yíng)收2億余元,納稅總額1700余萬(wàn)元。
再次,改革試點(diǎn)工作有利于從源頭上防治企業(yè)違法犯罪,推動(dòng)訴源治理。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,我國(guó)刑事案件發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化,嚴(yán)重暴力犯罪下降,但單位犯罪持續(xù)增長(zhǎng)。從發(fā)案原因看,主要集中在為了單位利益虛開增值稅專用發(fā)票或者非法占用農(nóng)用地、非法吸收公眾存款、單位行賄、走私等。合規(guī)改革試點(diǎn),集末端處理與前端治理于一體,有利于促進(jìn)司法、執(zhí)法、行業(yè)監(jiān)管部門形成合力,綜合運(yùn)用民事、行政、經(jīng)濟(jì)、刑事等手段,共同做好企業(yè)違法犯罪訴源治理工作,促進(jìn)提升國(guó)家治理效能。2017年至2020年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)起訴單位犯罪呈逐年遞增態(tài)勢(shì),2021年明顯下降,合規(guī)改革在預(yù)防企業(yè)再犯風(fēng)險(xiǎn),警示教育相關(guān)單位,促進(jìn)企業(yè)合規(guī)建設(shè)等方面的治理成效不斷凸顯。
因此,有專家認(rèn)為,刑罰適用的目的不僅要懲治企業(yè)犯罪,更多的是糾正其違法行為,以堵塞其管理上的漏洞,防范其再犯。有學(xué)者指出,在改革試點(diǎn)推動(dòng)下,企業(yè)通過理性犯罪選擇,事實(shí)上減少了企業(yè)違法犯罪行為、削弱了其社會(huì)危害性、減輕了對(duì)市場(chǎng)整體運(yùn)行的負(fù)面影響,有助于實(shí)現(xiàn)公正與效率的有機(jī)統(tǒng)一。
爭(zhēng)議點(diǎn)三:改革適用的犯罪主體既包括涉案企業(yè),也包括涉案企業(yè)家,
是否意味著“放過企業(yè),也放過企業(yè)家”,或者“給企業(yè)減壓,給企業(yè)家松綁”?
西方企業(yè)合規(guī)的理念是“放過企業(yè)但嚴(yán)懲責(zé)任人”,我國(guó)涉企合規(guī)是否也要借鑒這一做法,“放過企業(yè)但嚴(yán)懲責(zé)任人”,或者既放過企業(yè),也放過企業(yè)家,“給企業(yè)減壓,給企業(yè)家松綁”?對(duì)此,學(xué)界爭(zhēng)議不斷,社會(huì)公眾也有顧慮。
涉案企業(yè)合規(guī)改革從中國(guó)國(guó)情出發(fā),實(shí)事求是,因地制宜,不是根據(jù)犯罪主體來區(qū)分寬或嚴(yán),而是從案件具體情況和責(zé)任輕重的角度,緊密結(jié)合認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度,全面貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策,真正做到當(dāng)寬則寬、該嚴(yán)則嚴(yán)。一方面,對(duì)于構(gòu)成犯罪的涉案企業(yè)責(zé)任人依法予以懲處。比如,江蘇一提供虛假證明文件案,檢察機(jī)關(guān)鑒于兩名責(zé)任人嚴(yán)重違反職業(yè)道德、違法出具證明文件,造成國(guó)家經(jīng)濟(jì)損失巨大,對(duì)兩名責(zé)任人依法提起公訴,嚴(yán)肅懲治違法犯罪行為。另一方面,依法能動(dòng)履職,切實(shí)找準(zhǔn)案件背后反映的行業(yè)監(jiān)管漏洞和社會(huì)治理問題,加強(qiáng)與行政主管部門溝通,通過制發(fā)檢察建議等方式,防范相關(guān)案件反復(fù)發(fā)生,促進(jìn)從個(gè)案合規(guī)提升為行業(yè)合規(guī),努力實(shí)現(xiàn)“辦理一起案件、扶助一批企業(yè)、規(guī)范一個(gè)行業(yè)”,促進(jìn)系統(tǒng)治理、訴源治理。比如,福建省一串通投標(biāo)案,檢察機(jī)關(guān)通過調(diào)查走訪研判發(fā)案原因,查找經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和管理漏洞,以“合規(guī)告知書+檢察建議書”形式提出整改建議,X公司積極開展招投標(biāo)領(lǐng)域合規(guī)整改,整改后,公司對(duì)參與投標(biāo)的13個(gè)項(xiàng)目均進(jìn)行合規(guī)審核,最終中標(biāo)2個(gè)項(xiàng)目,金額100多萬(wàn)元。兩年以來,貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的改革實(shí)踐,為建立企業(yè)合規(guī)特別訴訟程序或者合規(guī)附條件不起訴制度,深化涉企案件繁簡(jiǎn)分流提供了實(shí)證支撐,得到了廣泛支持。
因此,有學(xué)者指出,合規(guī)不起訴不能僅僅適用于涉案企業(yè),而且還可以擴(kuò)大適用于涉嫌犯罪的民營(yíng)企業(yè)家。有學(xué)者指出,在適用合規(guī)不起訴上,要將企業(yè)與自然人加以區(qū)分,對(duì)責(zé)任人是否符合不起訴的條件進(jìn)行單獨(dú)評(píng)價(jià),讓刑事處罰精準(zhǔn)有效。
爭(zhēng)議點(diǎn)四:企業(yè)合規(guī)計(jì)劃實(shí)施、合規(guī)整改的有效性由誰(shuí)來監(jiān)管?
改革探索中,有觀點(diǎn)建議,可以借鑒美、英等國(guó)家設(shè)立獨(dú)立監(jiān)管人的方式,指定律所或者律師、專家學(xué)者作為監(jiān)管人監(jiān)督合規(guī)整改。有觀點(diǎn)主張,應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)監(jiān)督考察。也有觀點(diǎn)建議,由檢察機(jī)關(guān)牽頭聯(lián)合行政機(jī)關(guān)、律所等中介組織進(jìn)行監(jiān)督考察。
在前期改革試點(diǎn)中,試點(diǎn)單位分別就上述做法進(jìn)行了有益嘗試。實(shí)踐表明,對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)承諾和合規(guī)整改開展監(jiān)督評(píng)估,涉及司法、執(zhí)法、行業(yè)監(jiān)管等多方面、多領(lǐng)域,只有聯(lián)合各相關(guān)部門、專業(yè)組織共同開展,真正做到客觀、中立、專業(yè)、公正,才能實(shí)現(xiàn)最佳的司法辦案效果。在總結(jié)前期改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,2021年6月,最高檢會(huì)同司法部、財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)務(wù)院國(guó)資委、稅務(wù)總局、市場(chǎng)監(jiān)管總局、中國(guó)貿(mào)促會(huì)、全國(guó)工商聯(lián)等8部門制定發(fā)布《關(guān)于建立涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》),此后又接續(xù)制定實(shí)施細(xì)則、專業(yè)人員選任管理辦法、合規(guī)建設(shè)審查評(píng)估辦法等相關(guān)配套文件。2021年9月,國(guó)家層面第三方機(jī)制管委會(huì)正式成立,并組建第三方機(jī)制專業(yè)人員庫(kù)。各地同步推進(jìn)第三方機(jī)制建設(shè),截至2022年12月底,全國(guó)共建立32個(gè)省級(jí)管委會(huì)、319個(gè)地市級(jí)管委會(huì)、1457個(gè)縣區(qū)級(jí)管委會(huì),共有成員單位18000余家。以“檢察主導(dǎo)、各方參與、客觀中立、強(qiáng)化監(jiān)督”為特征,具有鮮明中國(guó)特色的第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制已初步建立并實(shí)質(zhì)化、專業(yè)化運(yùn)行,得到了廣泛認(rèn)可與支持。
有學(xué)者指出,合規(guī)試點(diǎn)改革、第三方監(jiān)管評(píng)估機(jī)制是一項(xiàng)集末端處理與前端治理于一體的機(jī)制創(chuàng)新,對(duì)涉案企業(yè)進(jìn)行“司法科學(xué)診療”,讓“帶病”企業(yè)經(jīng)過合規(guī)建設(shè)實(shí)現(xiàn)“司法康復(fù)”,重新煥發(fā)經(jīng)營(yíng)活力。這對(duì)深化企業(yè)犯罪訴源治理,更好地助推國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要現(xiàn)實(shí)意義。有觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào),由檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等共同參與涉案企業(yè)合規(guī)監(jiān)管,既能夠集合三大傳統(tǒng)合規(guī)監(jiān)管模式的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),又能夠規(guī)避獨(dú)立監(jiān)管人中立性和權(quán)威性不足、行政機(jī)關(guān)監(jiān)管缺乏動(dòng)力等缺陷,該制度模式一經(jīng)確立迅速向全國(guó)推開,成為企業(yè)合規(guī)案件辦理的新常態(tài)。
爭(zhēng)議點(diǎn)五:涉案企業(yè)合規(guī)改革是否可以適用所有涉企案件類型?
涉案企業(yè)合規(guī)改革適用的案件類型,包括公司、企業(yè)等市場(chǎng)主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及的各類犯罪案件,既包括公司、企業(yè)等實(shí)施的單位犯罪案件,也包括公司、企業(yè)實(shí)際控制人、經(jīng)營(yíng)管理人員、關(guān)鍵技術(shù)人員等實(shí)施的與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的犯罪案件。根據(jù)《指導(dǎo)意見》,適用的企業(yè)范圍,無論是民營(yíng)企業(yè)還是國(guó)有企業(yè),無論是中小微企業(yè)還是上市公司,只要涉案企業(yè)認(rèn)罪認(rèn)罰,能夠正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、承諾建立或者完善企業(yè)合規(guī)制度、具備啟動(dòng)第三方機(jī)制的基本條件,自愿適用的,都可以適用第三方機(jī)制。有的意見認(rèn)為,中小微企業(yè)往往員工數(shù)量較少,有些帶有家族化經(jīng)營(yíng)特征,企業(yè)既沒有建立基本的公司治理體系,也不具有建立合規(guī)管理體系的組織和資源條件,即便形式上建立了合規(guī)管理體系,也難以使其得到有效的運(yùn)行,容易導(dǎo)致企業(yè)合規(guī)“走過場(chǎng)”。也有意見認(rèn)為,中小企業(yè)面臨的主要問題是生存,如果用刑法手段強(qiáng)制要求企業(yè)必須建立合規(guī)計(jì)劃,這對(duì)于那些本來就融資困難、資金周轉(zhuǎn)不暢的中小企業(yè)來說無疑是雪上加霜。也有學(xué)者認(rèn)為,合規(guī)改革中,不起訴對(duì)象應(yīng)限定為涉罪單位成員3年以下有期徒刑的犯罪。
2022年4月全國(guó)范圍全面推開改革試點(diǎn)以來,各地認(rèn)真落實(shí)最高檢的改革工作部署要求,堅(jiān)持依法能用盡用,法定刑三年以上案件及適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度提出輕緩量刑建議的案件所占比例逐步上升。最高檢發(fā)布的第四批涉企企業(yè)合規(guī)典型案例中,江蘇F公司、嚴(yán)某某、王某某提供虛假證明文件案,涉案單位為小微企業(yè),在治理模式、業(yè)務(wù)規(guī)模、員工數(shù)量、資金能力、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面與大中型企業(yè)存在顯著差異。檢察機(jī)關(guān)結(jié)合小微企業(yè)的自身特點(diǎn),在保證合規(guī)計(jì)劃制定、實(shí)施、驗(yàn)收評(píng)估等基本環(huán)節(jié)的同時(shí),簡(jiǎn)化合規(guī)審查、評(píng)估、監(jiān)管等程序,通過簡(jiǎn)化程序、降低合規(guī)成本、制定與大中型企業(yè)不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等簡(jiǎn)式合規(guī)管理,激發(fā)小微企業(yè)做實(shí)合規(guī)的積極性。山東濰坊X公司、張某某污染環(huán)境案中,涉案企業(yè)為中外合資企業(yè),檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉案公司所屬集團(tuán)公司曾獲得全球公認(rèn)的企業(yè)社會(huì)責(zé)任權(quán)威評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)金牌,但在中國(guó)本土化進(jìn)程中卻遇到了挑戰(zhàn)。檢察機(jī)關(guān)與第三方監(jiān)督評(píng)估組織協(xié)助涉案公司結(jié)合我國(guó)法律分析本地常見違規(guī)情況,識(shí)別可能導(dǎo)致企業(yè)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),建議在類似重大決策層面,應(yīng)將個(gè)人責(zé)任與集體決策相結(jié)合,幫助企業(yè)完成制度落地。涉案公司所屬集團(tuán)公司以點(diǎn)帶面,主動(dòng)將集團(tuán)公司在中國(guó)的其他十余家企業(yè)均進(jìn)行了內(nèi)部合規(guī)整改,設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與處理機(jī)制,真正實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)企業(yè)全面合規(guī),保證了集團(tuán)企業(yè)在中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展。安徽C公司、蔡某某等人濫伐林木、非法占用農(nóng)用地案中,涉案企業(yè)為外商獨(dú)資企業(yè),雖有強(qiáng)烈的合規(guī)整改意愿,但因生態(tài)治理難度大、投入高,案發(fā)地的恢復(fù)治理工作起初未能及時(shí)跟進(jìn)。針對(duì)這一情況,檢察機(jī)關(guān)商上級(jí)外資集團(tuán)公司直接派遣合規(guī)團(tuán)隊(duì)介入,督促涉案企業(yè)建立用林用地風(fēng)險(xiǎn)防控體系及處理機(jī)制,推動(dòng)出臺(tái)合規(guī)建設(shè)相關(guān)規(guī)章制度,幫助涉案企業(yè)和員工樹立合規(guī)意識(shí),筑牢綠色可持續(xù)發(fā)展理念,切實(shí)做好企業(yè)合規(guī)“后半篇文章”。
有學(xué)者指出,鑒于我國(guó)的特殊國(guó)情和企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀,企業(yè)合規(guī)整改的對(duì)象當(dāng)然不限于大型企業(yè),更不能局限于小微企業(yè)。企業(yè)合規(guī)改革避免了“抓一個(gè)人垮掉一個(gè)企業(yè)”的局面,與適用現(xiàn)有的認(rèn)罪認(rèn)罰制度一樣,具有充分的司法正當(dāng)性,更具有必要性和政治意義。
爭(zhēng)議點(diǎn)六:對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制啟動(dòng)和運(yùn)行,由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)是否合適?
第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制實(shí)質(zhì)化運(yùn)行,得到各方面的廣泛認(rèn)可。同時(shí),對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制啟動(dòng)和運(yùn)行,由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)是否合適,也存在爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)作為合規(guī)不起訴的主導(dǎo)機(jī)關(guān),由其負(fù)責(zé)推進(jìn)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制及合規(guī)監(jiān)管員的選任,有助于提高涉案企業(yè)合規(guī)整改的積極性和有效性。但也有觀點(diǎn)認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)在監(jiān)管過程中能夠保持較高的獨(dú)立性和專業(yè)性,由其主導(dǎo)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制及合規(guī)監(jiān)管員的選任,可以充分利用其行政資源,強(qiáng)化監(jiān)管力度,有利于從源頭治理企業(yè)的違法違規(guī)問題。
《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定,負(fù)責(zé)辦理案件的檢察機(jī)關(guān)對(duì)第三方組織組成人員名單、涉案企業(yè)合規(guī)計(jì)劃、定期書面報(bào)告以及第三方組織合規(guī)考察書面報(bào)告負(fù)有審查職責(zé),必要時(shí)還可以開展調(diào)查核實(shí)工作。檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)第三方機(jī)制啟動(dòng)、運(yùn)行等工作,這是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督工作的法定責(zé)任,更是確保第三方機(jī)制專業(yè)化實(shí)質(zhì)化的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。各地改革試點(diǎn)中,檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)把第三方機(jī)制的啟動(dòng)關(guān),依職權(quán)或依申請(qǐng)啟動(dòng)第三方機(jī)制時(shí),嚴(yán)格審查是否符合企業(yè)合規(guī)試點(diǎn)及第三方機(jī)制的適用條件,防止對(duì)不符合適用條件的涉企案件啟動(dòng)合規(guī)監(jiān)管。嚴(yán)把第三方組織人員的選任關(guān),認(rèn)真審查第三方機(jī)制管委會(huì)選任的第三方專業(yè)人員名單,認(rèn)為明顯不適當(dāng)?shù)?及時(shí)向第三方機(jī)制管委會(huì)提出意見建議,作出調(diào)整。嚴(yán)把合規(guī)計(jì)劃審查關(guān)。支持、協(xié)助第三方組織做好前期準(zhǔn)備工作,協(xié)助其深入了解企業(yè)涉案情況,突出問題導(dǎo)向,確定涉案企業(yè)合規(guī)計(jì)劃,并依法對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)計(jì)劃執(zhí)行、第三方組織合規(guī)考察書面報(bào)告等審查提出意見,必要時(shí)及時(shí)開展調(diào)查核實(shí)工作,確保整改實(shí)效。目前,第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制運(yùn)行取得的實(shí)效,充分證明了檢察主導(dǎo)職責(zé)的必要性與重要性。
有學(xué)者強(qiáng)調(diào),對(duì)于合規(guī)監(jiān)管人的監(jiān)督指導(dǎo)工作,檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。有學(xué)者建議,由最高檢主導(dǎo)制定統(tǒng)一的有效合規(guī)計(jì)劃指南,行政監(jiān)管部門則負(fù)責(zé)制定具體的行業(yè)合規(guī)構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)。如何更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制啟動(dòng)、運(yùn)行及專業(yè)人員的選任等方面的審查職能,成為理論界與實(shí)務(wù)界推進(jìn)企業(yè)合規(guī)改革的重點(diǎn)課題。
爭(zhēng)議點(diǎn)七:第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制能否實(shí)質(zhì)化運(yùn)行,第三方組織能否實(shí)現(xiàn)專業(yè)權(quán)威?
在涉案企業(yè)合規(guī)改革推進(jìn)中,理論界與實(shí)務(wù)界一致指出,對(duì)涉案企業(yè)合規(guī)承諾、整改進(jìn)行客觀、公正、有效的監(jiān)督評(píng)估,是改革試點(diǎn)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心內(nèi)容。如何在檢察主導(dǎo)的基礎(chǔ)上保障各方參與、客觀中立,保障第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制實(shí)質(zhì)化運(yùn)行,成為理論界與實(shí)務(wù)界關(guān)注的重要課題。有觀點(diǎn)擔(dān)憂,在檢察主導(dǎo)下第三方機(jī)制成員單位將有被“虛化”的危險(xiǎn),行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)的專門化專業(yè)化監(jiān)督評(píng)估難以充分保障。有觀點(diǎn)認(rèn)為,由于缺乏有力的組織、經(jīng)費(fèi)保障,第三方機(jī)制管委會(huì)、專業(yè)人員管理將成為“水中撈月”,形同虛設(shè)。
最高檢反復(fù)強(qiáng)調(diào),推進(jìn)涉案企業(yè)合規(guī)改革,必須緊緊依靠第三方機(jī)制,做好“后半篇文章”。各地檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)會(huì)同工商聯(lián)、相關(guān)執(zhí)法司法機(jī)關(guān),加快組建省級(jí)以下第三方機(jī)制管委會(huì)和省級(jí)、地市級(jí)專業(yè)人員庫(kù),健全第三方機(jī)制管委會(huì)聯(lián)席會(huì)議、辦公室以及聯(lián)絡(luò)員、聯(lián)系人等各項(xiàng)制度機(jī)制,助力提升第三方機(jī)制專業(yè)化規(guī)范化水平。改革實(shí)踐孕育了活力,贏得了共識(shí)。2022年6月,人力資源社會(huì)保障部、應(yīng)急管理部、海關(guān)總署、中國(guó)證監(jiān)會(huì)4部門新加入第三方機(jī)制管委會(huì),改革的領(lǐng)域更寬,合力更強(qiáng)。會(huì)同全國(guó)工商聯(lián),積極探索合規(guī)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。聯(lián)合技術(shù)單位開發(fā)建設(shè)第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制工作業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng),會(huì)同國(guó)家層面管委會(huì)十三部門共同啟動(dòng)企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評(píng)估信息化服務(wù)平臺(tái),服務(wù)保障全國(guó)、省、市、縣四級(jí)第三方機(jī)制管委會(huì)網(wǎng)上工作,實(shí)現(xiàn)檢察院、管委會(huì)協(xié)同辦案。江蘇張家港研發(fā)第三方組織智能管理平臺(tái),實(shí)現(xiàn)對(duì)第三方專業(yè)人員的分類隨機(jī)智能化抽取,為開展第三方監(jiān)督評(píng)估提供有力支撐。有學(xué)者指出,監(jiān)督評(píng)估機(jī)制管委會(huì)由檢察機(jī)關(guān)聯(lián)合多家行政主管部門共同組建,具有高度的權(quán)威性和較強(qiáng)的中立性。有觀點(diǎn)指出,第三方組織專業(yè)性很強(qiáng),代表性也很廣泛,第三方機(jī)制運(yùn)行做到了人盡其才、才盡其用,正在不斷調(diào)整完善,發(fā)揮著更實(shí)的作用。
爭(zhēng)議點(diǎn)八:第三方監(jiān)督評(píng)估組織能否有效防控“虛假合規(guī)”“合規(guī)腐敗”?
誰(shuí)來監(jiān)督第三方組織客觀履職,如何防止第三方機(jī)制運(yùn)行中形成“虛假合規(guī)”“合規(guī)腐敗”,理論界與實(shí)務(wù)界提出新的擔(dān)憂。有學(xué)者建議,在第三方監(jiān)督評(píng)估機(jī)制中設(shè)置單獨(dú)的監(jiān)察或檢察專員,確保第三方組織廉潔履職。有學(xué)者提出了不同意見,擔(dān)心會(huì)陷入“誰(shuí)來監(jiān)督監(jiān)督者”的“循環(huán)”。
有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督。為確保第三方監(jiān)督評(píng)估依法依規(guī)、客觀中立、權(quán)威公信,最大限度消除第三方機(jī)制可能產(chǎn)生的尋租空間,《指導(dǎo)意見》及實(shí)施辦法等規(guī)范性文件明確規(guī)定了第三方專業(yè)人員利益回避等監(jiān)督制度,以確保改革試點(diǎn)取得實(shí)效。一方面,嚴(yán)格組成人員回避制度。在履行第三方監(jiān)督評(píng)估職責(zé)結(jié)束后兩年以內(nèi),第三方組織組成人員及其所在中介組織不得接受涉案企業(yè)、人員或者其他有利益關(guān)系的單位、人員的業(yè)務(wù)。由《指導(dǎo)意見》的“一年”延長(zhǎng)至《實(shí)施細(xì)則》的“二年”,進(jìn)一步扎緊了防控“虛假整改”“合規(guī)腐敗”的制度籠子。另一方面,不斷加強(qiáng)“巡回檢查”“飛行監(jiān)管”等監(jiān)管方式創(chuàng)新。比如,山東一串通投標(biāo)案中,第三方機(jī)制管委會(huì)選取6名熟悉企業(yè)經(jīng)營(yíng)和法律知識(shí)的人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員組成巡回檢查小組,探索建立“飛行監(jiān)管”機(jī)制。巡回檢查小組和辦案檢察官通過不預(yù)先告知的方式,深入到兩個(gè)企業(yè)進(jìn)行實(shí)地座談,現(xiàn)場(chǎng)抽查涉案企業(yè)近期中標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目,對(duì)第三方組織履職情況以及企業(yè)合規(guī)整改情況進(jìn)行“飛行監(jiān)管”。
綜合改革實(shí)踐,有觀點(diǎn)指出,利益回避制度不斷扎緊,為合規(guī)整改涂上了“防腐劑”。有學(xué)者認(rèn)識(shí)到,有效合規(guī)應(yīng)當(dāng)是一種檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)、協(xié)同多方,構(gòu)建常規(guī)檢查方法、飛行檢查、訪談問卷、免疫測(cè)試等多元化的檢測(cè)模型,這一模型不僅科學(xué),且充滿活力。
爭(zhēng)議點(diǎn)九:涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)以全面合規(guī)為目標(biāo),還是以專項(xiàng)合規(guī)為重點(diǎn)基本思路?
為了避免企業(yè)合規(guī)淪為純粹的紙面計(jì)劃,成為企業(yè)逃脫責(zé)任的借口,合規(guī)的有效性勢(shì)必成為企業(yè)合規(guī)的核心問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為,合規(guī)整改的最終目標(biāo)在于確保企業(yè)預(yù)防再次發(fā)生類似的犯罪行為,要建立一種保障企業(yè)依法依規(guī)經(jīng)營(yíng)的管理制度和企業(yè)文化。有觀點(diǎn)認(rèn)為,合規(guī)整改要建立一種整體的、全面的和長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)防犯罪機(jī)制,引入有針對(duì)性的專項(xiàng)合規(guī)管理體系。
《指導(dǎo)意見》和《涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)、評(píng)估和審查辦法(試行)》及其配套文件明確,涉案企業(yè)提交的合規(guī)計(jì)劃,應(yīng)當(dāng)以專項(xiàng)合規(guī)為重點(diǎn),全面合規(guī)為目標(biāo),主要針對(duì)與企業(yè)涉嫌犯罪有密切聯(lián)系的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度、人員管理等方面存在的問題,制定可行的專項(xiàng)合規(guī)管理規(guī)范,構(gòu)建有效的合規(guī)組織體系,完善相關(guān)業(yè)務(wù)管理流程,健全合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)防范報(bào)告機(jī)制,彌補(bǔ)企業(yè)制度建設(shè)和監(jiān)督管理漏洞,從源頭防止再次發(fā)生相同或類似違法犯罪。同時(shí),最高檢強(qiáng)調(diào),合規(guī)計(jì)劃首先要“量身定制”“有的放矢”,找準(zhǔn)涉案問題,立足標(biāo)本兼治,“因罪施救”“因案明規(guī)”,力求務(wù)實(shí)、精準(zhǔn)、管用,做到有針對(duì)性、操作性。立足改革實(shí)踐,最高檢下發(fā)了4批20件企業(yè)合規(guī)典型案例,編發(fā)一系列改革試點(diǎn)參考文件,包括具有典型性和代表性的10個(gè)涉案企業(yè)合規(guī)計(jì)劃和相關(guān)制度、6種企業(yè)合規(guī)制度,以及針對(duì)6類常見合規(guī)風(fēng)險(xiǎn),明確專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃的主要內(nèi)容和有效性評(píng)估的重點(diǎn)。改革的實(shí)踐促進(jìn)理論深化,以全面合規(guī)為目標(biāo),以專項(xiàng)合規(guī)為重點(diǎn)成為普遍共識(shí)。
有學(xué)者主張,有效合規(guī)整改需引入“專項(xiàng)合規(guī)管理體系”,合規(guī)體系建設(shè)要注重“有針對(duì)性”和“專門性”。有觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào),由專項(xiàng)合規(guī)計(jì)劃的有效性,推動(dòng)實(shí)現(xiàn)合規(guī)制度體系建設(shè),實(shí)現(xiàn)了差異化與可推廣之間的有機(jī)結(jié)合,有利于實(shí)現(xiàn)企業(yè)的自我治理。
爭(zhēng)議點(diǎn)十:涉案企業(yè)合規(guī)改革中應(yīng)否強(qiáng)化刑事司法與行政執(zhí)法雙向銜接,是否會(huì)影響行政執(zhí)法權(quán)力依法行使?
企業(yè)刑事合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)主要在于行政犯罪領(lǐng)域,現(xiàn)實(shí)司法中,行政違法與行政犯罪也許僅是“一墻之隔”,這就意味著刑事合規(guī)治理當(dāng)中,不可能由檢察機(jī)關(guān)唱獨(dú)角戲,而是需要完善其中的行刑銜接機(jī)制。如何實(shí)現(xiàn)刑事司法與行政執(zhí)法雙向銜接,成為提升合規(guī)整改質(zhì)效的焦點(diǎn)問題。有觀點(diǎn)認(rèn)為,在一件企業(yè)合規(guī)案件中,檢察機(jī)關(guān)往往需要對(duì)接多個(gè)行政機(jī)關(guān),很難得到行政機(jī)關(guān)的積極響應(yīng),銜接落不到實(shí)處。有觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)需要聯(lián)合相關(guān)行政監(jiān)管部門一起制定行刑合規(guī)有效銜接的專項(xiàng)合規(guī)整改標(biāo)準(zhǔn),保障刑事司法與行政執(zhí)法依法落地落實(shí)。有觀點(diǎn)表示擔(dān)憂,認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)涉案企業(yè)合規(guī)整改標(biāo)準(zhǔn)與行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)一旦“互認(rèn)”,會(huì)影響行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法,導(dǎo)致處罰過重,讓剛剛“救活”的企業(yè)不堪重負(fù),又或處罰過輕,讓企業(yè)逃避應(yīng)有的懲治。
《指導(dǎo)意見》及其配套文件已經(jīng)就涉案企業(yè)合規(guī)改革中行刑銜接機(jī)制搭建起了基本框架。一是充分發(fā)揮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的專業(yè)性特點(diǎn),有效保障生態(tài)環(huán)境、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督管理等政府工作部門中具有專業(yè)知識(shí)的人員被選任確定為第三方機(jī)制專業(yè)人員,或者受第三方機(jī)制管委會(huì)邀請(qǐng)或者受所在單位委派參加第三方組織及其相關(guān)工作。二是明確了刑行銜接的基本要求。人民檢察院對(duì)涉案企業(yè)作出不起訴決定,認(rèn)為需要給予行政處罰、處分或者沒收其違法所得的,要結(jié)合合規(guī)材料,依法向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出檢察意見。三是針對(duì)合規(guī)整改有效性再次強(qiáng)調(diào)行刑雙向銜接機(jī)制。對(duì)于涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)經(jīng)評(píng)估符合有效性標(biāo)準(zhǔn)的,人民檢察院可以參考評(píng)估結(jié)論依法作出不批準(zhǔn)逮捕、變更強(qiáng)制措施、不起訴的決定,提出從寬處罰的量刑建議,或者向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出從寬處罰、處分的檢察意見。對(duì)于涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)經(jīng)評(píng)估未達(dá)到有效性標(biāo)準(zhǔn)或者采用弄虛作假手段騙取評(píng)估結(jié)論的,人民檢察院可以依法作出批準(zhǔn)逮捕、起訴的決定,提出從嚴(yán)處罰的量刑建議,或者向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出從嚴(yán)處罰、處分的檢察意見。
各地積極探索在企業(yè)合規(guī)互認(rèn)中實(shí)現(xiàn)刑事司法和行政執(zhí)法有效銜接、公正運(yùn)行的制度機(jī)制。比如,深圳市檢察院與深圳海關(guān)簽署會(huì)議紀(jì)要,檢察機(jī)關(guān)對(duì)走私犯罪涉案企業(yè)驗(yàn)收合格后作出從寬處理的,深圳海關(guān)可以參考檢察機(jī)關(guān)書面意見,根據(jù)事權(quán)范圍、案件情節(jié)依法作出從輕、減輕或免除相關(guān)行政處罰的決定。又如,山東費(fèi)縣檢察院、公安局、稅務(wù)局聯(lián)合制發(fā)的《稅務(wù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》,檢察機(jī)關(guān)結(jié)合合規(guī)材料向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出檢察意見。一系列行刑銜接機(jī)制建設(shè)實(shí)踐,取得了良好成效。
有觀點(diǎn)認(rèn)為,對(duì)企業(yè)及其負(fù)責(zé)人不起訴并不意味著不處罰,檢察機(jī)關(guān)在作出不起訴決定時(shí)可以建議市場(chǎng)監(jiān)管、銀行、稅務(wù)等機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)違規(guī)行為進(jìn)行處罰。有觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào),涉案企業(yè)合規(guī)改革中的行刑銜接,有利于充分發(fā)揮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以及第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)的專業(yè)性特點(diǎn),實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法主體職能的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
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