Law-lib.com 2021-3-10 7:34:40 法治日報——法制網(wǎng)
□ 法治日報全媒體記者 蔣安杰
3月8日，最高人民檢察院檢察長張軍在作《最高人民檢察院工作報告》中，指出“萬峰湖地處黔桂滇接合部，因無序養(yǎng)殖、水質(zhì)惡化，2016年、2017年連續(xù)兩次被中央環(huán)保督察點名。治防分屬管轄，效果不如人意。最高人民檢察院直接立案，三地黨委和政府大力支持，協(xié)同治理、聯(lián)手防控，再現(xiàn)一湖碧水”。
記者采訪時了解到，萬峰湖案件是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件。2017年，中央第七環(huán)保督察組指出，珠江流域萬峰湖庫區(qū)網(wǎng)箱面積7072畝，超過規(guī)劃養(yǎng)殖面積3.93倍。為此，貴州黔西南州部署開展“清源、清網(wǎng)、清岸、清違”專項活動，轄區(qū)內(nèi)水域環(huán)境得到改善。但由于三�。▍^(qū)）水域分割管理，治理主體分散、步調(diào)不一，云南羅平縣和廣西西林縣、隆林縣仍有大量違法網(wǎng)箱養(yǎng)殖，加上水面浮房、生活污水直排等因素影響，萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境污染問題一直未能全面根治。
考慮到此案涉及問題多、范圍廣、違法主體和行政機關(guān)分散，最高檢統(tǒng)籌指揮，針對大規(guī)模公益受損問題通過系列交辦案件的專案模式，向各相關(guān)行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議36份督促履職，協(xié)同三�。▍^(qū)）五縣（市）同步發(fā)力，協(xié)同生態(tài)環(huán)境、水利、漁業(yè)等各部門同向發(fā)力，推動問題整改。
作為最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，萬峰湖水污染問題取得矚目整改成效，充分彰顯公益訴訟檢察建議助力系統(tǒng)治理的獨特效用。公益訴訟檢察建議如何助力促進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化？日前，《法治日報》記者特別采訪最高人民檢察院第八檢察廳廳長胡衛(wèi)列。
記者：萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境受損公益訴訟案是最高檢直接立案辦理的第一起公益訴訟案件，您能否談?wù)勣k案中遇到了哪些困難和挑戰(zhàn)？檢察機關(guān)如何擔(dān)當(dāng)履職，讓“平湖明珠”重現(xiàn)光彩？
胡衛(wèi)列：萬峰湖專案辦理中檢察機關(guān)面臨了多重挑戰(zhàn)：一是跨省級行政區(qū)劃。萬峰湖是我國五大淡水湖之一，地處桂、黔、滇三�。▍^(qū)）接合部，是“珠三角”地區(qū)的重要水源供給地。萬峰湖水域分割管理，治理過程中“上下游不同行，左右岸不同步”，涉及的違法主體和行政機關(guān)眾多，三地對打擊非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖等污染環(huán)境問題執(zhí)法力度不同、執(zhí)法節(jié)奏不一。二是案涉公益損害嚴重。由于非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖無序發(fā)展，超過環(huán)境承載能力，水體富營養(yǎng)化程度日趨嚴重，水質(zhì)惡化，部分湖區(qū)為劣V類水質(zhì)。萬峰湖地理位置特殊，其水質(zhì)狀況直接關(guān)系沿岸幾十萬人民的生產(chǎn)生活和珠江流域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。三是問題已成沉疴痼疾。萬峰湖非法網(wǎng)箱養(yǎng)殖問題由來已久，經(jīng)過2016年、2017年兩次中央生態(tài)環(huán)境保護督察，始終未能得到全面根治。
考慮到三地任何一省區(qū)檢察機關(guān)辦理該案都難以統(tǒng)籌協(xié)同各地各部門，最高檢與三地檢察機關(guān)共同履行公益訴訟檢察職責(zé)，有效推動萬峰湖流域綜合治理，充分發(fā)揮重大案件辦理的引領(lǐng)示范作用。一是最高檢直接立案、院領(lǐng)導(dǎo)親自辦案，強化辦案力度。二是堅持雙贏多贏共贏理念，爭取黨委政府支持，凝聚公益保護共識，推動跨區(qū)域協(xié)同綜合治理。三是探索以事立案，解決公益受損責(zé)任主體眾多、情況復(fù)雜等導(dǎo)致的立案難問題。四是運用一體化辦案機制，破解辦案力量、能力不足等現(xiàn)實問題。五是運用公開聽證等辦案方式，對案件辦理質(zhì)效進行客觀評價，提升辦案說服力，提升訴前程序司法化水平。六是借助“外腦”外力，邀請專家對辦案中遇到的專業(yè)問題進行咨詢評價，運用無人機、快速檢測設(shè)備等提升調(diào)查取證效能。七是踐行“培訓(xùn)+辦案+研究”新型培訓(xùn)模式，提升辦案人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)，形成以案代訓(xùn)、以訓(xùn)促研、反促辦案的良性循環(huán)。八是兼顧生態(tài)保護與民生福祉，避免機械司法，最大限度減少養(yǎng)殖企業(yè)經(jīng)濟損失，關(guān)注沿湖群眾轉(zhuǎn)產(chǎn)上岸生活問題，落實“六穩(wěn)”“六�！币蟆�
記者：在專案辦理中是否考慮過如何確保萬峰湖流域長治久清，防止出現(xiàn)污染反彈問題？
胡衛(wèi)列：在辦案過程中，專案組不就案辦案，在整改湖面可視類污染問題，推動湖岸線及干支流污染問題解決的同時，積極思考實現(xiàn)萬峰湖流域生態(tài)環(huán)境長久根本治理的對策方案，推動形成長效機制，促進系統(tǒng)治理、綜合治理和源頭治理。目前，三�。▍^(qū)）生態(tài)環(huán)境、水利部門聯(lián)合會簽《跨省流域突發(fā)水污染事件聯(lián)防聯(lián)控合作協(xié)議》，沿湖縣（市）制定《萬峰湖庫水產(chǎn)養(yǎng)殖聯(lián)合執(zhí)法方案》，深化跨區(qū)域多部門聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作。探索“河湖長+檢察長”協(xié)作機制，加強沿湖五縣（市）檢察院與生態(tài)環(huán)境、水利等部門的協(xié)作配合，在線索共享、調(diào)查核實、違法問題處置等方面形成合力。注重標(biāo)本兼治，推動三�。▍^(qū)）沿湖各地聯(lián)合開展地方立法保護。廣西百色市、貴州黔西南州、云南曲靖市人大常委會共同簽訂《跨區(qū)域協(xié)同立法合作協(xié)議》。檢察機關(guān)還將繼續(xù)推動實現(xiàn)湖區(qū)一體化生態(tài)保護和修復(fù)，配合做好統(tǒng)一開發(fā)萬峰湖生態(tài)漁業(yè)養(yǎng)殖等后半篇文章，在“治標(biāo)”基礎(chǔ)上實現(xiàn)“長治”，把綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山。我們還將通過不定期開展“回頭看”等活動，推動相關(guān)主體依法履行職責(zé)，堅決防止污染反彈，助力萬峰湖流域人民群眾脫貧攻堅和生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。
記者：公益訴訟檢察在解決萬峰湖流域污染這一年多啃不下來的“硬骨頭”過程中發(fā)揮了巨大作用，您覺得公益訴訟制度的獨特優(yōu)勢在哪里？其發(fā)揮治理效能的制度邏輯又是什么，換句話說，檢察機關(guān)為什么能夠推動解決三地政府長期以來解決不了的問題？
胡衛(wèi)列：公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進國家治理現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計，其發(fā)揮治理效能的制度邏輯就是黨領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌協(xié)同、綜合發(fā)力的政治優(yōu)勢和社會主義制度優(yōu)勢。萬峰湖專案的辦理充分彰顯公益訴訟助力系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌公益保護、長效機制建設(shè)與服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的獨特效用。一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是公益訴訟制度發(fā)展的根本保障，也是檢察機關(guān)解決辦案中具體問題的工作方法。在專案辦理中，廣西、貴州、云南三�。▍^(qū)）檢察機關(guān)主動向當(dāng)?shù)攸h委政府匯報專案工作進展情況，得到了高度重視和大力支持。二是堅持以人民為中心。維護人民利益是我國檢察公益訴訟制度的目標(biāo)追求和方向指針，人民群眾的支持和參與是制度發(fā)展的基本途徑和強勁動力。專案辦理正是想群眾之所想、急群眾之所急，切實推動關(guān)系當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娗猩砝娴奈廴締栴}解決。在能否結(jié)案問題上，通過公開聽證引入公眾參與，整改成效滿不滿意讓人民群眾說了算。三是堅持依法規(guī)范履職。檢察公益訴訟是一項具有中國特色的司法制度，既有嚴格規(guī)范、公開透明的程序要求，增強了司法辦案的公信力，也有司法強制力、權(quán)威性的剛性保障。檢察機關(guān)在辦案中嚴格依法開展調(diào)查取證、提出檢察建議，督促行政機關(guān)自我糾錯，以提起訴訟作為后盾。四是堅持協(xié)同共治。檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，并不是污染治理的直接主體，是通過督促行政機關(guān)依法履職促進協(xié)同治理、系統(tǒng)治理。正是在全面依法治國、全面從嚴治黨和全面推進國家治理現(xiàn)代化的大背景下，檢察公益訴訟才能真正發(fā)揮出自身的制度優(yōu)勢，推動解決治理難題。
記者：據(jù)了解，全國檢察機關(guān)2020年辦理公益訴訟案件首次超過15萬件。萬峰湖專案僅僅是公益訴訟辦案的一個縮影，您覺得公益訴訟案件辦理應(yīng)當(dāng)在哪些治理環(huán)節(jié)著力才能更好發(fā)揮制度效能？
胡衛(wèi)列：當(dāng)前，公益訴訟檢察工作已經(jīng)轉(zhuǎn)向更加注重辦案質(zhì)效、更好發(fā)揮制度效能的發(fā)展階段。我們要求全國檢察機關(guān)要更加注重辦理公益受損嚴重、社會反映強烈、長期得不到解決、相關(guān)部門存在職能交叉等的重大案件。一是要在制度僵化領(lǐng)域發(fā)揮激活作用。不是所有侵害公益問題都應(yīng)當(dāng)由公益訴訟來管，檢察機關(guān)應(yīng)重點監(jiān)督那些沒有適格主體，沒有有效救濟渠道或現(xiàn)有救濟渠道失靈的公益受損情況。從檢察監(jiān)督角度協(xié)助行政機關(guān)共同破解治理難題，起到激活或者補足制度機制的作用。二是在相關(guān)制度機制之間功能難以聯(lián)通時發(fā)揮銜接潤滑作用。實踐中，很多公益受損問題往往涉及多個部門且職能存在交叉，易出現(xiàn)“九龍治水”疏漏或者必須齊抓共管的“老大難”問題，需要多方協(xié)調(diào)才能解決。公益訴訟具有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促多部門綜合治理的獨特優(yōu)勢，凝聚雙贏多贏共贏的共治力量，提升多元主體共治的整體效能。三是在制度存在漏洞時推動制度完善。檢察公益訴訟本質(zhì)是助力政府依法行政，共同維護國家和社會公共利益。檢察機關(guān)不僅要把公益訴訟的個案辦好辦實，還要將辦案職能向社會治理領(lǐng)域延伸，從更高層面、更廣范圍、更深層次查找社會管理的漏洞和短板，注重源頭治理，推動健全完善相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域治理體系，促進標(biāo)本兼治。
記者：作為在習(xí)近平法治思想指引下孕育和發(fā)展起來的一項嶄新而富有蓬勃活力的檢察制度，站在“十四五”規(guī)劃開局之年這一新的發(fā)展基點上，您對制度發(fā)展有何展望？
胡衛(wèi)列：2021年，全國公益訴訟檢察部門將堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為根本指引，積極踐行習(xí)近平法治思想，準(zhǔn)確把握時代發(fā)展新形勢、國家治理新要求和人民群眾新期待，注重系統(tǒng)觀念、法治思維、強基導(dǎo)向，以扎實實踐成效不斷拓展公益訴訟發(fā)展空間，進一步深化制度機制探索，推動新時代公益訴訟檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。一是圍繞中心大局和人民美好生活，不斷提升融入服務(wù)國家治理的制度效能。持續(xù)服務(wù)保障長江經(jīng)濟帶高質(zhì)量發(fā)展，配合抓實長江保護法實施，積極融入長江流域十年禁捕工作。加強長江、黃河等大江大河和重要湖泊濕地生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟。持續(xù)做好海洋公益訴訟工作，主動融入服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。深入開展為期三年的“公益訴訟守護美好生活”專項監(jiān)督活動，做深、做細、做透生態(tài)環(huán)境和食品安全領(lǐng)域的案件。注重辦案方式，服務(wù)保障“六穩(wěn)”“六保”工作。二是堅持以規(guī)范化建設(shè)為抓手，著力提升公益訴訟檢察工作品質(zhì)，更好地發(fā)揮社會治理效能。堅持以穩(wěn)數(shù)量、調(diào)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)效、拓領(lǐng)域為目標(biāo)，持續(xù)加大最高檢、省級院自辦案件辦理力度。出臺公益訴訟辦案規(guī)則，健全辦案一體化機制，推進省級、地市級公益訴訟檢察指揮中心建設(shè)，研究制定辦案指導(dǎo)性意見，推動公益訴訟案件聽證工作全覆蓋，全面推開“河長（湖長、林長）+檢察長”工作機制，落實區(qū)域性司法協(xié)作機制。三是規(guī)范拓展公益訴訟范圍，在深化制度探索和完善立法上下功夫，推動公益訴訟檢察制度創(chuàng)新發(fā)展。新領(lǐng)域辦案探索應(yīng)堅持解決突出問題、推動完善國家治理為導(dǎo)向。辦好地方立法規(guī)定、人民群眾反映強烈的重點新領(lǐng)域公益損害案件。部署開展無障礙環(huán)境建設(shè)專項監(jiān)督。推動和配合立法機關(guān)做好檢察公益訴訟專門立法研究。推動民事公益訴訟懲罰性賠償制度進一步落地落實。四是抓實履職能力建設(shè)，更大范圍凝聚公益保護合力。推廣“培訓(xùn)+辦案+研究”培訓(xùn)模式，落實公益訴訟實戰(zhàn)調(diào)訓(xùn)計劃，加大指導(dǎo)性案例、典型案例制發(fā)力度，建立基層聯(lián)系點制度。推動建設(shè)公益訴訟專家咨詢網(wǎng)、全國檢察公益訴訟志愿者平臺。推進與社會公益組織的交流和辦案協(xié)作。舉辦公益訴訟案件示范庭觀摩活動，將提起訴訟做成生動法治課堂。不斷深化公益訴訟檢察宣傳，擴大社會認知度。
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