Law-lib.com 2020-10-13 9:23:51 法治日?qǐng)?bào)
連續(xù)三天時(shí)間里,江蘇、河南、寧夏分別出臺(tái)警務(wù)輔助人員條例——9月25日,江蘇省十三屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議表決通過(guò)《江蘇省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例》;26日,河南省十三屆人大常委會(huì)第二十次會(huì)議表決通過(guò)《河南省警務(wù)輔助人員條例》;27日,寧夏回族自治區(qū)十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)《寧夏回族自治區(qū)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員條例》。
目前,已有天津、山西、江蘇、河南、寧夏等多個(gè)省區(qū)市對(duì)輔警進(jìn)行專門(mén)立法,四川、黑龍江正在對(duì)相關(guān)草案征求社會(huì)各界意見(jiàn),福建、湖南等地已將或擬將輔警管理列入立法計(jì)劃。
專家認(rèn)為,從近些年輔警的發(fā)展?fàn)顩r、中央文件和地方立法等層面來(lái)看,國(guó)家層面的立法具有較大的可行性。建議適時(shí)對(duì)人民警察法進(jìn)行修改,通過(guò)設(shè)立專章、作出原則性規(guī)定等方式,對(duì)輔警管理的重要問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范。
管理使用不規(guī)范等問(wèn)題突出
在剛剛過(guò)去的這個(gè)國(guó)慶中秋假期,河南省鄭州市高鐵站日均發(fā)送旅客幾十萬(wàn)人次。這樣的客流量,讓在高鐵站負(fù)責(zé)維持秩序的鄭州輔警張偉比平時(shí)更忙碌。
“假期的工作,用披星戴月來(lái)形容,一點(diǎn)也不夸張。相比平時(shí),假期送站的車輛和人流量格外多,我們的工作量也比平時(shí)要大上很多,每天都要從早忙到晚,一天睡四五個(gè)小時(shí)是常事兒!睆垈フf(shuō)。
2018年,鄭州市公安局面向社會(huì)公開(kāi)招聘2000名警務(wù)輔助人員,主要從事特勤、交通管理和環(huán)保執(zhí)法等輔助工作,招聘人數(shù)達(dá)到史上最高。張偉正是通過(guò)這次招聘,進(jìn)入到輔警隊(duì)伍當(dāng)中。
鄭州對(duì)于輔警的需求,在全國(guó)范圍內(nèi)并不少見(jiàn)。
目前,江蘇省警務(wù)輔助人員約有18.2萬(wàn)人,全省輔警與警察人數(shù)的比例最高的市縣已達(dá)4:1;截至今年初,四川省各級(jí)公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員約7.6萬(wàn)人……近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展,風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)也明顯增多。為緩解任務(wù)加重和警力緊缺的矛盾,各地公安機(jī)關(guān)普遍建立了警務(wù)輔助人員隊(duì)伍。
警務(wù)輔助人員隊(duì)伍的建立,在適應(yīng)社會(huì)治安形勢(shì)發(fā)展、緩解警力不足方面發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí),警務(wù)輔助人員管理工作還存在許多不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾期待的地方,警務(wù)輔助人員法律地位不明、職責(zé)權(quán)限不清、職業(yè)保障偏低、管理使用不規(guī)范等問(wèn)題日益突出。
立法層面破解輔警管理難題
為規(guī)范警務(wù)輔助人員管理,2016年11月,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》),從管理體制、崗位職責(zé)、人員招聘、管理監(jiān)督、職業(yè)保障等方面,提出了規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作的具體措施和要求。
《意見(jiàn)》的制定,為進(jìn)一步規(guī)范警務(wù)輔助人員管理工作指明了方向、明確了要求。此后幾年,一些地方通過(guò)制定專門(mén)立法或者規(guī)范性文件,對(duì)《意見(jiàn)》中的一些原則性規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化和完善,極大提升了輔警管理的法治化水平。
江蘇省政府在作《江蘇省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理?xiàng)l例(草案)》說(shuō)明時(shí)指出,立法的重要目的在于,厘清警務(wù)輔助人員的職責(zé)邊界,強(qiáng)化對(duì)警務(wù)輔助人員履職的指引和監(jiān)督,有利于促進(jìn)警務(wù)輔助人員規(guī)范開(kāi)展各項(xiàng)工作,充分發(fā)揮其保民平安、為民服務(wù)的積極作用,更好地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。
中國(guó)人民公安大學(xué)法學(xué)院副教授史全增說(shuō),長(zhǎng)期以來(lái),在輔警管理實(shí)踐中存在著諸多的疑難問(wèn)題,需要從立法層面予以解決。9月下旬連續(xù)公布的三部省級(jí)地方性法規(guī),是地方層面輔警管理改革所取得成果的展示,表明了輔警管理的法治化在地方層面得到了充分重視,以法治思維和法治方式解決輔警管理問(wèn)題達(dá)成了廣泛共識(shí)。
“輔警管理立法,既是對(duì)輔警的規(guī)范管理與權(quán)利保障的必然要求,更是總結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)輔警管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的必然要求,有助于進(jìn)一步提升輔警管理的法治化、規(guī)范化水平。因此,輔警管理立法具有必要性與緊迫性。”史全增說(shuō)。
重點(diǎn)明確法律地位待遇保障
“長(zhǎng)期以來(lái),輔警雖然干了很多累活,但是由于法律上的身份沒(méi)有得到確認(rèn),導(dǎo)致他們只有執(zhí)法上的風(fēng)險(xiǎn),卻無(wú)待遇上的保障,這會(huì)影響這支隊(duì)伍的穩(wěn)定性、權(quán)威性,并最終影響社會(huì)秩序的維持!比A東政法大學(xué)副教授孫煜華說(shuō)。
記者注意到,多地在對(duì)輔警管理進(jìn)行立法時(shí),都著重強(qiáng)調(diào)了問(wèn)題導(dǎo)向。
河南省在介紹立法指導(dǎo)思想時(shí)指出,立法堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向,提高針對(duì)性和可操作性。針對(duì)輔警薪酬待遇、用工方式等問(wèn)題,制定切實(shí)可行的政策措施,固化已有經(jīng)驗(yàn),解決實(shí)際問(wèn)題。
四川省司法廳相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō),推動(dòng)實(shí)現(xiàn)立法,能夠在很大程度上解決目前輔警職業(yè)保障和使用管理上的諸多問(wèn)題,進(jìn)而解決輔警職業(yè)成長(zhǎng)空間不明確、隊(duì)伍不穩(wěn)定的問(wèn)題。
記者注意到,在天津、山西、江蘇、河南、寧夏等地出臺(tái)的法規(guī)中,除了常規(guī)的總則、法律責(zé)任、附則等專章,都針對(duì)招聘、職業(yè)保障、管理監(jiān)督三方面的內(nèi)容設(shè)置了專章。
史全增分析說(shuō),輔警管理立法,最重要的是解決兩方面的問(wèn)題:從公安機(jī)關(guān)的角度來(lái)看,最重要的是明確輔警的法律地位,這是個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的問(wèn)題,進(jìn)而可以解決輔警的分類管理和輔助支持路徑等問(wèn)題;從輔警的角度來(lái)看,最重要的是明確輔警的職業(yè)發(fā)展與保障路徑,特別是輔警的待遇保障、準(zhǔn)入退出機(jī)制以及優(yōu)秀輔警招警等問(wèn)題。
“把好入口關(guān)是建設(shè)高素質(zhì)輔警隊(duì)伍的關(guān)鍵,明確界定輔警的工作職責(zé)是輔警規(guī)范有序開(kāi)展工作的保證,權(quán)益保障是輔警最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題作出規(guī)定,是加強(qiáng)和規(guī)范輔警管理的重中之重,也是立法的核心所在。”孫煜華說(shuō)。
國(guó)家層面立法提供強(qiáng)力支撐
“事實(shí)上,一些對(duì)輔警進(jìn)行立法的地區(qū),此前已經(jīng)通過(guò)地方的規(guī)范性文件對(duì)輔警的入職條件、工作方式、工資待遇等作了規(guī)定,目前的立法是對(duì)之前經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),是水到渠成的!睂O煜華說(shuō)。
孫煜華認(rèn)為,考慮到各地差異,短時(shí)間來(lái)看,交由地方根據(jù)自己實(shí)際情況制定法規(guī)更為合適,待得時(shí)機(jī)成熟之后,再對(duì)人民警察法作出修改?梢栽谌嗣窬旆ㄖ性O(shè)立“警務(wù)輔助人員”專章,對(duì)輔警的法律地位、職權(quán)、法律責(zé)任等作出規(guī)定,并明晰其與警察的區(qū)別和聯(lián)系。
史全增認(rèn)為,在中央層面,《意見(jiàn)》的制定,為輔警管理改革提出了重要的方向性指引。在地方層面,各地也紛紛制定有關(guān)輔警管理的專門(mén)立法或規(guī)范性文件,極大地提升了輔警管理的法治化水平,并為輔警管理立法積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和研究素材。此外,學(xué)界在輔警管理領(lǐng)域也已經(jīng)形成了一批具有較高水準(zhǔn)的研究成果,可以為輔警管理立法提供良好的智力支持。
“地方通過(guò)專門(mén)立法的方式,有利于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。但也要看到,有一些問(wèn)題是地方立法難以系統(tǒng)解決的,例如,輔警是否享有執(zhí)法權(quán)、兼職輔警的規(guī)范利用、層級(jí)化管理、優(yōu)秀輔警招警等問(wèn)題,這就需要國(guó)家層面的立法提供強(qiáng)力支撐!笔啡稣f(shuō)。
史全增認(rèn)為,輔警管理立法牽涉面廣、問(wèn)題復(fù)雜,涉及行政組織法和行政作用法的諸多領(lǐng)域,并需要良好地內(nèi)嵌于現(xiàn)行法律制度之中。如果在國(guó)家層面對(duì)輔警管理問(wèn)題進(jìn)行立法,建議在人民警察法中先設(shè)定一些原則性的條款,明確輔警管理的基本原則或框架,進(jìn)而由國(guó)務(wù)院制定一部專門(mén)的行政法規(guī),對(duì)輔警管理的重要問(wèn)題進(jìn)行全面系統(tǒng)規(guī)制,從而可以為部門(mén)立法和地方立法提供明確、有效的上位法基準(zhǔn)。(記者 蒲曉磊)
。☉(yīng)采訪對(duì)象要求,文中張偉為化名)
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