Law-lib.com 2024-9-30 12:56:49 最高人民法院新聞局
近日，為深入貫徹中央關(guān)于整治形式主義為基層減負(fù)的要求，不斷做優(yōu)符合司法規(guī)律的審判管理，把習(xí)近平法治思想貫徹落實(shí)到審判執(zhí)行全過程、各環(huán)節(jié)，最高人民法院印發(fā)了修訂后的《人民法院審判質(zhì)量管理指標(biāo)體系》。最高人民法院審管辦負(fù)責(zé)人就本次修訂情況回答了記者提問。
問：請介紹一下《人民法院審判質(zhì)量管理指標(biāo)體系》的運(yùn)行情況和本次修訂的背景。
答：人民法院的主責(zé)主業(yè)是審判執(zhí)行工作。管住案，是管好人、治強(qiáng)院的落點(diǎn)，是把黨建、隊建落到實(shí)處的必然要求。提升案件質(zhì)效，需要法官自律，更需要科學(xué)管理。因此，有必要將審判質(zhì)量管理指標(biāo)體系作為案件質(zhì)效的“體檢表”，以質(zhì)量優(yōu)先、兼顧效率、注重效果為導(dǎo)向，引導(dǎo)各級人民法院從檢視出的問題中發(fā)現(xiàn)、糾治工作中的不足，在全面提升審判質(zhì)效、實(shí)質(zhì)性化解矛盾上狠下功夫。
2024年1月，經(jīng)過近半年的試運(yùn)行，全國法院開始適用《人民法院審判質(zhì)量管理指標(biāo)體系》（以下簡稱“指標(biāo)體系”）。指標(biāo)體系包含26項指標(biāo)，多數(shù)指標(biāo)設(shè)合理區(qū)間參考值，在區(qū)間范圍內(nèi)即為達(dá)標(biāo)，防止盲目攀比、追高壓低。需要強(qiáng)調(diào)的是，指標(biāo)設(shè)置從一開始就以“精簡和必要”為原則，力戒繁瑣冗余。2023年第三季度在11個省份試點(diǎn)時，探索設(shè)置了29項指標(biāo)。第四季度在全國法院試行時，調(diào)整為28項。2024年1月正式施行時，又壓縮為26項。
2023年下半年以來，全國法院以指標(biāo)體系為牽引，定期對照體檢、分析會商、靶向施策，審判執(zhí)行工作質(zhì)量、效率、效果提升明顯。今年上半年，全國法院26項指標(biāo)中有23項同比趨優(yōu)、向好。案-件比、審限內(nèi)結(jié)案率、超12個月未結(jié)案件比、執(zhí)行到位率等指標(biāo)在提升人民群眾司法獲得感方面，起到十分重要的導(dǎo)向性、督促性作用。實(shí)踐證明，指標(biāo)體系總體上是符合司法規(guī)律、科學(xué)務(wù)實(shí)管用的，有利于促推各級人民法院改進(jìn)工作、提升審判質(zhì)效，更好地滿足人民群眾司法需求。
同時，我們也在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些地方法院在運(yùn)用指標(biāo)體系過程中，仍然存在變形走樣、背離規(guī)律的現(xiàn)象，增加了基層負(fù)擔(dān)。例如，有的法院抱持“唯數(shù)據(jù)論”的錯誤政績觀，將抓指標(biāo)等同于抓工作，額外增加不科學(xué)、不必要的指標(biāo)，把指標(biāo)任務(wù)層層攤派、逐級加碼，令一線法官不堪重負(fù)、無所適從。又如，有的高級、中級人民法院熱衷于對轄區(qū)法院張榜排名，甚至在已進(jìn)入合理區(qū)間情況下仍通報名次，導(dǎo)致基層跟風(fēng)攀比，為名次所累。再如，有的法院不能系統(tǒng)地、辯證地看待指標(biāo)體系，要么為片面追求絕對的“低改發(fā)率”而“能維持盡維持”，要么為美化訴前調(diào)解數(shù)據(jù)刻意壓降收案數(shù)量，嚴(yán)重?fù)p害當(dāng)事人訴訟權(quán)利。
針對上述問題，為深入貫徹落實(shí)中央《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》，切實(shí)糾治實(shí)踐中存在的對指標(biāo)體系理解不準(zhǔn)確、運(yùn)用不科學(xué)等突出問題，最高人民法院組織開展深入調(diào)研，通過問卷調(diào)查、座談交流、個人訪談等方式，全面聽取了三級法院意見。問卷調(diào)查顯示，90%以上的法院干警認(rèn)為指標(biāo)體系是分析研判審判運(yùn)行態(tài)勢、開展審判管理工作的重要抓手，有利于助推嚴(yán)格公正司法，很有必要，應(yīng)當(dāng)完善好、運(yùn)用好，充分發(fā)揮促推提升審判質(zhì)效的作用。同時，大家也建議，可以根據(jù)實(shí)踐運(yùn)行情況，進(jìn)一步優(yōu)化、精簡現(xiàn)行指標(biāo)體系，更加聚焦解決制約審判質(zhì)效的深層次問題，把指標(biāo)評價成效更多體現(xiàn)在提升人民群眾的司法獲得感上。
最高人民法院黨組在充分聽取上述意見基礎(chǔ)上，決定修訂完善指標(biāo)體系，進(jìn)一步精簡現(xiàn)行指標(biāo)，改進(jìn)數(shù)據(jù)通報機(jī)制、降低通報頻次，突出強(qiáng)調(diào)指標(biāo)體系查弱項、促提升的作用。同時，還決定全面取消立案、執(zhí)行等具體工作條線的質(zhì)效評估指標(biāo)，只保留精簡后的指標(biāo)體系這“一把尺子”，防止多頭評價，做到統(tǒng)一、規(guī)范，將為基層減負(fù)做深做實(shí)。
問：請介紹本次修訂的基本思路和主要內(nèi)容？
答：本次修訂后，指標(biāo)體系從26項減少到18項，精簡比例達(dá)三分之一，部分指標(biāo)的業(yè)務(wù)口徑、合理區(qū)間參考值也作了優(yōu)化調(diào)整。修訂指標(biāo)的基本思路和主要內(nèi)容是：
第一，堅決貫徹黨中央整治形式主義為基層減負(fù)的決策部署，把符合司法規(guī)律的審判管理做優(yōu)。全國有3500多家法院、12.7萬名法官，指標(biāo)體系必須抓主要、管重點(diǎn)。同時，全國89%以上的案件都在基層法院，指標(biāo)的功能重在評價和促推，決不能“唯數(shù)據(jù)論”，額外增加基層負(fù)累。數(shù)據(jù)通報的頻次也應(yīng)當(dāng)精簡，用來通報的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有引領(lǐng)、提示、督促價值。因此，為基層減負(fù)工作必須把“減”和“簡”抓準(zhǔn)抓實(shí)，以符合司法規(guī)律作為基本考量。經(jīng)過深入研判、對比分析，這次修訂直接取消了6項分析價值可被關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)取代的指標(biāo)。例如，法官人均結(jié)案數(shù)是由收案體量和法官數(shù)量決定的，與所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、政策變化、人口規(guī)模等客觀因素有關(guān)，各個地區(qū)、條線差異很大，過分追求必然異化為基層負(fù)擔(dān)，不宜作為評價指標(biāo)。又如，一年多來，在最高人民法院相關(guān)業(yè)務(wù)部門有效指導(dǎo)下，制發(fā)司法建議已被各級人民法院納入日常工作機(jī)制，實(shí)踐中也已總體做到遵循確有必要的原則，無須再專設(shè)相關(guān)指標(biāo)。上述精簡，有利于進(jìn)一步松綁解繩卸擔(dān)子，助力基層輕裝上陣，激勵廣大干警更好干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為。
第二，堅持以人民為中心，更加聚焦提升人民群眾司法獲得感、滿意度。指標(biāo)體系是對照人民群眾對審判質(zhì)量、效率、效果的需求設(shè)置的，目的就是讓各級人民法院定期檢視問題、改進(jìn)工作，“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”。實(shí)踐中，決不能為了“數(shù)據(jù)好看”而讓群眾“事情難辦”，更不能本末倒置，將審判執(zhí)行工作變成“圍著數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)、奔著數(shù)據(jù)干”。例如，起訴、上訴、申訴、申請再審都是當(dāng)事人的法定權(quán)利，相關(guān)案件數(shù)量如果增長，應(yīng)該成為我們改進(jìn)工作的壓力，但不能異化為限制訴權(quán)的沖動。本次修訂中，針對一些法院過度追求“低改發(fā)率”甚至“零改發(fā)率”的做法，我們將一審裁判被改判率與被發(fā)回重審率、生效裁判被改判率與被發(fā)回重審率分別合并調(diào)整為二審改判-發(fā)回重審比、再審改判-發(fā)回重審比，引導(dǎo)中級以上法院在糾偏糾錯時，樹立“當(dāng)改則改、慎重發(fā)回、定分止?fàn)帯钡墓ぷ骼砟�，盡可能依法直接改判，減少不必要甚至不負(fù)責(zé)任的發(fā)回重審，防止程序空轉(zhuǎn)，尊重和維護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)。還比如，部分法院為了追求訴前調(diào)解成功分流率和訴前調(diào)解案件申請執(zhí)行率“達(dá)標(biāo)”，存在在訴前階段強(qiáng)推調(diào)解、不及時立案行為。本次修訂經(jīng)充分調(diào)研論證，對這2個指標(biāo)設(shè)置了更趨合理的區(qū)間參考值。這樣有利于下級法院實(shí)事求是開展好調(diào)解工作，促推多元解紛、有效分流，該立案的及時立案，做實(shí)“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判”，讓調(diào)解工作貫穿訴訟全程，切實(shí)減少群眾訟累，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)高效解紛。需要指出的是，本次修訂過程中，也有地方法院建議取消或壓減二審開庭率指標(biāo)，但我們認(rèn)為，這一指標(biāo)能夠反映二審案件程序透明度和庭審實(shí)質(zhì)化水平，有利于提升司法公信力和促進(jìn)服判息訴，仍有必要保留。實(shí)踐中，二審是否開庭應(yīng)當(dāng)依照訴訟法、司法解釋和個案情形決定，發(fā)揮好二審終審和定分止?fàn)幮Ч�。根�?jù)各級人民法院建議，我們剔除了撤回上訴、按撤回上訴處理的案件，以加強(qiáng)對二審開庭案件的監(jiān)督管理，確保符合法定條件的二審案件均得到開庭審理。
第三，尊重司法規(guī)律，堅持實(shí)事求是，更加注重促推提升審判質(zhì)效。指標(biāo)體系是一個有機(jī)整體，不宜孤立看待、機(jī)械管理，應(yīng)當(dāng)更加注重系統(tǒng)分析、綜合判斷指標(biāo)之間的互動關(guān)聯(lián)。每個指標(biāo)都是某一領(lǐng)域客觀情況的反映，都是相對的，不能絕對化，不是所有指數(shù)都高或都低就是好，更不能為了追求所謂“樣樣好”，造假、注水導(dǎo)致“反管理”。本次修訂，我們注重從源頭上遏制類似“反管理”行為，引導(dǎo)各級人民法院樹立正確的政績觀、科學(xué)看待指標(biāo)升降，讓一線法官投入更多精力不斷提升審判執(zhí)行質(zhì)效。例如，平均結(jié)案時間只是審限內(nèi)結(jié)案率的補(bǔ)充，是一個分析性指標(biāo)，不是越短越好，更不能直接用于對基層法院的考核，防止基層尤其是人案矛盾嚴(yán)重地區(qū)的法院不得已而“結(jié)案了事”。本次修訂在調(diào)整平均結(jié)案時間區(qū)間參考值的同時，專門強(qiáng)調(diào)不得將該指標(biāo)直接套用于某一層級、某一個法院、某一特定類型的案件。類似不得簡單套用的指標(biāo)，還包括案-件比、申訴申請再審率、民事裁判申請執(zhí)行率，這些都是綜合反映省級轄域內(nèi)三級法院整體質(zhì)效情況的，不應(yīng)當(dāng)也不適宜用來評價某一個具體法院。還比如，設(shè)置案-件比指標(biāo)，是為了滿足人民群眾對“一次性解決糾紛”和“案結(jié)事了、政通人和”的需求與期待。一“案”衍生的“件”數(shù)越多，所經(jīng)歷的審執(zhí)程序就越多，投入的司法資源和當(dāng)事人的訴訟成本也就越高。本次修訂，我們調(diào)整了案-件比的業(yè)務(wù)口徑，確保統(tǒng)計結(jié)果更精準(zhǔn)、更符合辦案實(shí)際。
第四，堅持“體檢表”定位，提升通報方式和運(yùn)用機(jī)制的科學(xué)性。最高人民法院多次強(qiáng)調(diào)，指標(biāo)體系是對各省級地區(qū)整體審判質(zhì)效的全面檢視，是客觀反映審判工作的“體檢表”，而非評判辦案績效優(yōu)劣的“成績單”。生活中的“體檢表”運(yùn)用場景就頗能說明問題，我們從醫(yī)院拿到體檢表后，會根據(jù)身體指標(biāo)情況，針對性調(diào)整飲食結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)體育鍛煉，或者尋醫(yī)問診、對癥下藥，過一段時間再復(fù)查問效。現(xiàn)實(shí)中，“反管理”行為之所以時有發(fā)生，根本原因就在于指標(biāo)體系制定、管理不盡科學(xué)，加之錯誤的政績觀所導(dǎo)致。另一方面，審判質(zhì)效提升和指標(biāo)數(shù)據(jù)改善是一個漸進(jìn)過程，對短期內(nèi)出現(xiàn)的數(shù)據(jù)波動，應(yīng)保持一定的“容忍度”，為下級法院改進(jìn)工作預(yù)留必要的時間空間，不宜過于頻繁的通報。為做優(yōu)做實(shí)指標(biāo)體系的“體檢表”定位，本次修訂內(nèi)容還包括通報和運(yùn)用機(jī)制。最高人民法院將減少通報頻次，每季度數(shù)據(jù)會商后，隨會商紀(jì)要下發(fā)指標(biāo)數(shù)據(jù)通報。通報的僅是相關(guān)高級人民法院轄域內(nèi)審判執(zhí)行工作的運(yùn)行情況，不涉及其他地區(qū)，更不包括排名信息。凡已進(jìn)入合理區(qū)間的，即可視為符合審判質(zhì)效要求。這樣有利于大家和自己比、和去年同期比、和工作改進(jìn)前比，更有利于做實(shí)做優(yōu)審判質(zhì)效不斷提升。少數(shù)法院指標(biāo)數(shù)據(jù)有明顯異常變化或長期偏離合理區(qū)間時，應(yīng)當(dāng)“點(diǎn)對點(diǎn)”作出提示和建議，確保“一把鑰匙開一把鎖”。各級人民法院應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)依托司法審判數(shù)據(jù)會商機(jī)制，系統(tǒng)地、整體地看待本轄區(qū)、本院的各項指標(biāo)，不斷提升分析研判能力水平，將“會商”打造成為高質(zhì)量“會診”，促進(jìn)和保障審判工作更加健康有序運(yùn)轉(zhuǎn)。
問：我國幅員廣闊，如何解決指標(biāo)體系在不同地區(qū)、不同案件體量法院的差異化適用問題？
答：指標(biāo)體系是衡量全國法院審判質(zhì)效的“一把尺子”，打破了從前各地法院開展審判質(zhì)量管理工作各行其是、“胡子眉毛一把抓”的局面，發(fā)揮了很好的“風(fēng)向標(biāo)”作用。但是，由于我國各地發(fā)展還不平衡，即使在同一省轄域內(nèi)，不同法院的案件體量、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、司法環(huán)境也存在較大差異。對最高人民法院來講，既要做好統(tǒng)一設(shè)計，又要尊重地方實(shí)際，充分調(diào)動各級各地法院干警的積極性。
指標(biāo)體系試運(yùn)行期間，最高人民法院曾多次要求各高級人民法院對轄區(qū)法院采取差異化的適用方法，在使用區(qū)間參考值時不能搞“一刀切”。實(shí)踐中，有的高級人民法院已作出良好的探索和示范。例如，浙江法院按照法官人均結(jié)案數(shù)量，將地區(qū)、中級和基層人民法院劃分為三組，對效率指標(biāo)設(shè)定不同區(qū)間參考值。這樣的差異化適用，可以提升不同條件法院之間的可比性，形成正向激勵效應(yīng)，避免顯失公平的競爭。
本次修訂，我們再次強(qiáng)調(diào)，指標(biāo)體系設(shè)置的合理區(qū)間參考值僅應(yīng)作為各省級地區(qū)整體審判質(zhì)效的參照標(biāo)準(zhǔn)，不適用于某一層級、某一個法院或者法官個人，各高級人民法院應(yīng)當(dāng)綜合考慮收結(jié)案數(shù)量、人均結(jié)案數(shù)量、案件結(jié)構(gòu)、隊伍素質(zhì)等因素，制定適用于本轄區(qū)不同法院的差異化評價標(biāo)準(zhǔn)。在此前提下，可以對部分法院適用的合理區(qū)間參考值作出適當(dāng)調(diào)整。
問：下一步，最高人民法院將如何抓好修訂后指標(biāo)體系的落實(shí)？
答：一分部署，九分落實(shí)。最高人民法院將在習(xí)近平法治思想指導(dǎo)下，聚焦嚴(yán)格公正司法，以高度的政治自覺強(qiáng)化科學(xué)的審判管理，久久為功持續(xù)完善為基層減負(fù)舉措。最高人民法院明確要求，高級、中級人民法院在開展本轄區(qū)審判質(zhì)效考評工作中，不得在修訂后的指標(biāo)體系之外增加其他考評項目，正在使用的應(yīng)當(dāng)檢視、取消，堅決杜絕加碼考評、重復(fù)考評。各高級人民法院應(yīng)當(dāng)在今年11月1日前就本轄區(qū)正在使用的審判質(zhì)效考評類項目作出說明，由最高人民法院審查并對其中明顯不妥、可能增加基層負(fù)擔(dān)的內(nèi)容提出整改意見。今后，各高級人民法院制定的轄區(qū)審判質(zhì)效考評類制度文件，必須于正式印發(fā)后30日內(nèi)，以院名義向最高人民法院審管辦報送備案。對本轄區(qū)中級人民法院的類似文件，各高級人民法院也應(yīng)嚴(yán)格審查管理。
做優(yōu)符合司法規(guī)律的審判管理具有長期性、復(fù)雜性，必須把主體責(zé)任壓實(shí)到各地各級法院、落實(shí)到各個庭室部門，推動各個業(yè)務(wù)條線之間、上下級法院之間多管齊下、科學(xué)協(xié)作、形成合力。各高級人民法院必須負(fù)好總責(zé)，動真碰硬整治整改，加大對本轄區(qū)人民法院審判執(zhí)行數(shù)據(jù)真實(shí)性和辦案規(guī)范性的核查檢查力度，堅決禁止把指標(biāo)壓力不當(dāng)傳導(dǎo)至具體個案。
全國法院“一張網(wǎng)”建成后，最高人民法院還將依托數(shù)據(jù)中臺和算法模型，逐步增強(qiáng)對辦案數(shù)據(jù)的交叉校驗(yàn)、常態(tài)化巡檢、智能預(yù)警等能力，及時在全國范圍內(nèi)通報數(shù)據(jù)異常的地區(qū)和法院，為指標(biāo)體系更加科學(xué)、精準(zhǔn)的運(yùn)用夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
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