Law-lib.com 2021-12-1 16:38:31 最高人民法院網(wǎng)站
《最高人民法院統(tǒng)一法律適用工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），已由最高人民法院審判委員會第1845次會議討論通過，并將于12月1日正式施行�，F(xiàn)對《實施辦法》的制定背景和主要內(nèi)容作出簡要介紹和說明。
一、《實施辦法》的制定背景
統(tǒng)一法律適用，規(guī)范裁量權(quán)行使，是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的重要舉措，是人民法院履行憲法法律職責(zé)、維護國家法制統(tǒng)一尊嚴(yán)權(quán)威的必然要求，是貫徹落實黨的十九屆四中全會關(guān)于全面落實司法責(zé)任制、加強對司法活動監(jiān)督、保證審判權(quán)依法正確行使的具體行動。
2020年5月29日，習(xí)近平總書記主持中央政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時，對統(tǒng)一法律適用工作提出明確要求。2021年初，中央政法委將“完善統(tǒng)一法律適用機制”列入2021年政法領(lǐng)域十大重點改革舉措任務(wù)臺賬，明確由最高人民法院牽頭落實。統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范裁量權(quán)行使，事關(guān)當(dāng)事人合法權(quán)益保障和社會公平正義的實現(xiàn)，作為國家最高審判機關(guān)，最高人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮在統(tǒng)一法律適用工作中的示范帶動作用，著力研究解決審判工作中的具體法律適用問題，特別是最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門之間、各地法院之間法律適用觀點不一致、裁判尺度不統(tǒng)一等問題。
最高人民法院黨組始終高度重視統(tǒng)一法律適用工作，周強院長多次提出明確要求，賀榮常務(wù)副院長多次主持召開相關(guān)部門會議，研究部署推進統(tǒng)一法律適用、規(guī)范裁量權(quán)行使等相關(guān)工作。近年來，最高人民法院先后印發(fā)了《人民法院第五個五年改革綱要》《關(guān)于進一步全面落實司法責(zé)任制的實施意見》《關(guān)于深化司法責(zé)任制綜合配套改革的實施意見》等多個司法改革文件，均將“完善統(tǒng)一法律適用機制”作為主要任務(wù)和工作要求；制定了《最高人民法院關(guān)于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》《最高人民法院關(guān)于統(tǒng)一法律適用加強類案檢索的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《類案檢索指導(dǎo)意見》）《最高人民法院關(guān)于完善統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)工作機制的意見》《關(guān)于完善人民法院專業(yè)法官會議工作機制的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《專業(yè)法官會議指導(dǎo)意見》）等多個規(guī)范性司法文件，從指導(dǎo)全國各級法院審判業(yè)務(wù)各單項工作的角度對統(tǒng)一法律適用、裁量權(quán)行使進行了規(guī)范。
為進一步貫徹落實黨中央關(guān)于加強政法隊伍建設(shè)的部署要求，持續(xù)鞏固深化第一批法院隊伍教育整頓成果，促進第二批法院隊伍教育整頓走深走實，聚焦頑瘴痼疾在工作中的具體表現(xiàn)，突出建章立制成果，最高人民法院需要進一步作出表率，從操作實施層面制定一個關(guān)于規(guī)范統(tǒng)一法律適用總體工作的系統(tǒng)性文件�！秾嵤┺k法》的基本定位就是在最高人民法院建立起一個規(guī)范統(tǒng)一的工作制度，完善院級層面的統(tǒng)一法律適用工作機制，推動形成工作合力，規(guī)范法官裁量權(quán)行使，妥善解決法律適用分歧問題。
二、《實施辦法》的主要內(nèi)容
《實施辦法》共二十條，主要包括五個方面內(nèi)容：一是從總體上對統(tǒng)一法律適用工作的內(nèi)容作了規(guī)定，從統(tǒng)一法律適用角度重申了案件辦理、制定司法解釋、發(fā)布案例的基本要求，確保司法解釋和案例的規(guī)范指引作用充分發(fā)揮。二是進一步明確了類案檢索的情形和范圍，明確了類案檢索說明或報告的制作規(guī)范，強化類案檢索制度要求，促進“類案同判”。三是進一步補充明確了各部門專業(yè)法官會議討論案件的范圍，同時建立健全跨部門專業(yè)法官會議機制，研究解決跨部門的法律適用分歧或者跨領(lǐng)域的重大法律適用問題，為法官辦理疑難復(fù)雜案件提供業(yè)務(wù)咨詢。四是創(chuàng)新具體法律適用問題解決機制，通過審判委員會法律適用問題決議等形式，提高裁判規(guī)則指引的及時性、便捷性。五是明確建設(shè)統(tǒng)一法律適用平臺及其案例數(shù)據(jù)庫的要求，提升統(tǒng)一法律適用、規(guī)范裁量權(quán)行使的科技應(yīng)用水平，解決實踐中法官檢索到無效類案信息過多、難以總結(jié)歸納參考等問題。
1.明確了最高人民法院案件需要強制類案檢索的情形和范圍�！秾嵤┺k法》第六條要求，最高人民法院在審理案件時，除《類案檢索指導(dǎo)意見》規(guī)定應(yīng)當(dāng)進行類案檢索的案件外，對于《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》和《最高人民法院關(guān)于進一步完善“四類案件”監(jiān)督管理工作機制的指導(dǎo)意見》規(guī)定的“四類案件”，最高人民檢察院抗訴的案件，以及審理過程中公訴機關(guān)、當(dāng)事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或者最高人民法院生效類案裁判支持其主張的案件，也應(yīng)當(dāng)進行類案檢索，以強化對“四類案件”的監(jiān)督管理，回應(yīng)當(dāng)事人期待，確保最高人民法院的裁判之間不出現(xiàn)法律適用分歧。
在起草過程中，關(guān)于是否需要拓寬應(yīng)當(dāng)進行類案檢索的情形，有意見認(rèn)為，需要進行類案檢索的情形已經(jīng)有了制度規(guī)定，不必拓寬，防止加大法官工作量。制定過程中考慮到：（1）“四類案件”是人民法院需要實施監(jiān)督管理的重點案件；（2）《類案檢索指導(dǎo)意見》對“四類案件”是否需要進行類案檢索規(guī)定的不夠明確，需要通過《專業(yè)法官會議指導(dǎo)意見》等關(guān)聯(lián)制度進行推導(dǎo)才能得出應(yīng)當(dāng)進行類案檢索的結(jié)論，需要加以明確；（3）實踐中，審理過程中公訴機關(guān)、當(dāng)事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或者最高人民法院生效類案裁判支持其主張的案件，法官未采納當(dāng)事人、代理人提交的類案觀點亦未進行釋明的情況廣受詬病，需要予以規(guī)范。最終《實施辦法》在全面歸納已有制度的基礎(chǔ)上確定了應(yīng)當(dāng)進行類案檢索的案件類型。
《實施辦法》第七條要求，類案檢索說明、類案檢索報告應(yīng)當(dāng)客觀、全面、反映類案檢索結(jié)果。同時還統(tǒng)一規(guī)范了類案檢索報告樣式，確保全面反映承辦法官就爭議焦點進行類案檢索的過程、檢索到的不同裁判觀點、擬采納的觀點和理由。
2.明確了合議庭應(yīng)當(dāng)將案件統(tǒng)一法律適用標(biāo)準(zhǔn)情況納入評議內(nèi)容�！秾嵤┺k法》第八條規(guī)定，按照規(guī)定進行類案檢索的案件，合議庭應(yīng)當(dāng)將案件統(tǒng)一法律適用情況納入評議內(nèi)容；同時規(guī)定，對于審理過程中公訴機關(guān)、當(dāng)事人及其辯護人、訴訟代理人提交指導(dǎo)性案例或最高人民法院生效類案裁判支持其主張的，合議庭應(yīng)當(dāng)將所提交的案例或者生效裁判與待決案件是否屬于類案納入評議內(nèi)容。這一規(guī)定是為了防止出現(xiàn)案件承辦法官將當(dāng)事人、代理人提交的案例、生效裁判束之高閣、不加理會的情形，有效銜接《類案檢索指導(dǎo)意見》第十條規(guī)定對當(dāng)事人、代理人提交指導(dǎo)性案例、其他類案予以回應(yīng)的要求，最終形成參考類案、統(tǒng)一法律適用情況由合議庭共同研究把關(guān)的審判機制。
3.補充明確了最高人民法院案件提交專業(yè)法官會議討論的情形�！秾I(yè)法官會議指導(dǎo)意見》規(guī)定了應(yīng)當(dāng)建議院庭長提交專業(yè)法官會議討論的情形，包括獨任庭認(rèn)為需要提交討論的、合議庭內(nèi)部無法形成多數(shù)意見或持少數(shù)意見的法官認(rèn)為需要提交討論的等五種。《實施辦法》在上述規(guī)定的基礎(chǔ)上補充明確，對于擬作出的裁判結(jié)果與指導(dǎo)性案例、最高人民法院類案裁判法律適用標(biāo)準(zhǔn)不一致的待決案件，裁判結(jié)果將形成新的法律適用標(biāo)準(zhǔn)的待決案件，都應(yīng)當(dāng)由合議庭建議院庭長召集專業(yè)法官會議討論，以充分發(fā)揮專業(yè)法官會議在輔助辦案決策、統(tǒng)一法律適用、強化制約監(jiān)督方面的作用。
4.建立健全最高人民法院跨部門專業(yè)法官會議機制。2021年1月印發(fā)的《專業(yè)法官會議指導(dǎo)意見》第二條規(guī)定“必要時可以跨審判專業(yè)領(lǐng)域、審判庭、審判團隊召開（專業(yè)法官會議）”，此后不少高中級法院建立了跨部門專業(yè)法官會議機制，普遍反映效果較好。今年6月，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)的《關(guān)于完善四級法院審級職能定位的改革方案》明確要求最高人民法院“建立跨部門專業(yè)法官會議機制”。審判實踐當(dāng)中，最高人民法院也確實在一定程度上存在各審判業(yè)務(wù)部門、各巡回法庭之間對一些案件的法律適用標(biāo)準(zhǔn)還不一致，各審判領(lǐng)域?qū)τ诓糠中堂窠徊�、民行交叉案件的法律適用還存在分歧等問題。為貫徹落實中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組部署、妥善解決好上述法律適用分歧，此次制定《實施辦法》吸收借鑒了部分高中級法院的優(yōu)秀經(jīng)驗，在第十一條規(guī)定，最高人民法院建立健全跨部門專業(yè)法官會議機制，研究解決跨部門的法律適用分歧或者跨領(lǐng)域的重大法律適用問題。實際上，此前最高人民法院行政庭與各巡回法庭行政法官共同研究部分行政案件的法律適用問題已經(jīng)形成了跨部門專業(yè)法官會議的雛形，此次以制度條文進一步予以明確。至于跨部門專業(yè)法官會議的組成、召開、主持以及與審判委員會的銜接等程序內(nèi)容，根據(jù)審判委員會討論意見，在實踐中進行磨合后再行細化明確。
5.創(chuàng)新具體法律適用問題解決機制。除司法解釋和案例指導(dǎo)外，現(xiàn)有制度規(guī)定中，最高人民法院審判委員會解決法律適用分歧需要依托具體案件，解決方式和途徑過于單一；而最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門通過具體案件解決法律適用分歧的積極性并不高，《最高人民法院關(guān)于建立法律適用分歧解決機制的實施辦法》施行兩年來，依據(jù)該機制收到的分歧解決申請較少。為解決上述問題，最高人民法院審判管理辦公室探索建立了新的具體法律適用分歧解決機制，針對通過各種途徑發(fā)現(xiàn)的具體法律適用不統(tǒng)一、不明確的問題，特別是制定司法解釋或?qū)徟幸?guī)范性文件的條件尚不成熟的，《實施辦法》規(guī)定由審判管理辦公室組織研究，提出解決后方案提交審判委員會討論，以審判委員會法律適用問題決議的形式印發(fā)各審判業(yè)務(wù)部門明確具體裁判規(guī)則。
截至目前，最高人民法院審判管理辦公室已從各審判業(yè)務(wù)部門征集審判實踐中存在的法律適用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、類案裁判分歧等問題線索70余個，較為全面地掌握了各審判領(lǐng)域存在的裁判規(guī)則不一致情形。審判管理辦公室已經(jīng)從中優(yōu)先選擇了反映集中、具有典型性的線索組織研究，并視情組織召開跨部門專業(yè)法官會議、征求相關(guān)部門或者專家學(xué)者意見，最終形成具體研究意見、解決方案，提交審判委員會討論。區(qū)別于較為系統(tǒng)、完整的司法解釋和審判工作會議紀(jì)要，該機制更易切中分歧點的要害，研究成熟一項，即可提交討論一項；議決一項，即可將確定的裁判規(guī)則印發(fā)適用一項，具有程序簡易、靈活快捷、針對性強的特點，有利于及時統(tǒng)一內(nèi)部裁判思路。
6.明確了建立最高人民法院統(tǒng)一法律適用平臺及其數(shù)據(jù)庫。為落實《2021年人民法院司法改革工作要點》，為法官辦案提供規(guī)則指引和參考案例，根據(jù)最高人民法院各審判業(yè)務(wù)部門的需求，《實施辦法》規(guī)定，最高人民法院建立統(tǒng)一法律適用平臺及其數(shù)據(jù)庫，由審判管理辦公室、研究室、中國應(yīng)用法學(xué)研究所、人民法院信息技術(shù)服務(wù)中心根據(jù)各自職能分工，負(fù)責(zé)平臺及數(shù)據(jù)庫的規(guī)劃、建設(shè)、研發(fā)、運行維護和升級完善。以最高人民法院的裁判資源為數(shù)據(jù)依托，打造集法律、司法解釋和案例檢索、應(yīng)用、研究于一體的平臺，與現(xiàn)有的辦案平臺實現(xiàn)深度整合，確保安全可靠。平臺上線后，可以為最高人民法院乃至全國法院法官辦理案件提供精準(zhǔn)、權(quán)威的類案檢索系統(tǒng)，充分挖掘案例價值，通過智能分析和人工篩查相結(jié)合，快速出具類案檢索報告，提高統(tǒng)一法律適用的信息化水平。
為解決現(xiàn)有類案檢索平臺提供的檢索結(jié)果缺少直觀的裁判規(guī)則、結(jié)果龐雜、匹配不精確，檢索效率和效果均不理想等問題，最高人民法院還將適時組織相關(guān)審判業(yè)務(wù)部門對所作出的生效裁判進行系統(tǒng)梳理，提煉編纂裁判規(guī)則，將發(fā)布的指導(dǎo)性案例，各審判業(yè)務(wù)部門的二審案件、再審案件、請示案件、執(zhí)行復(fù)議監(jiān)督案件，經(jīng)專業(yè)法官會議、賠償委員會、司法救助委員會、審判委員會討論的案件及其他具有普遍指導(dǎo)意義的典型案件等均納入數(shù)據(jù)庫，以方便法官全面掌握和運用最高人民法院的司法案例。
《實施辦法》出臺后，最高人民法院將在審判工作中全面落實，以進一步推動統(tǒng)一法律適用，規(guī)范裁量權(quán)正確行使，保證依法公正高效審判，不斷提升人民群眾的法治獲得感，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
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