Law-lib.com 2022-9-26 15:02:30 正義網(wǎng)
履行生態(tài)環(huán)境檢察公益訴訟保護(hù)職責(zé)
細(xì)化實(shí)踐操作指引
——最高檢第八檢察廳負(fù)責(zé)人就第四十批指導(dǎo)性案例答記者問
近日,最高人民檢察院制發(fā)了以生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟為主題的第四十批指導(dǎo)性案例。這批案例類型豐富,涉及面廣,包括社會(huì)關(guān)注度高的懲罰性賠償民事公益訴訟案件等,最高檢第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列就相關(guān)問題回答了記者提問。
記者:請(qǐng)您談?wù)劄槭裁匆l(fā)布這批公益訴訟指導(dǎo)性案例?
胡衛(wèi)列:良好的生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉�！笆濉逼陂g,我國(guó)污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)任務(wù)圓滿完成,生態(tài)文明建設(shè)取得歷史性成就�！笆奈濉币�(guī)劃對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高要求。檢察公益訴訟制度實(shí)施以來,檢察機(jī)關(guān)深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想,堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的理念,把生態(tài)環(huán)境公益訴訟工作擺在更突出位置謀劃部署,加大辦案力度,采取了一系列務(wù)實(shí)的措施來落實(shí)黨中央“用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的要求。生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)是檢察公益訴訟的傳統(tǒng)法定領(lǐng)域,也是最大的辦案領(lǐng)域。自2017年7月檢察公益訴訟制度全面實(shí)施五周年以來(2017年7月1日至2022年6月30日),檢察機(jī)關(guān)共立案辦理公益訴訟案件67.4萬件,其中生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域案件近34.4萬件,在全部檢察公益訴訟案件中的占比超過50%。
黨中央也對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟提出了進(jìn)一步要求。黨的十九屆四中全會(huì)要求“完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度”,《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確要求“加大生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和英烈權(quán)益保護(hù)、未成年人權(quán)益保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度�！边@一背景下,亟需發(fā)布一批生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟指導(dǎo)性案例,發(fā)揮指導(dǎo)性案例對(duì)于檢察公益訴訟的示范引領(lǐng)作用,對(duì)辦案中需要而相關(guān)法律和司法解釋未能確定的規(guī)則予以明確,促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督,鞏固和深化污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成果,保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施。
記者:這批指導(dǎo)性案例有哪些特點(diǎn)?
胡衛(wèi)列:一是案件類型豐富,涉及領(lǐng)域廣泛。這批案例有行政公益訴訟訴前程序和起訴案例,有提起民事公益訴訟案例,還有對(duì)社會(huì)組織提起的民事公益訴訟進(jìn)行檢察監(jiān)督的案例,類型非常豐富。案例包含生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點(diǎn)領(lǐng)域,涉及土壤污染治理、固體廢物污染治理、危險(xiǎn)廢物污染治理、耕地及林草資源保護(hù)、水資源保護(hù)等不同方面。
二是集中解決了一批在公益訴訟實(shí)踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。隨著檢察公益訴訟工作的不斷發(fā)展,辦案實(shí)踐中也不斷出現(xiàn)新的問題,如對(duì)于涉及到不同層級(jí)多個(gè)行政機(jī)關(guān)的重大公益訴訟案件,如何統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機(jī)制作用,分層級(jí)進(jìn)行監(jiān)督;不服人民法院二審公益訴訟判決如何提出抗訴;環(huán)境公益訴訟中懲罰性賠償如何具體適用;對(duì)于社會(huì)組織提起公益訴訟怎樣做到既支持又監(jiān)督等。這些問題有的在現(xiàn)行法律和司法解釋中沒有明確規(guī)定,或者雖然有原則性規(guī)定,但缺乏具體操作程序。這批案例從生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域司法實(shí)踐出發(fā),對(duì)辦案中出現(xiàn)的問題和法律適用等予以厘清和明確,在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)運(yùn)用、法律適用、政策把握、辦案方法等方面提煉出可參照適用的規(guī)則,為檢察機(jī)關(guān)辦理同類案件提供指引。
三是展示了檢察機(jī)關(guān)助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的突出成效。比如山西省檢察機(jī)關(guān)督促整治渾源礦企非法開采行政公益訴訟案,山西省檢察院在統(tǒng)籌指揮下級(jí)檢察院辦案的同時(shí),對(duì)涉及省級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)管職責(zé)的案件直接立案,體現(xiàn)了省級(jí)檢察院帶頭辦理重大、復(fù)雜、疑難案件、敢啃“硬骨頭”的勇氣。通過辦案,督促完成礦山生態(tài)治理5.39萬畝,栽種各類樹木348.55萬株,恢復(fù)林地耕地1.1萬畝,助推當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。部分案例也反映了近幾年公益訴訟檢察專項(xiàng)活動(dòng)的辦案成果,如“公益訴訟守護(hù)美好生活”專項(xiàng)監(jiān)督等,展示了檢察公益訴訟助推生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效,鞏固和深化污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)成果。對(duì)擴(kuò)大社會(huì)公眾對(duì)檢察公益訴訟的認(rèn)可度,提高公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法治意識(shí)也有重要作用。
記者:這批案例具體的指導(dǎo)意義主要體現(xiàn)在哪些方面?
胡衛(wèi)列:目前公益訴訟缺乏集中統(tǒng)一立法,相關(guān)法律規(guī)定在實(shí)體法和程序法中零散分布,缺乏細(xì)化操作指引。這批案例為檢察機(jī)關(guān)辦理生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域公益訴訟案件面臨的一些新情況、新問題提供了指引,對(duì)現(xiàn)有立法不足進(jìn)行了補(bǔ)充、細(xì)化。
一是應(yīng)正確理解行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督管理職責(zé)”。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第四款規(guī)定的行政機(jī)關(guān)“監(jiān)督管理職責(zé)”,不僅包括行政機(jī)關(guān)對(duì)違法行為的行政處罰職責(zé),也包括行政機(jī)關(guān)為避免公益損害持續(xù)或擴(kuò)大,依據(jù)法律、法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件相關(guān)授權(quán),運(yùn)用公共權(quán)力、使用公共資金等對(duì)受損公益進(jìn)行恢復(fù)等綜合性治理職責(zé),不應(yīng)對(duì)“監(jiān)督管理職責(zé)”進(jìn)行限縮解釋。
二是檢察機(jī)關(guān)辦理重大公益損害等“硬骨頭”案件時(shí)，可以綜合運(yùn)用訴前檢察建議和社會(huì)治理檢察建議。一方面可以通過訴前檢察建議,督促負(fù)有直接監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)依法履職。另一方面可以統(tǒng)籌發(fā)揮一體化辦案機(jī)制作用,通過上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)出社會(huì)治理檢察建議,推動(dòng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與督促指導(dǎo)作用,形成檢察監(jiān)督與行政層級(jí)監(jiān)督合力。
三是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí),可以依法提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求。在確定環(huán)境侵權(quán)懲罰性賠償數(shù)額時(shí),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以生態(tài)環(huán)境受到損害至修復(fù)完成期間服務(wù)功能喪失導(dǎo)致的損失、生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失數(shù)額等可量化的生態(tài)環(huán)境損害作為計(jì)算基數(shù),同時(shí)結(jié)合具體案情,綜合考量侵權(quán)人主觀過錯(cuò)、損害后果、生態(tài)修復(fù)成本,侵權(quán)人的履行能力、賠償態(tài)度、所受行政處罰和刑事處罰等因素,確定相應(yīng)倍數(shù)作為賠償額度。
四是社會(huì)組織提起民事公益訴訟的,檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴,也要跟進(jìn)監(jiān)督,督促社會(huì)組織依法行使公益訴權(quán)。對(duì)社會(huì)組織與侵權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議,可能損害社會(huì)公共利益等情形,檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表,應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場(chǎng),依法開展調(diào)查核實(shí),可以通過提出抗訴、糾正意見、檢察建議、提出異議等方式履行監(jiān)督職責(zé)。
記者:民法典的實(shí)施為對(duì)污染環(huán)境提起懲罰性賠償確立了法律依據(jù)。這批指導(dǎo)性案例中有一件主張了懲罰性賠償?shù)拿袷鹿嬖V訟案,如何辦好此類案件?
胡衛(wèi)列:生態(tài)環(huán)境損害具有累積性、潛伏性、緩發(fā)性、公害性等特點(diǎn),生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域違法成本低問題突出。民法典規(guī)定的懲罰性賠償制度能夠依法提高環(huán)境違法成本,嚴(yán)懲突出環(huán)境違法行為,讓惡意侵權(quán)人付出應(yīng)有代價(jià),具有懲罰、震懾、預(yù)防等多重功能。民法典實(shí)施之初,對(duì)檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟案件中是否能夠提出懲罰性賠償存在一些爭(zhēng)議,江西省檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐中大膽探索,在環(huán)境民事公益訴訟中提出了懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求,并得到人民法院的支持,該案是全國(guó)首例適用民法典懲罰性賠償條款的環(huán)境污染民事公益訴訟案件,并入選了最高人民法院發(fā)布的人民法院貫徹實(shí)施民法典第一批典型案例。2022年1月,最高法發(fā)布了《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅?第十二條明確規(guī)定國(guó)家規(guī)定的機(jī)關(guān)或者法律規(guī)定的組織作為被侵權(quán)人代表,可以提出要求侵權(quán)人承擔(dān)懲罰性賠償責(zé)任的訴訟請(qǐng)求。
檢察機(jī)關(guān)在提起生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域民事公益訴訟中既要依法提出懲罰性賠償請(qǐng)求,讓違法者受到應(yīng)有的懲處,通過發(fā)揮懲罰性賠償制度功能,遏制污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。也要嚴(yán)格把握法定適用條件,依法保護(hù)民事主體合法權(quán)益,統(tǒng)籌生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。要根據(jù)法律和司法解釋的相關(guān)規(guī)定把握適用條件,還要根據(jù)案件情況,綜合考慮侵權(quán)人的主觀過錯(cuò)、損害后果、賠償能力等因素,合理確定懲罰性賠償?shù)幕鶖?shù)和倍數(shù),既發(fā)揮懲罰性賠償制度的懲罰、威懾等功能,又不過于加重違法行為人的責(zé)任承擔(dān)。
記者:我們注意到,這批指導(dǎo)性案例中有一件檢察機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)組織提起的民事公益訴訟進(jìn)行監(jiān)督的案件,公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織是一種怎樣的關(guān)系?
胡衛(wèi)列:根據(jù)民事訴訟法等法律規(guī)定,社會(huì)組織和檢察機(jī)關(guān)都是提起民事公益訴訟的法定主體,在保護(hù)社會(huì)公共利益中都發(fā)揮著重要的作用,在實(shí)踐中已經(jīng)形成了一種協(xié)同聯(lián)動(dòng)、互相促進(jìn)的關(guān)系。據(jù)最高法發(fā)布的《中國(guó)環(huán)境資源審判》數(shù)據(jù),檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟促進(jìn)了社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟案件的大幅增長(zhǎng),從制度確立之前的每年60件左右上升到平均每年105件。根據(jù)相關(guān)司法解釋規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)擬提起民事公益訴訟的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公告,如果公告期內(nèi)有適格的社會(huì)組織決定提起訴訟,檢察機(jī)關(guān)可以支持起訴,對(duì)損害后果嚴(yán)重、社會(huì)影響較大、社會(huì)組織訴訟能力較弱等情形,人民檢察院可以采取提供法律咨詢、向人民法院提交支持起訴意見書、協(xié)助調(diào)查取證、出席法庭等等方式支持社會(huì)組織起訴。同時(shí),檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表和法律監(jiān)督機(jī)關(guān),對(duì)于社會(huì)組織的公益訴訟活動(dòng),應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行監(jiān)督。如果社會(huì)組織在訴訟中有無正當(dāng)理由變更、撤回訴訟請(qǐng)求,或者像這起案件中與侵權(quán)人達(dá)成可能損害公益的和解協(xié)議等情形,可能使社會(huì)公共利益不能得到有效保護(hù)的,檢察機(jī)關(guān)可以通過向人民法院提出異議、檢察建議或抗訴等方式履行監(jiān)督職責(zé)。
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