Law-lib.com 2021-9-15 17:32:44 最高檢網(wǎng)站
近日，最高人民檢察院發(fā)布了一批檢察公益訴訟起訴典型案例，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件，有哪些不同于傳統(tǒng)訴訟的特點(diǎn)？實(shí)踐中應(yīng)注意哪些問(wèn)題？最高檢第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列回答了記者提問(wèn)。
記者：此次發(fā)布公益訴訟起訴案例的考慮和背景是什么？
胡衛(wèi)列：檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是一項(xiàng)具有鮮明中國(guó)特色的檢察制度和訴訟制度，是以法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì)，承載著重要的政治責(zé)任和公益使命。
從2017年7月至2021年6月，檢察公益訴訟已全面開(kāi)展4周年，共提起訴訟19695件，包括行政公益訴訟2336件，民事公益訴訟17356件（含刑事附帶民事公益訴訟15320件），從領(lǐng)域分布來(lái)看，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)14175件，占71.97%；食品藥品安全4186件，占21.3%；國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓586件，英烈權(quán)益保護(hù)45件，其他634件。
檢察公益訴訟制度設(shè)計(jì)初衷和實(shí)踐證明，訴前實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)是最佳司法狀態(tài)。雖然起訴案件的數(shù)量在所有立案辦理的案件中占比不算高，但其作為檢察公益訴訟監(jiān)督的“后手”，增強(qiáng)了訴前檢察建議的監(jiān)督剛性。
對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的案件，一方面，其呈現(xiàn)出諸多不同于傳統(tǒng)訴訟的特殊性，引起了理論和實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注和研究，為公益訴訟制度的發(fā)展完善乃至單獨(dú)立法提供了重要的實(shí)踐樣本。另一方面，訴訟中成功或失敗的經(jīng)驗(yàn)都有助于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步深入思考和研究如何更有針對(duì)性開(kāi)展調(diào)查取證、更合理精準(zhǔn)確定訴訟請(qǐng)求、更充分履行出庭職責(zé)、更有效保障公益損害得到切實(shí)修復(fù)。
我們此次選取了12件民事公益訴訟典型案例和11件行政公益訴訟案例予以發(fā)布，在領(lǐng)域上涵蓋了生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、英烈權(quán)益保護(hù)以及安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量安全、文物保護(hù)等所有法定領(lǐng)域和部分新領(lǐng)域。
在行政公益訴訟中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要圍繞是否存在公益損害、被告是否具有法定監(jiān)管職責(zé)、是否依法全面履職等；在民事公益訴訟中，爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要圍繞違法行為是否損害公益、公益損害認(rèn)定的方法和結(jié)論、責(zé)任承擔(dān)的方式和內(nèi)容等。在訴訟程序方面，有的案件經(jīng)歷了一審、二審乃至抗訴再審；在訴訟類型方面，有行政公益訴訟、民事公益訴訟包括刑事附帶民事公益訴訟，展示了檢察公益訴訟全流程、多類型的豐富實(shí)踐。更重要的是，發(fā)布的案例對(duì)于公益訴訟實(shí)踐中一系列典型性、普遍性問(wèn)題都給出了具有指引性的法律認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于社會(huì)大眾、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)如何更好守法執(zhí)法司法、共同加強(qiáng)公益保護(hù)具有重要積極意義。
最近，最高檢在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)部署開(kāi)展“為民辦實(shí)事 破解老大難”公益訴訟質(zhì)量提升年專項(xiàng)活動(dòng)。發(fā)布本批案例，可以指引各地檢察機(jī)關(guān)敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督，對(duì)于“硬骨頭”“老大難”案件敢于通過(guò)提起訴訟的方式強(qiáng)化監(jiān)督效果。
實(shí)踐中，有些檢察機(jī)關(guān)對(duì)提起公益訴訟依然存在畏難情緒，擔(dān)心影響與行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)期協(xié)作關(guān)系、對(duì)自身訴訟能力缺乏信心、擔(dān)心敗訴承擔(dān)責(zé)任等，以致不敢訴、不愿訴、不會(huì)訴，對(duì)此，我們希望以此批案例發(fā)布為契機(jī)，引導(dǎo)各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)一步深刻認(rèn)識(shí)到，公益訴訟檢察是一項(xiàng)崇高的政治責(zé)任、神圣的法定職責(zé)、美好的公益使命和創(chuàng)新的檢察職能。要深刻領(lǐng)會(huì)堅(jiān)決貫徹中共中央《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，始終堅(jiān)持和依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)，以人民為中心，對(duì)內(nèi)積極主動(dòng)學(xué)習(xí)提升監(jiān)督能力，對(duì)外強(qiáng)化溝通爭(zhēng)取各方支持，將中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為檢察公益訴訟的實(shí)踐效能，不斷發(fā)展和完善檢察公益訴訟制度，為公益保護(hù)貢獻(xiàn)檢察智慧和檢察方案。
記者：檢察公益訴訟與普通民事訴訟、行政訴訟有何不同？檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份地位有何特點(diǎn)？
胡衛(wèi)列：一般認(rèn)為，普通的民事訴訟和行政訴訟屬于私益訴訟，以訴訟主體是“直接利害關(guān)系人”為核心要素，構(gòu)建與此相適應(yīng)的一系列訴訟原則和程序制度。檢察公益訴訟制度雖然在民事訴訟法、行政訴訟法中正式確立，但與普通的民事、行政訴訟存在重大區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)基于法律監(jiān)督的憲法定位，作為保障國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的司法機(jī)關(guān)，在檢察公益訴訟中是以訴的形式履行法律監(jiān)督本職，不是直接的利害關(guān)系人。訴訟是載體，是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督的方式和途徑；監(jiān)督是本質(zhì)，是公益訴訟檢察制度的根本屬性和價(jià)值追求。以訴的形式就是要按照訴訟的要求，履行好舉證、質(zhì)證、辯論等訴訟義務(wù)；履行法律監(jiān)督的本職就是要在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案，通過(guò)提起訴訟、訴訟監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等方式確保公益得到有效修復(fù)。
《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的身份為“公益訴訟起訴人”等一系列不同于普通訴訟的程序規(guī)則。但其在受案范圍、訴訟目的、起訴主體、程序設(shè)計(jì)、訴訟權(quán)利義務(wù)、判決執(zhí)行、訴訟監(jiān)督等方面的不同特點(diǎn)，不少還沒(méi)有通過(guò)法律規(guī)范予以明確，實(shí)踐中也有不同認(rèn)識(shí)。在這批案例中，檢察機(jī)關(guān)與人民法院結(jié)合個(gè)案辦理，為健全完善公益訴訟相關(guān)程序制度進(jìn)行了積極探索，展現(xiàn)了辦案檢察官、法官在公益司法保護(hù)中的智慧和擔(dān)當(dāng)。
記者：法律規(guī)定在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)既可以提起民事公益訴訟，也可以提起行政公益訴訟，實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)如何確定監(jiān)督方式？
胡衛(wèi)列：雖然法律賦予了檢察機(jī)關(guān)可以提起民事、行政公益訴訟的職能，但從制度本源來(lái)看，行政公益訴訟才是檢察公益訴訟的核心，檢察機(jī)關(guān)也是提起行政公益訴訟的唯一主體。習(xí)近平總書(shū)記向十八屆四中全會(huì)所作的說(shuō)明中指出，對(duì)一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，缺乏有效司法監(jiān)督，不利于促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，不利于加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)。由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度、推進(jìn)法治政府建設(shè)。
行政公益訴訟中要把握好行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)公益中的關(guān)系問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)是公共利益的第一順位的代表，不僅負(fù)有維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，在專業(yè)能力和統(tǒng)籌資源方面也有利于修復(fù)和維護(hù)公共利益。行政公益訴訟實(shí)質(zhì)上是督促之訴、協(xié)同之訴。實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)堅(jiān)持雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，通過(guò)行政公益訴訟督促解決了一大批國(guó)家利益或社會(huì)公共利益受損的問(wèn)題，行政機(jī)關(guān)也從開(kāi)始的不了解、有顧慮到逐步理解接受、積極整改甚至主動(dòng)要求監(jiān)督、讓檢察機(jī)關(guān)督促幫助解決治理難題，形成了良好的協(xié)作氛圍和保護(hù)公益的合力。在提升綜合治理效能、完善公益保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制方面，行政公益訴訟也比民事公益訴訟更具優(yōu)勢(shì)。
關(guān)于民事公益訴訟，一方面，在行政機(jī)關(guān)已窮盡手段或執(zhí)法效能不足、公益損害仍持續(xù)發(fā)生的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)民事公益訴訟方式來(lái)補(bǔ)位和兜底保護(hù)公益。另一方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時(shí)，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理，有利于節(jié)約司法資源，提高司法效率，統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)違法者刑事責(zé)任與公益損害責(zé)任的協(xié)同追責(zé)，相較于單獨(dú)提起兩個(gè)訴訟或由不同主體提起民事公益訴訟都具有明顯的制度優(yōu)勢(shì)。比如浙江省松陽(yáng)縣人民檢察院訴劉某某、紀(jì)某某生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品刑事附帶民事公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)提起刑事附帶民事公益訴訟，在依法追究違法者刑事責(zé)任的同時(shí)，還同時(shí)追究其公益損害責(zé)任。
實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政公益訴訟與民事公益訴訟也并非完全單項(xiàng)選擇、互不相干。有的情形下，先行后民、相互補(bǔ)缺，落實(shí)損害擔(dān)責(zé)，保障公益得到及時(shí)有效修復(fù)。比如廣東省廣州市人民檢察院訴廣州市衛(wèi)某垃圾廠、李某強(qiáng)固體廢物污染公益訴訟案中，一方面，通過(guò)行政公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)先行委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)受損環(huán)境及時(shí)修復(fù)；另一方面，在民事公益訴訟中訴請(qǐng)判令被告方賠償生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)、服務(wù)功能損失費(fèi)等1.31億余元，并建議法院適用先予執(zhí)行程序，保障環(huán)境修復(fù)費(fèi)用執(zhí)行到位。有的情形下，先民后行、由點(diǎn)及面，修復(fù)一類公益。即檢察機(jī)關(guān)在辦理民事公益訴訟案件中，調(diào)查發(fā)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)存在普遍類似公益損害或監(jiān)管漏洞，即以行政公益訴訟案件立案辦理，以一案督促解決一類公益受損問(wèn)題。如江蘇省灌南縣人民檢察院訴李某某等人非法采礦刑事附帶民事公益訴訟案中發(fā)現(xiàn)，灌河流域存在大量非法碼頭，為盜采海砂提供了便利，相關(guān)監(jiān)管部門履職不到位問(wèn)題，遂向縣港口建設(shè)管理局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促拆除非法小碼頭56處，恢復(fù)灌河岸線22.2公里。
記者：檢察機(jī)關(guān)在民事、行政公益訴訟中一般可以提出哪些訴訟請(qǐng)求？
胡衛(wèi)列：在民事公益訴訟中，人民檢察院可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等訴訟請(qǐng)求。在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全案件中，還可以結(jié)合案件實(shí)際情況提出懲罰性賠償訴訟請(qǐng)求，加大違法者的違法成本，達(dá)到讓違法者痛到不敢再犯的目的。對(duì)于公益訴訟能否提出懲罰性賠償，曾經(jīng)一度有較大爭(zhēng)議，各地檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)加強(qiáng)溝通，經(jīng)過(guò)了大量實(shí)踐探索，逐步形成了一定共識(shí)。
2018年“兩高”聯(lián)合發(fā)布了首個(gè)食品安全領(lǐng)域的懲罰性賠償案例即湖北省利川市人民檢察院訴吳某安等三人生產(chǎn)銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的食品民事公益訴訟案，在民法典實(shí)施后，江西省浮梁縣檢察院訴某化工公司環(huán)境污染民事公益訴訟案中提起的懲罰性賠償也獲得法院判決支持。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》以及最高人民檢察院與最高人民法院、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、海關(guān)總署、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)聯(lián)合出臺(tái)的《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會(huì)會(huì)議紀(jì)要》等，也先后對(duì)公益訴訟的懲罰性賠償作出了相關(guān)要求。
在行政公益訴訟中，人民檢察院可以根據(jù)行政機(jī)關(guān)的不同違法情形，向人民法院提出確認(rèn)行政行為違法或者無(wú)效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責(zé)、變更行政行為等訴訟請(qǐng)求。在行政公益訴訟案件審理過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)依法履行職責(zé)而全部實(shí)現(xiàn)訴訟請(qǐng)求的，人民檢察院可以撤回起訴。確有必要的，人民檢察院可以變更訴訟請(qǐng)求，請(qǐng)求判決確認(rèn)行政行為違法。比如湖北省老河口市人民檢察院起訴督促履行漁業(yè)資源監(jiān)管職責(zé)行政公益訴訟案中，起訴后行政機(jī)關(guān)全面履職，遂結(jié)合行政機(jī)關(guān)的總體履職情況變更訴訟請(qǐng)求為確認(rèn)被告在起訴之日前對(duì)漢江老河口段電打魚(yú)、地籠網(wǎng)等非法捕撈現(xiàn)象未全面履行監(jiān)督和管理職責(zé)違法。
此外，各地檢察機(jī)關(guān)針對(duì)一些難以鑒定的公益損害還探索以專家意見(jiàn)、專業(yè)評(píng)估等方式確定賠償方式和賠償數(shù)額。如海南省人民檢察院第二分院訴福建省安某康船務(wù)有限公司等非法采砂民事公益訴訟系列案，檢察機(jī)關(guān)組織海洋環(huán)境實(shí)務(wù)和理論研究方面的7位專家召開(kāi)論證會(huì)，提供了綜合評(píng)估意見(jiàn)，合理認(rèn)定相關(guān)公益損失。貴州省遵義市人民檢察院訴肖某開(kāi)、肖某波違法占用溶洞資源民事公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)溶洞受到的損害進(jìn)行評(píng)估并出具《生態(tài)修復(fù)評(píng)估報(bào)告》，確定修復(fù)方式和相關(guān)費(fèi)用。青海省西寧市城西區(qū)人民檢察院訴李某某等人非法捕撈水產(chǎn)品刑事附帶民事公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門建立關(guān)于偷捕對(duì)青海湖裸鯉資源造成損失進(jìn)行年度動(dòng)態(tài)評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制，明確增殖放流方式及費(fèi)用，探索實(shí)現(xiàn)了特定區(qū)域特定資源損失的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和模式。
記者：2017年，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》，實(shí)踐中，檢察環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟是如何銜接配合的？
胡衛(wèi)列：檢察環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害訴訟都是我國(guó)生態(tài)文明法律體系的重要組成部分，雖然兩者在案件范圍、起訴主體、訴訟順位、程序設(shè)計(jì)等方面存在差異，但根本目標(biāo)是一致的，行政機(jī)關(guān)始終是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的第一順位，檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮“監(jiān)督+支持+補(bǔ)位”的角色作用�！度嗣駲z察院公益訴訟辦案規(guī)則》明確規(guī)定，人民檢察院認(rèn)為社會(huì)公共利益受到損害，存在違法行為的，符合啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序條件的案件，告知賠償權(quán)利人啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，人民檢察院可以支持起訴。生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人未啟動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償程序，或者經(jīng)過(guò)磋商未達(dá)成一致，賠償權(quán)利人又不提起訴訟的，社會(huì)公共利益仍然處于受損害狀態(tài)的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提起民事公益訴訟。如廣西壯族自治區(qū)欽州市人民檢察院訴欽州某錳業(yè)有限公司等跨省轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境民事公益訴訟案，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)發(fā)函建議生態(tài)環(huán)境部門開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)和賠償工作，并積極協(xié)助推進(jìn)磋商。后因本案造成損失大、違法行為主體多，存在推諉、觀望態(tài)度，磋商未能達(dá)成賠償協(xié)議，受損公益仍未得到有效修復(fù)。生態(tài)環(huán)境部門復(fù)函表示其暫不具備提起訴訟的條件，建議檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)位，提起民事公益訴訟，有效追究了相關(guān)違法者的公益損害責(zé)任。
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