Law-lib.com 2021-7-12 9:26:07 人民法院新聞傳媒總社
日前，最高人民法院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全完善民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)法院特邀調(diào)解名冊(cè)制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）。最高人民法院司改辦負(fù)責(zé)人接受了本報(bào)記者專(zhuān)訪，就所涉重點(diǎn)問(wèn)題回答了記者提問(wèn)。
問(wèn)：印發(fā)《通知》的背景是什么？
答：2020年1月，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)，最高人民法院在部分地方開(kāi)展民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作，有序擴(kuò)大司法確認(rèn)程序適用范圍，有效提升了對(duì)非訴解紛力量的支持和保障力度。此次印發(fā)《通知》，主要有以下三個(gè)方面的考慮：
第一，健全完善社會(huì)治理體系，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。社會(huì)治理是國(guó)家治理的重要方面，矛盾糾紛化解機(jī)制是社會(huì)治理體系的重要組成部分。習(xí)近平總書(shū)記在中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上深刻指出，我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為“訴訟大國(guó)”。因此，要推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，就必須構(gòu)建訴訟與非訴訟分層遞進(jìn)、有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)配套的糾紛解決體系。中央高度重視社會(huì)矛盾糾紛的多元化解、實(shí)質(zhì)性化解，2015年印發(fā)《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見(jiàn)》和2021年印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，對(duì)人民法院和社會(huì)各解紛主體推動(dòng)矛盾糾紛源頭實(shí)質(zhì)化解提出了明確要求。最高人民法院從“二五改革綱要”開(kāi)始，連續(xù)四個(gè)五年改革綱要都將深化多元化糾紛解決機(jī)制改革作為司法改革的重要內(nèi)容。而健全完善特邀調(diào)解名冊(cè)制度，正是人民法院立足審判職能，落實(shí)上述改革精神的重要抓手。
第二，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)證明必須加強(qiáng)改革舉措?yún)f(xié)同配套。民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)工作開(kāi)展一年多以來(lái)，試點(diǎn)法院充分發(fā)揮特邀調(diào)解名冊(cè)制度的重要作用，有力推動(dòng)了人民調(diào)解、商事調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等多元解紛機(jī)制發(fā)育發(fā)展，采取有效措施，盡力降低了虛假調(diào)解風(fēng)險(xiǎn)，提升了調(diào)解工作質(zhì)量。今年2月，周強(qiáng)院長(zhǎng)向全國(guó)人大常委會(huì)作試點(diǎn)工作中期報(bào)告，試點(diǎn)成效得到全國(guó)人大常委會(huì)委員們的充分認(rèn)可和高度評(píng)價(jià)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)法院將4062家調(diào)解組織、26433名調(diào)解員納入名冊(cè)，同時(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、強(qiáng)化規(guī)范運(yùn)行，2020年共訴前委派調(diào)解糾紛169.66萬(wàn)件，其中成功化解54.34萬(wàn)件，調(diào)解成功率達(dá)32%；受理司法確認(rèn)申請(qǐng)13.31萬(wàn)件，裁定確認(rèn)調(diào)解協(xié)議有效12.91萬(wàn)件，確認(rèn)有效率達(dá)97%，高于全國(guó)同期平均水平0.4個(gè)百分點(diǎn)；申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行1.8萬(wàn)件，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行率14%，低于全國(guó)同期平均水平6個(gè)百分點(diǎn)。上述情況表明，通過(guò)健全完善特邀調(diào)解名冊(cè)制度，加強(qiáng)特邀調(diào)解的規(guī)范管理，切實(shí)提升特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)能力、工作質(zhì)量和社會(huì)公信力，是推動(dòng)改革試點(diǎn)取得實(shí)效的重要前提和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
第三，及時(shí)回應(yīng)和解決試點(diǎn)中的新情況新問(wèn)題。試點(diǎn)過(guò)程中，各試點(diǎn)法院陸續(xù)反映了一些亟待解決的新情況和新問(wèn)題。一是入冊(cè)條件不明。試點(diǎn)實(shí)施辦法要求試點(diǎn)法院“按照規(guī)定的程序和條件，確定特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員，并對(duì)名冊(cè)進(jìn)行管理”；而相關(guān)法律、司法解釋和司法政策文件中，對(duì)“規(guī)定的程序和條件”缺乏明確規(guī)定，各地法院對(duì)入冊(cè)調(diào)解組織和調(diào)解員的具體標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，要么過(guò)分?jǐn)U大，要么不當(dāng)限縮，不利于訴前調(diào)解工作的順利開(kāi)展，一定程度上制約了試點(diǎn)工作成效。二是日常運(yùn)行管理不規(guī)范。許多試點(diǎn)法院對(duì)如何加強(qiáng)名冊(cè)的日�；芾泶嬖谝蓱]，既擔(dān)心因缺乏有效規(guī)范管理手段導(dǎo)致“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，又擔(dān)心采取了相關(guān)管理舉措會(huì)招致“逾越權(quán)限”的指責(zé)。三是管轄規(guī)則亟待優(yōu)化。實(shí)踐中，一些特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員同時(shí)歸屬于多個(gè)法院名冊(cè)，有的調(diào)解組織所在地法院與所屬名冊(cè)法院不一致，當(dāng)事人主動(dòng)選擇其調(diào)解達(dá)成協(xié)議，申請(qǐng)司法確認(rèn)的，往往因?yàn)槭芾矸ㄔ翰幻�、糾紛發(fā)生地與調(diào)解組織所在地法院不一致等產(chǎn)生管轄爭(zhēng)議。
今年4月7日，最高人民法院在江蘇南京召開(kāi)了民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)調(diào)研座談會(huì)。會(huì)上，各試點(diǎn)法院建議最高人民法院進(jìn)一步明確特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員的入冊(cè)條件，并加強(qiáng)對(duì)管轄規(guī)則、日常運(yùn)行、信息公開(kāi)、懲戒退出的政策指導(dǎo)。
為此，最高人民法院司改辦研究起草了《通知》初稿，并先后赴上海、武漢開(kāi)展專(zhuān)題調(diào)研，聽(tīng)取了試點(diǎn)地區(qū)中基層法院、一線法官和地方人大、司法行政機(jī)關(guān)、律師協(xié)會(huì)、調(diào)解組織代表以及專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)建議，并征求了本院相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后，正式印發(fā)了《通知》。
問(wèn)：此次印發(fā)《通知》有哪些意義？
答：這個(gè)《通知》的印發(fā)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面的意義：
一是落實(shí)中央加強(qiáng)訴源治理、推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的決策部署。經(jīng)中央全面深化改革委員會(huì)第十八次會(huì)議審議通過(guò)，中央前不久正式印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》，提出要充分發(fā)揮人民調(diào)解基礎(chǔ)性作用，大力推進(jìn)行業(yè)、專(zhuān)業(yè)調(diào)解，深化律師調(diào)解，努力將矛盾糾紛解于萌芽、止于未發(fā)。健全完善特邀調(diào)解名冊(cè)制度，有利于充分發(fā)揮人民法院的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，培育、引導(dǎo)、支持、規(guī)范各類(lèi)調(diào)解力量穩(wěn)健發(fā)展，推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，推動(dòng)矛盾糾紛在源頭實(shí)質(zhì)性化解，落實(shí)人民法院在矛盾糾紛“源頭預(yù)防、前端化解、關(guān)口把控”上的職能作用。
二是加強(qiáng)制度機(jī)制系統(tǒng)集成、發(fā)揮各項(xiàng)改革試點(diǎn)舉措的整體效能。試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，最高人民法院先后印發(fā)了試點(diǎn)方案和試點(diǎn)實(shí)施辦法，發(fā)布兩個(gè)問(wèn)答口徑和訴訟文書(shū)樣式，明確了試點(diǎn)工作數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑，撰寫(xiě)刊發(fā)了一系列典型案例、解讀文章等，編輯出版工作讀本。圍繞“健全特邀調(diào)解制度，加強(qiáng)特邀調(diào)解名冊(cè)管理，完善訴前委派調(diào)解與司法確認(rèn)程序的銜接機(jī)制”，最高人民法院去年印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步完善委派調(diào)解機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》。此次印發(fā)《通知》，是進(jìn)一步完善試點(diǎn)工作配套機(jī)制的最新舉措，有利于各項(xiàng)機(jī)制之間銜接、補(bǔ)位，形成系統(tǒng)閉環(huán)，進(jìn)一步發(fā)揮試點(diǎn)工作整體效能。
三是總結(jié)提煉試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)改革試點(diǎn)成果轉(zhuǎn)化為制度成果。當(dāng)前，試點(diǎn)期限已經(jīng)過(guò)半，總結(jié)提煉試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)民事訴訟法部分條文修改工作正在有序推進(jìn)之中。《通知》中就健全完善特邀調(diào)解名冊(cè)制度提出的舉措，總結(jié)推廣了各地試點(diǎn)已取得的有益經(jīng)驗(yàn)，就繼續(xù)深化試點(diǎn)探索加強(qiáng)了政策指引，對(duì)下一步修改完善民事訴訟法具有一定參考意義和借鑒價(jià)值。我們將繼續(xù)跟蹤調(diào)研這些舉措的試點(diǎn)成效，認(rèn)真總結(jié)評(píng)估分析，提出高質(zhì)量的修法建議，完善民事訴訟程序規(guī)則，不斷滿足人民群眾高效、便捷、公正解決糾紛的需求。
問(wèn)：《通知》提出了哪些創(chuàng)新舉措？
答：在充分總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、廣泛征求各方意見(jiàn)基礎(chǔ)上，《通知》提出了四個(gè)方面的創(chuàng)新試點(diǎn)舉措：
一是改進(jìn)建冊(cè)模式，實(shí)行“分建分管”“統(tǒng)建共享”�！胺纸ǚ止堋敝冈圏c(diǎn)法院分別建立特邀調(diào)解組織名冊(cè)、特邀調(diào)解名冊(cè)。《通知》第二條提出，試點(diǎn)法院要針對(duì)調(diào)解組織、調(diào)解員的不同特點(diǎn)，區(qū)分特邀調(diào)解組織名冊(cè)和特邀調(diào)解員名冊(cè)，分別管理、統(tǒng)籌使用�！敖y(tǒng)建共享”指試點(diǎn)地區(qū)積極推動(dòng)由上級(jí)法院在市域范圍內(nèi)統(tǒng)建名冊(cè)�！锻ㄖ返谄邨l提出，試點(diǎn)法院要結(jié)合市域社會(huì)治理現(xiàn)代化工作進(jìn)程，推動(dòng)由上級(jí)法院統(tǒng)一建立轄區(qū)各試點(diǎn)法院共享的特邀調(diào)解名冊(cè)，有利于形成規(guī)范有序的行業(yè)秩序，提高非訴解紛資源的配置效率。
二是區(qū)分調(diào)解組織和調(diào)解員，首次提出明確的入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)�！锻ㄖ返谌龡l針對(duì)特邀調(diào)解組織，從成立依據(jù)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、設(shè)立程序、組織經(jīng)費(fèi)、禁止性條件等方面，提出了8條入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，還提出試點(diǎn)法院可以根據(jù)特定專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的糾紛特點(diǎn)，規(guī)定專(zhuān)業(yè)調(diào)解組織的加入條件�！锻ㄖ返谒臈l針對(duì)特邀調(diào)解員，從政治素質(zhì)、道德水平、文化專(zhuān)業(yè)和身體條件、禁止性條件等方面，提出了6條入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)。相關(guān)主管機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證制度的，試點(diǎn)法院可以直接將其作為入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)。上述規(guī)定首次提出了明確、具體、便于操作的入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，有效解決了入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)難以把握的問(wèn)題，有利于試點(diǎn)法院在工作中參照?qǐng)?zhí)行。
三是加強(qiáng)名冊(cè)規(guī)范化管理，完善運(yùn)行和違規(guī)處理機(jī)制。《通知》第六條提出，試點(diǎn)法院要會(huì)同相關(guān)主管機(jī)構(gòu)對(duì)名冊(cè)實(shí)行“雙重管理”，并健全完善業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、績(jī)效評(píng)估、信息公示、補(bǔ)貼發(fā)放等工作機(jī)制�！锻ㄖ返谑畻l提出，試點(diǎn)法院要探索細(xì)化特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員違規(guī)行為具體情形，健全違規(guī)行為發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、申辯、決定等工作程序，會(huì)同相關(guān)主管機(jī)構(gòu)及時(shí)、公開(kāi)、公正處理違規(guī)行為。上述舉措為試點(diǎn)法院加強(qiáng)對(duì)名冊(cè)的規(guī)范化管理、有效避免相關(guān)工作風(fēng)險(xiǎn)提供了有效指引，有利于充分調(diào)動(dòng)特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員工作積極性，切實(shí)提升訴前調(diào)解工作質(zhì)量，推動(dòng)矛盾糾紛在前端得到實(shí)質(zhì)性化解。
四是結(jié)合試點(diǎn)探索，優(yōu)化調(diào)整司法確認(rèn)案件管轄規(guī)則。《通知》第九條提出，在市域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)建名冊(cè)的試點(diǎn)地區(qū)，可以按照民事訴訟法除協(xié)議管轄外的其他地域管轄規(guī)定。上述規(guī)定實(shí)際上明確了，當(dāng)事人主動(dòng)選擇在訴前通過(guò)調(diào)解解決糾紛，達(dá)成協(xié)議后申請(qǐng)司法確認(rèn)的，除調(diào)解組織所在地、調(diào)解協(xié)議簽訂地外，還可以向調(diào)解協(xié)議履行地、標(biāo)的物所在地或者糾紛發(fā)生地等與爭(zhēng)議有實(shí)際聯(lián)系的地點(diǎn)的試點(diǎn)法院提出，從而有利于試點(diǎn)法院及時(shí)高效審查司法確認(rèn)申請(qǐng)，進(jìn)一步降低當(dāng)事人的解紛成本。
問(wèn)：如何看待外界對(duì)人民法院加強(qiáng)和規(guī)范名冊(cè)管理有“大包大攬”“越俎代庖”的疑慮？
答：新事物的出現(xiàn)難免會(huì)有一些不同認(rèn)識(shí)，這都是正�，F(xiàn)象，關(guān)鍵是我們要理性分析問(wèn)題，透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)。人民法院健全完善特邀調(diào)解名冊(cè)制度，是依照民事訴訟法及其相關(guān)司法解釋規(guī)定，履行與審判職能密切相關(guān)的調(diào)解工作職責(zé)，不僅不存在“大包大攬”“越俎代庖”的問(wèn)題，而且具有十分現(xiàn)實(shí)的必要性。
第一，健全完善名冊(cè)制度，是落實(shí)中央改革精神的必然舉措。中央《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》明確提出，要認(rèn)真把好案件“入口關(guān)”，做好當(dāng)事人的解釋疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)當(dāng)事人選擇其他適當(dāng)方式化解糾紛；要加強(qiáng)糾紛化解方式引導(dǎo)，完善先行調(diào)解、委派調(diào)解工作機(jī)制，對(duì)可能通過(guò)調(diào)解解決的民商事糾紛，引導(dǎo)鼓勵(lì)當(dāng)事人選擇調(diào)解，或者由人民法院委派調(diào)解。因此，我們要切實(shí)提升對(duì)完善預(yù)防性法律制度的認(rèn)識(shí)，依照中央要求，立足自身職能，積極主動(dòng)履行相關(guān)工作職責(zé)。
第二，健全完善名冊(cè)制度，是發(fā)揮訴源治理系統(tǒng)效能的重要組成部分。中央《關(guān)于加強(qiáng)訴源治理推動(dòng)矛盾糾紛源頭化解的意見(jiàn)》明確提出，要推動(dòng)將民事、行政案件萬(wàn)人起訴率穩(wěn)步下降至合理區(qū)間，納入地方平安建設(shè)工作考核。而訴前調(diào)解質(zhì)量的高低，與人民法院履行審判職能有著緊密聯(lián)系，直接影響到調(diào)解案件轉(zhuǎn)化為訴訟案件，直接影響到司法確認(rèn)案件的申請(qǐng)數(shù)量，直接影響到后續(xù)的強(qiáng)制執(zhí)行效果。因此，我們必須樹(shù)立起訴源治理的系統(tǒng)觀念，積極推動(dòng)建名冊(cè)、擴(kuò)范圍、強(qiáng)規(guī)范、抓管理，將提高訴前調(diào)解質(zhì)量、推動(dòng)矛盾糾紛實(shí)質(zhì)性化解與有效減少訴訟增量統(tǒng)籌起來(lái)，納入相關(guān)工作整體推進(jìn)。
第三，健全完善名冊(cè)制度，是做好訴前調(diào)解工作的現(xiàn)實(shí)需要。試點(diǎn)實(shí)踐證明，只有讓具備相應(yīng)專(zhuān)業(yè)能力且運(yùn)作規(guī)范的調(diào)解組織、調(diào)解員承擔(dān)調(diào)解職責(zé)，才能有效確保訴前調(diào)解成功率。但從目前了解的情況來(lái)看，調(diào)解行業(yè)的總體發(fā)育水平不高、規(guī)范性不夠，部分調(diào)解組織的案件來(lái)源仍主要依靠人民法院委派，缺乏吸引當(dāng)事人主動(dòng)選擇的專(zhuān)業(yè)能力和社會(huì)公信力，在調(diào)解能力、規(guī)范化水平、職業(yè)道德建設(shè)等方面也亟須法院的專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)。這些基礎(chǔ)性的工作，如果包括人民法院在內(nèi)的相關(guān)職能部門(mén)現(xiàn)在不去協(xié)調(diào)推進(jìn)，或者坐等各方面條件都齊備了再去做，“把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面”就缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，“從源頭上減少訴訟增量”也難以貫徹落實(shí)，不利于抓緊完善共建共治共享的社會(huì)治理格局。
第四，健全完善名冊(cè)制度，是“共建共治共享”理念的具體實(shí)踐。在建冊(cè)模式方面，《通知》第五條提出，要充分發(fā)揮行政主管部門(mén)、群團(tuán)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)等負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的主管機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)有條件的法院探索實(shí)行由主管機(jī)構(gòu)把關(guān)推薦、人民法院擇優(yōu)納入的工作程序。在入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)方面，《通知》第三、四條提出的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出鮮明的“開(kāi)放性”特征，只要有明確法律法規(guī)或者政策依據(jù)、有明確監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、持有相關(guān)主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)設(shè)立的正式文件，都可以認(rèn)為相關(guān)調(diào)解組織符合“依法成立”的條件，都可以納入名冊(cè)；相關(guān)主管機(jī)構(gòu)建立調(diào)解員資質(zhì)認(rèn)證制度的，相關(guān)資質(zhì)證明文件直接可以作為調(diào)解員的入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)需另行審核。在日常運(yùn)行方面，《通知》第六、十條明確要求試點(diǎn)法院會(huì)同相關(guān)主管機(jī)構(gòu)落實(shí)“雙重管理”，會(huì)同相關(guān)主管機(jī)構(gòu)推進(jìn)各項(xiàng)舉措，積極支持、配合相關(guān)主管機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督管理職責(zé)。由此可見(jiàn)，上述舉措既不是法院“單打獨(dú)斗”，也不是“大包大攬”，而是各部門(mén)“共建機(jī)制”、各主體“共同治理”、全社會(huì)“共享成果”。
問(wèn)：我們注意到，最高人民法院2016年印發(fā)的《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》提出，特邀調(diào)解組織應(yīng)當(dāng)推薦本組織中適合從事特邀調(diào)解工作的調(diào)解員加入名冊(cè)，并在名冊(cè)中列明；在名冊(cè)中列明的調(diào)解員，視為人民法院特邀調(diào)解員。但《通知》第二條對(duì)此提出“分建分管”的要求，是基于何種考慮？
答：這是根據(jù)試點(diǎn)一年多來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作出的必要調(diào)整。前面已經(jīng)提到，提高訴前調(diào)解工作質(zhì)量，關(guān)鍵是要讓具備相應(yīng)資質(zhì)和專(zhuān)業(yè)能力的調(diào)解組織、調(diào)解員承擔(dān)調(diào)解職責(zé)。其一，試點(diǎn)實(shí)施辦法將建立名冊(cè)作為試點(diǎn)法院的“剛性義務(wù)”，其目的就是要對(duì)承擔(dān)訴前調(diào)解職責(zé)的特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員資質(zhì)合理設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，而針對(duì)特邀調(diào)解組織提出的資質(zhì)要求，并不適用于特邀調(diào)解員，調(diào)解員也不宜繞開(kāi)所在調(diào)解組織的管理和約束，徑直加入名冊(cè)。其二，試點(diǎn)法院委派特邀調(diào)解組織開(kāi)展訴前調(diào)解工作，是基于對(duì)特邀調(diào)解組織的整體信任、整體交托，人民法院應(yīng)當(dāng)切實(shí)尊重特邀調(diào)解組織在工作調(diào)配、人員管理等內(nèi)部事務(wù)上的自主權(quán)。其三，試點(diǎn)法院反映，適合特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員調(diào)解的案件類(lèi)型、復(fù)雜程度等均存在差異，分別建冊(cè)、分別管理、分別使用，有利于最大限度發(fā)揮特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員各自所長(zhǎng)。正是基于上述考慮，《通知》在建冊(cè)模式上提出了“分建分管”的要求。
問(wèn)：試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)如何落實(shí)《通知》對(duì)特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員提出的入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)？
答：首先必須明確，《通知》第三、四條提出的入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，并非剛性要求，而是倡導(dǎo)性建議。試點(diǎn)法院結(jié)合自身工作實(shí)際，既可以參照《通知》提出的參考因素，細(xì)化入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)，也可以直接以《通知》提出的標(biāo)準(zhǔn)，作為本院吸納特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員的入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)。試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)按照《通知》第五條要求，積極會(huì)同相關(guān)主管機(jī)構(gòu)參照上述倡導(dǎo)性建議，細(xì)化完善入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)和推薦入冊(cè)程序。例如，一些地方法院建立司法行政機(jī)關(guān)、工會(huì)組織、工商聯(lián)、律師協(xié)會(huì)等合作機(jī)制，在其提出的推薦名單基礎(chǔ)上，按照一定標(biāo)準(zhǔn)篩選產(chǎn)生納入名冊(cè)的特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員，既確保了訴前調(diào)解工作的質(zhì)效，也充分調(diào)動(dòng)了相關(guān)主管機(jī)構(gòu)的工作積極性，帶動(dòng)了相關(guān)領(lǐng)域工作發(fā)展進(jìn)步。試點(diǎn)法院可以參考借鑒上述有益經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)將入冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)與入冊(cè)程序相互融合。
問(wèn)：《通知》第九條為何將調(diào)整適用司法確認(rèn)案件管轄規(guī)則的范圍，限定在市域范圍內(nèi)由上級(jí)法院統(tǒng)建名冊(cè)的試點(diǎn)地區(qū)？
答：實(shí)踐中，一些試點(diǎn)法院反映，有的特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員要么同時(shí)屬于多個(gè)法院名冊(cè)，導(dǎo)致各試點(diǎn)法院之間管理溝通成本上升；要么屬于甲法院名冊(cè)、卻不屬于乙法院名冊(cè)，不利于特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員開(kāi)展訴前調(diào)解和司法確認(rèn)工作。因此，試點(diǎn)法院建議，在遵循試點(diǎn)實(shí)施辦法確立的基本制度框架前提下，對(duì)建冊(cè)機(jī)制作集約化改進(jìn)，即：由上級(jí)法院統(tǒng)建名冊(cè)，轄區(qū)各試點(diǎn)法院按照《關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》第五條“上級(jí)法院建立的名冊(cè)，下級(jí)法院可以使用”的規(guī)定，將上級(jí)法院建立的名冊(cè)視為本院名冊(cè)。經(jīng)研究，我們認(rèn)為，加強(qiáng)市域范圍名冊(cè)統(tǒng)籌，既有利于確保試點(diǎn)政策的延續(xù)性，也能夠順應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，有利于降低管理成本、避免工作不便，確保各試點(diǎn)法院順利開(kāi)展司法確認(rèn)工作。在推動(dòng)修改民事訴訟法工作中，我們正在考慮訴前調(diào)解與司法確認(rèn)的有效銜接機(jī)制，研究提出科學(xué)合理、切實(shí)可行的修法建議。
特別需要強(qiáng)調(diào)的是，《通知》對(duì)司法確認(rèn)管轄規(guī)則的優(yōu)化調(diào)整，不是要改變?cè)圏c(diǎn)實(shí)施辦法確立的特邀調(diào)解名冊(cè)和司法確認(rèn)“剛性連接”“閉環(huán)運(yùn)行”的基本規(guī)則，而是要讓司法確認(rèn)程序更好回歸到為非訴調(diào)解“保底”的制度初衷上來(lái)。試點(diǎn)法院要堅(jiān)守依法改革底線，按照全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定明確的范圍，和試點(diǎn)實(shí)施辦法確立的制度框架，將納入名冊(cè)作為受理司法確認(rèn)案件的前提條件，絕不能脫離開(kāi)名冊(cè)搞“體外循環(huán)”。要嚴(yán)格遵照管轄規(guī)則受理司法確認(rèn)案件，防止惡意選擇管轄法院、逃避審查監(jiān)管，有效防范虛假調(diào)解風(fēng)險(xiǎn)。
問(wèn)：《通知》第九條在堅(jiān)持試點(diǎn)實(shí)施辦法“誰(shuí)委派、誰(shuí)管轄”，和級(jí)別管轄、專(zhuān)門(mén)管轄原則的基礎(chǔ)上，引入部分訴訟地域管轄規(guī)則，背后有什么特殊考慮？
答：2012年修改民事訴訟法時(shí)，對(duì)司法確認(rèn)案件的管轄規(guī)則，主要考慮的是與人民調(diào)解法銜接，并沒(méi)有考慮到其他調(diào)解協(xié)議類(lèi)型的特點(diǎn)。一是人民調(diào)解所涉的家事、繼承、鄰里糾紛等傳統(tǒng)簡(jiǎn)單民事糾紛，強(qiáng)調(diào)調(diào)解協(xié)議的即時(shí)履行，且屬地性較強(qiáng)，矛盾糾紛大都不出村、居、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企事業(yè)單位等有限范圍，由調(diào)解組織所在地基層人民法院管轄并無(wú)不妥。但經(jīng)過(guò)10多年的發(fā)展，社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活日益活躍，跨區(qū)縣、跨地市州、跨省甚至跨境糾紛日益常見(jiàn)，此時(shí)若仍由調(diào)解組織所在地基層人民法院管轄，已經(jīng)難以適應(yīng)糾紛解決的現(xiàn)實(shí)需求。二是當(dāng)前在線調(diào)解應(yīng)用日益廣泛，“調(diào)解組織所在地”作為管轄連接點(diǎn)的識(shí)別作用也隨之“虛化”，不利于當(dāng)事人確定司法確認(rèn)案件的管轄法院，亟須增加與互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代糾紛解決特征相適應(yīng)的管轄連接點(diǎn)。三是近年來(lái)，一些地區(qū)積極營(yíng)造法治化營(yíng)商環(huán)境，推動(dòng)建設(shè)區(qū)域民商事?tīng)?zhēng)端解決中心，行業(yè)性、專(zhuān)業(yè)性和商事調(diào)解組織相對(duì)集中，但調(diào)解所涉爭(zhēng)議往往與本地并無(wú)直接關(guān)聯(lián)，許多法院出于對(duì)虛假調(diào)解風(fēng)險(xiǎn)和后續(xù)執(zhí)行困難的顧慮，司法確認(rèn)的積極性不高，制約了相關(guān)工作的開(kāi)展。因此，有必要適當(dāng)參照訴訟地域管轄規(guī)則，將管轄連接點(diǎn)由單一的調(diào)解組織所在地，擴(kuò)展到調(diào)解協(xié)議履行地、標(biāo)的物所在地、糾紛發(fā)生地等與爭(zhēng)議有實(shí)際聯(lián)系的地點(diǎn)，更好發(fā)揮司法確認(rèn)程序的保障功能。
問(wèn)：《通知》對(duì)健全完善名冊(cè)運(yùn)行機(jī)制和違規(guī)行為處理機(jī)制也提出了相對(duì)明確的要求，請(qǐng)解釋一下背后的考慮。
答：實(shí)踐中，許多試點(diǎn)法院反映，一些納入名冊(cè)的特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員只是“躺”在名冊(cè)中，卻不實(shí)質(zhì)性開(kāi)展工作，長(zhǎng)期沒(méi)有一例調(diào)解案件；有的雖然接受委派，但調(diào)解成功率過(guò)低，“程序空轉(zhuǎn)”引發(fā)當(dāng)事人不滿；有的違反法律法規(guī)和調(diào)解職業(yè)道德，串通當(dāng)事人虛假調(diào)解；有的嚴(yán)重違反調(diào)解中立原則，借調(diào)解之便，為自己招攬營(yíng)利性業(yè)務(wù)。要有效防止和治理上述亂象，就必須配套相應(yīng)的規(guī)范管理手段。因此，《通知》第六條在常規(guī)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)之外，還提出了數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、績(jī)效評(píng)估、信息公示、調(diào)解補(bǔ)貼階段性發(fā)放等管理舉措；第十條提出對(duì)強(qiáng)迫調(diào)解、虛假調(diào)解、泄露調(diào)解秘密、違背調(diào)解中立原則以及消極履行工作職責(zé)等行為的特邀調(diào)解組織、特邀調(diào)解員，應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)給予警告、通報(bào)、除名等處理措施。上述舉措綜合了利益引導(dǎo)機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、信譽(yù)評(píng)價(jià)機(jī)制、違規(guī)懲戒機(jī)制，這樣既有利于從正反兩個(gè)方面調(diào)動(dòng)特邀調(diào)解組織和特邀調(diào)解員的工作積極性，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看也有利于提高調(diào)解的社會(huì)公信力，推動(dòng)調(diào)解行業(yè)規(guī)范、穩(wěn)健發(fā)展。試點(diǎn)法院要積極會(huì)同相關(guān)主管機(jī)構(gòu)制定出臺(tái)日常運(yùn)行管理和違規(guī)處理文件，確保相關(guān)工作公開(kāi)、規(guī)范開(kāi)展，不斷提高日常管理和違規(guī)處理的權(quán)威性、公信力。
問(wèn)：試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)如何貫徹落實(shí)《通知》提出的工作要求？
答：一是抓好貫徹落實(shí)。各試點(diǎn)法院要按照《通知》就健全完善名冊(cè)制度提出的各項(xiàng)舉措，結(jié)合自身實(shí)際，認(rèn)真抓好貫徹落實(shí)。《通知》規(guī)定與此前相關(guān)試點(diǎn)政策解讀不一致的，以《通知》為準(zhǔn)；本院原有規(guī)范性文件與《通知》相沖突的，按照《通知》執(zhí)行；需要由各試點(diǎn)法院進(jìn)一步細(xì)化完善的，要遵照《通知》確立的原則精神，結(jié)合工作實(shí)際，盡快出臺(tái)具體操作規(guī)程。
二是抓好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各試點(diǎn)法院要將健全完善特邀調(diào)解名冊(cè)制度與法院一站式建設(shè)、人民法院調(diào)解平臺(tái)建設(shè)、智慧法院建設(shè)統(tǒng)籌考慮，完善民事訴訟程序繁簡(jiǎn)分流改革試點(diǎn)配套機(jī)制。要緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)，積極爭(zhēng)取政府支持，大力推動(dòng)社會(huì)協(xié)同，積極融入各地一站式社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心建設(shè)，努力推動(dòng)在糾紛解決前端實(shí)質(zhì)性化解矛盾糾紛，切實(shí)提升非訴調(diào)解工作質(zhì)效。
三是抓好溝通交流。各試點(diǎn)地區(qū)高院要切實(shí)履行改革牽頭職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)下指導(dǎo)和向上報(bào)告，收集研判轄區(qū)試點(diǎn)法院在工作中遇到的問(wèn)題，及時(shí)報(bào)告最高人民法院司改辦，以便在下一步立法修改和政策調(diào)整中加以完善。
日期：2021-7-12 9:26:07 | 關(guān)閉 |
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